Keywords: mountains, protected areas, land-use planning, local development

Innledning

Fjellområdene har vært en del av norsk regional planlegging og distriktspolitikk siden 1950-tallet. Nå og da er de også gitt spesiell oppmerksomhet, som i det omfattende arbeidet til “Fjellplanteamet”, 1962-65, utgitt i boka Fjellbygd og feriefjell (Sømme et al. 1965). Bakgrunnen var det økende fritids- og ferielivet i fjellene med stor utbygging av hytter og reiselivsanlegg og behovet for modeller for planlegging av slike områder. Fjellplanteamet la vekt på at “de reguleringer vi foreslår til fremme av fritids- og ferielivet samtidig skal styrke næringslivet i bygdene”. Fjellområdene er fremdeles prega av nedgang i både folketall og sysselsetting (Arnesen et al 2010). Det finnes ingen definert og samla politikk for fjellområdene, men mange enkeltbidrag som mer eller mindre også handler om fjellområdene. Fjellpolitikk kommer inn som elementer i andre politikkområder, som verneområdepolitikk. Et eksempel er pressemelding fra Kommunal- og regionaldepartementet i forbindelse med statsbudsjettet for 2009: “10 millioner til fjellpolitikk”. Midlene skulle brukes til regionale og lokale utviklingsprosjekter i tilknytning til store nasjonale verneområder i hele landet. “_ Dette er et svar på den klare oppfordringen fra lokale og regionale myndigheter om at det trengs en helhetlig politikk for fjellområdene i Norge”, uttalte statsråden (Kommunal- og regionaldepartementet 2008).

Et av de mest omtalte initiativene er “fjellteksten”: “Fjellområdene – bruk, vern og verdiskaping”, som kom som et eget avsnitt i budsjettproposisjonen om tilleggsbevilgninger til statsbudsjett i mai 2003 (St.prp. nr. 65 (2002-2003)). Som på 1960-tallet, er det “retningslinjer for økt turistmessig bruk av disse områdene” som behandles og “…hovedfokus vil ligge på å synliggjøre potensialet…uten at natur- og kulturhistoriske verdier ødelegges” (ibid.).  Fjellteksten satte igjen fjellområdene på den politiske dagsorden, men likevel uten at det har skjedd vesentlige endringer i praktisk politikk og forvaltning som kan styrke fjellområdene (Fedreheim 2013, Skjeggedal et al. 2013).

Fjellområdene blir vurdert som viktige, sårbare og til dels trua økosystemer. Derfor er store deler av fjellområdene verna med hjemmel i naturmangfoldloven. Norsk verneområdepolitikk har vært retta mot fjellområdene. Vernet i fjellområdene er også styrka gjennom regionale planer for villreinområder (Miljøverndepartementet 2007) og med naturmangfoldlovens nye bestemmelser om “bærekraftig bruk” og “utvalgte naturtyper” i 2009 (kapittel II og VI).

Problemstillinga for artikkelen er hvordan lokal utvikling og vern kan kombineres i fjellområdene. Vi knytter problemstillinga til arealplanlegging og arealforvaltning og forskningsspørsmålene:

1. Hvordan foregår arealplanlegging og arealforvaltning i fjellområdene i lys av ambisjoner om lokal utvikling?
2. Hvordan kan arealplanlegging og arealforvaltning i fjellområdene endres for i større grad å kunne kombinere ambisjoner om utvikling og vern?

Artikkelen er basert på prosjektet “Fjellområder i Norge som attraktive bygdesamfunn eller urbane rekreasjonsområder: utfordringer til en fjellpolitikk”, finansiert av Norges forskningsråd i perioden 2011-2014. Prosjektansvarlig er Østlandsforskning, i samarbeid med forskere i Norge, Sverige, Skottland, Sveits og Canada.

Videre følger først en kort presentasjon av fjellkommuner i Norge, forvaltningsregimer og lovgrunnlag. Så trekker vi fram to trender i forvaltning av verneområder som gir de teoretiske perspektivene for artikkelen. Deretter beskrives metoder og eksempelkommuner. Vi presenterer så resultatene, analyserer disse og oppsummerer og konkluderer i sluttkapitlet.

Fjellkommuner i Norge

I 2010 gjennomførte Østlandsforskning et prosjekt for Kommunal- og regionaldepartementet for å definere og avgrense fjellkommuner i Sør-Norge (Arnesen et al. 2010). De samme kriteriene som var bruk i tilsvarende analyse for hele Europa ble anvendt (Nordregio 2004), men justert og tilpassa den norske situasjonen. Vi har seinere utvida analysene til å omfatte hele landet. Enkelt sagt er fjellområdene de områdene vi finner over grensa for produktiv skog. I Sør-Norge, til og med Sør-Trøndelag, er denne grensa satt til 700 m.o.h. Lenger nord er grensa 600 m.o.h. Fjellkommuner er kommuner hvor fjellområdene utgjør mer enn 50 prosent av landarealet. Det gir til sammen 89 fjellkommuner i Norge, jf. figur 1. Fjellkommunene utgjør omlag 40 prosent av Norges landareal. Her finner vi om lag 70 prosent av alt verna areal i Norge. Derfor er forvaltning av verneområder svært viktig for de fleste fjellkommunene, jf. figur 2.

Figur 1: Fjellkommuner med eksempelkommunene markert.(Klikke på figuren for en større utgave i egen fane)

Figur 2: Fjellkommuner og verna områder.(Klikke på figuren for en større utgave i egen fane)

Lovgrunnlag og forvaltningsregimer

De to viktigste lovene med tilhørende forvaltningsregimer som kan gi bestemmelser og reguleringer av ulike typer i fjellområdene, er plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven (Sevatdal 1999, Skjeggedal et al. 2001, 2004).

Plan- og bygningsloven (pbl) ble sist revidert i 2008. Formålet med loven er bl.a. å “gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser” (§ 1 første ledd). Fram til 1965 gjaldt bygningsloven bare i byer og tettsteder og hadde bare krav om detaljerte reguleringsplaner for utbyggingsområder. Den nye bygningsloven i 1965 innførte i tillegg oversiktsplanen “generalplan” som skulle dekke hele kommunens areal, inndelt i ulike arealkategorier. Alle planene skulle utarbeides og vedtas i kommunene, men måtte sendes til departementet for endelig godkjenning. Denne framgangsmåten ble til en viss grad endra ved den reviderte plan- og bygningsloven av 1985. Nå ble kommunene gitt kompetanse til å vedta arealplanene sjøl, under forutsetning av at fylkeskommunale eller statlige myndigheter ikke hadde innsigelser til planene. Dersom det var tilfelle, måtte planene sendes til departementet for endelig avgjørelse. Innsigelsesinstituttet ble videreført ved revisjonen i 2008. I praksis vil en kommune ikke kunne vedta en arealbruk som staten er uenig i. Det er staten som har “det siste ordet” (Bugge 2011:181). 

Kommuneplanens arealdel skal “vise hovedformål og hensynsoner for bruk og vern av arealer” (pbl § 11-5 tredje ledd). Det er dette planen dreier seg om. Pbl og først og fremst kommuneplanens arealdel er lovgrunnlaget for arealbruken i alle bebygde områder, som utgjør i underkant av to prosent av landarealet i Norge (SSB 2013a). Pbl styrer også, med noen viktige unntak, arealbruken i de ubebygde områdene, “Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift”-områdene (LNFR) (“reindrift” ble føyd til ved revisjonen i 2008). LNFR-områdene omfatter landarealet utenom de bebygde områdene, bortsett fra verneområdene. I LNFR-områdene er det i utgangspunktet forbud mot ny bebyggelse og anlegg, bortsett fra bygninger som er knytta til landbruksdrift som for eksempel driftsbygninger i jordbruket og skogsbilveier. Pbl kan heller ikke regulere virksomhet innen og mellom sektorene, som jordbruk, skogbruk og reindrift, i LNFR-områdene. Sektorvirksomheten styres etter sektorlovene i en innbyrdes kamp mellom sektorene: “regimenes slagmark” (Skjeggedal et al. 2001, 2004). Etter pbl kan fylkeskommunene utarbeide regionale planer som vedtas av fylkestingene. Spesielt aktuelt for fjellkommunene er de nevnte regionale planene for viktige villreinområder.

Den andre viktige loven er Naturmangfoldloven (nml), sist revidert i 2009. Formålet med loven er bl.a. “at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern” (§ 1). Nml inneholder bestemmelser om områdevern, først og fremt nasjonalparker, landskapsvernområder og naturreservater. I hovedsak ble systemet og vernekategoriene fra naturvernloven av 1970 videreført ved revisjonen (Bugge 2011: 231). Nml er forvalta av staten, representert ved Miljødirektoratet og fylkesmennene. Områdevernet har økt vesentlig i omfang de siste årene, fra 6 prosent av det totale fastlandsarealet i 1992 da St.meld. nr. 62 om ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder ble lagt fram, til vel 17 prosent i dag (St.meld. nr. 62 (1991-92):22, SSB 2013b). Verneandelen har blitt vesentlig større enn anslaget i landsplanen, som var 12-13 prosent (ibid.:6). De fleste av disse områdene var LNF-områder inntil de ble verna. Forvaltningsmyndigheten for betydelige arealer ble dermed overført fra kommunal til statlig forvaltning.

De to forvaltningsregimene har vesentlige forskjeller knytta til hvem som vedtar og forvalter planene og opplegg for revisjon, se tabell 1.

Tabell 1: To viktige forvaltningsregimer for arealbruk i fjellområder

Trender, teorier og kriterier

To trender

Både nasjonalt og internasjonalt kan vi i de siste tiårene registrere to dominerende utviklingstrekk innen forvaltning av verneområder. Det dreier seg for det første om desentralisering av myndighet fra nasjonalt til lokalt nivå, både for å kombinere ulike former for kunnskap, for å sikre deltakelse og innflytelse fra berørte parter og for å styrke effektivitet, eierskap og legitimitet i beslutningsprosessene (Agrawal and Ribot 1999, Ribot 2004, Mose ed. 2007, Sandström, Hovik og Falleth 2008, Zachrisson 2009). Den andre trenden skyldes større ambisjoner om å kombinere lokal og regional utvikling og områdevern (Buttimer 2001, Mose ed. 2007, Sandström, Hovik og Falleth 2008).

Desentralisering

I Norge har miljøforvaltninga vært hierarkisk organisert med mye myndighet til statlige organer som departement, direktorater og fylkesmenn, og liten myndighet til kommunene. Dette begynte å endre seg på 1990-tallet. Blant annet ble det i 2001 satt i gang forsøk med lokal forvaltning av verneområder etter naturvernloven i etter hvert fire områder. Forvaltningsmodellene var forskjellige. Alle fire forsøkene ble evaluert (Falleth og Hovik 2006, AsplanViak 2008, Falleth, Hovik og Sandström 2008, Skjeggedal 2008). Norsk institutt for by- og regionforskning utarbeida en sluttrapport basert på alle fire evalueringene (Falleth og Hovik 2008). Hovedkonklusjonen var at: ”lokale forvaltningsmyndigheter i hovedsak ivaretar de formelle krav og oppgaver som ligger til en forvaltningsmyndighet“ (ibid.: 5).

Direktoratet for naturforvaltning (DN) (2008) laga sin egen evalueringsrapport, basert på de eksterne evalueringene og “de erfaringer DN sammen med fylkesmenn og SNO har gjort seg i løpet av disse årene” (ibid.: 35).  DN konkluderte motsatt av de eksterne evalueringene og avviste alle de utprøvde modellene for lokal forvaltning. DN foreslo en fortsatt statlig modell med lokale forvaltningskontorer med en eller flere statlige stillinger som nasjonalparkforvaltere, om mulig samlokalisert med naturoppsyn og naturinformasjonssentra, og med bredt sammensatte tilsynsutvalg/rådgivende utvalg (ibid.: 42).

I Miljøverndepartementets budsjettproposisjon for 2010 foreslo regjeringa en forvaltningsmodell for lokal forvaltning av større verneområder (Prop. 1 S (2009-2010)). Modellen fulgte DNs forlag om nasjonalparkforvaltere og rådgivende utvalg, men hadde i tillegg interkommunale verneområdestyrer, valgt av kommunestyrene og primært bestående av ordførere, i tillegg til politiske representanter for aktuelle fylkeskommuner og representanter valgt av Sametinget i samiske områder. 

Forvaltningsmodellen er fortsatt klart hierarkisk med sterk statlig styring, men også med innslag av nettverkssamarbeid og samforvaltning. I følge Agrawal and Ribot (1999) er en viktig dimensjon ved desentralisering i hvilken retning ansvaret til lokale aktører peker. Er det oppover eller nedover? Dekonsentrasjon, eller administrativ desentralisering, oppstår når myndighet delegeres til aktører utpekt av sentrale myndigheter. Politisk desentralisering, derimot, betyr at myndighet blir delegert til aktører som står til ansvar overfor sine velgere. En tredje variant av desentralisering er privatisering, når myndighet delegeres til private aktører (Ribot 2004). De rådgivende utvalgene er et lite skritt i denne retning, men langt unna de breitt sammensatte nasjonalparkstyrene som finnes i f.eks. Skottland (McCarthy, Lloyd and Illsley 2002). Modellen omtales gjerne som lokal forvaltning, men modellen er ikke lokal. Medlemmene er riktignok valgt av kommunestyre, fylkesting og sameting, men de blir oppnevnt av departementet. Regjeringa vedtar verneplanene, og områdeforvalterne er ansatt hos fylkesmennene. Derfor er det formelt sett en statlig modell (Stokstad 2012, Aasen Lundberg et al 2013). Politikerne i verneområdestyrene er ansvarlige først og fremst overfor staten, og i mindre grad overfor sine lokale velgere.

Kombinasjon av utvikling og vern

“Fjellteksten” fra 2003 er et tydelig eksempel på uttalte ambisjoner om å kople bruk og vern. Det samme er en rekke prosjekter og programmer som er etablert i tillegg til, og på siden av, etablerte ordninger. 33 kommuner har fått statusen “Nasjonalparkkommune” av Miljødirektoratet og skal samarbeide i et nettverk for å “stimulere til økt lokal verdiskaping og representere en bedre mulighet for lokal næringsutvikling”  (Miljødirektoratet 2014a). Programmet “Naturarven som verdiskaper”, 2009-2013, skal vise hvordan naturopplevelser kan bidra til verdiskaping (Miljødirektoratet 2014b).

Framveksten av “regionale parker” et annet eksempel. Inspirasjonen kommer fra andre land i Europa, som Frankrike, Storbritannia, Tyskland, Sveits og Østerrike, hvor regionalparkkonseptet har utvikla seg over flere år. I Sveits ble “Regional Nature Parks” tatt inni naturvernloven ved revisjonen i 2007 (Gerber and Knoepfel 2008).  Regionalpark blir nevnt i St.meld. nr. 26 (2006-2007) Om regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand “som gode supplementer til de statlige virkemidlene for vern (ibid.:37).  Fra 2012 har Kommunal- og moderniseringsdepartementet hatt et eget verdiskapningsprogram for lokale og regionale parker. Hovedmålet er å øke verdiskaping og næringsutvikling i avgrensa landskapsområder med særegne natur- og kulturverdier (Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2014). Regionalparkene er basert på frivillige avtaler om samarbeid gjennom en underskrevet parkavtale (charteret) (Svardal, Bjørnstad og Clemetsen 2008). Det er etablert fem norske regionale parker, som er svært forskjellige.

Mose og Weixelbaumer (2007) omtaler kombinasjonen av utvikling og vern som et paradigmeskifte i europeisk verneområdeforvaltning, fra ei tilnærming med vern uten bruk og et skarpt skille mellom bruk og vern, “statisk-bevaring”, til ei tilnærming med vern gjennom bruk og integrering av bruk og vern, “dynamisk-innovasjon”.  Etter dette paradigmet kan naturen bare bli verna og forbedra på en bærekraftig måte dersom menneskene sjøl blir betrakta som en del av naturen. Det fremste verktøyet for denne tilnærminga er forvaltning etter IUCN-kategori V (“Protected Landscapes”) som kan sammenliknes med den norske vernekategorien “landskapsvernområde” (IUCN 2014).

Kriterier

Disse to trendene kan knyttes til teoretisk perspektiver som etter vår oppfatning gir overbevisende argumenter for at arealplanlegging og arealforvaltning av fjellområder bør være desentralisert til lokalt nivå og integrere bruk og vern. Det gir to kriterier for vurderinger som langt på vei er sammenfallende. I tillegg må et tredje kriterium være med, nemlig effektivitet. Spørsmålet om effektivitet er åpenbart fordi mange av forvaltningsaktivitetene i fjellområdene, som de nye verneområdestyrene, kommer som et tillegg til eksisterende ordninger. Det betyr både oppbygging av nye administrative organer og nye politiske vedtaksfora.

Metoder og eksempelkommuner

Eksempelstudier

Forskningsspørsmålene våre krever dybdestudier og eksempelstudier som metode (Yin 2009:17). Det gir ikke resulter som er statisk generaliserbare, men ved å knytte empirien til teoretiske perspektiver kan vi komme fram til analytisk generaliserbare resultater som kan være gyldige også utover eksemplene (ibid.:38).

Det er store variasjoner mellom norske fjellkommuner.  Vi har valgt eksempler som samla sett kan belyse typiske situasjoner i norske fjellområder. Mye av empirien er knytta til kommuner som forvaltningsenhet, slik at kommuner blir den primære enheten for studien. For å finne fjellkommuner som samla sett kan belyse forskningsspørsmålene, har vi lagt følgende kriterier til grunn: fjellkommune etter definisjonen, blant de “minst sentrale kommuner” (SSB 1999), betydelig andel verna områder, variasjon i eiendomsformer, betydelig andel jordbruk, reiseliv og fritidsboliger og geografisk spredning

Eksempelkommunene

Etter et omfattende forarbeid, som også inkluderte møter med politisk og administrative ledelse i de aktuelle kommunene, valgte vi følgende eksempelkommuner: Vinje og Tinn i Telemark fylke, Lom og Skjåk i Oppland fylke, Lierne i Nord-Trøndelag fylke og Nordreisa i Troms fylke, se tabell 2 som gir informasjon om kommunene knytta til utvalgskriteriene.

Tabell 2: Eksempelkommunene

Alle de seks kommunene er blant de 33 kommunene som Miljødirektoratet har gitt status som “nasjonalparkkommune”, og kommunesentrene Storslett i Nordreisa og Fossbergom i Lom er blant de fem nasjonalparklandsbyene som er utpekt. Alle eksempelkommunene, bortsett fra Nordreisa, har hatt vesentlig reduksjon i folketallet de siste 20 årene, med omlag 10 prosent, mens landet som helhet har hatt vekst på 18 prosent. Samtlige kommuner omfatter store geografiske områder, og Vinje, Lom og Skjåk har nesten bare fjellområder. Eiendomsstrukturen varierer. I Vinje og Tinn er stort sett all grunn privat eid, mens både Lom, Lierne og Nordreisa har store statsallmenninger/statsgrunn. Skjåk skiller seg ut ved at 95 prosent av arealet er bygdeallmenning. Alle kommunene har betydelige verneområder, både i areal og i andel av totalt areal. Andelen varierer fra 17 prosent i Tinn til 74 prosent i Skjåk. Alle kommunene har sysselsetting i jordbruket som landsgjennomsnittet og over, Lom og Skjåk så høy andel som 15-17 prosent. Samtidig har nedgangen i sysselsettingsandel i jordbruket de siste 20 åren i alle kommunene, bortsett fra Skjåk, vært høyere enn landsgjennomsnittet, og helt opp i 63 prosent i Lierne. Alle kommunene, bortsett fra Lom og Nordreisa, har en betydelig andel fritidsboliger; Vinje så mange som 215 fritidsboliger pr. 100 boliger.

Datagrunnlag

Prosjektet har et lokalt perspektiv ved at det er oppfatninger på lokalt nivå som danner grunnlaget for analysene og vurderingene. Samarbeidet med lokale aktører ble gjennomført i fire etapper. Først ble det etter kontakt pr. telefon gjennomført en innledende møterunde med politikere og administrasjon i alle seks kommunene (nabokommunene Vinje/Tinn og Lom/Skjåk hadde felles møter). Formålet var dels å informere om prosjektet og dels å få lokale oppfatninger om utfordringer. Så ble det arrangert fire arbeidsseminarer hvor hovedformålet var å få lokale aktører til å presentere sine oppfatninger av muligheter og trusler for utvikling i fjellområdene som grunnlag for åpen diskusjon og oppsummering i hva forskningsprosjektet burde prioritere. Til sammen 50-60 personer har vært involvert. Deretter ble det utført personlige intervjuer med til sammen 36 personer fordelt på de seks kommunene, etter en strukturert intervjuguide knytta til gjennomføring av planleggingsprosesser og forvaltningsoppgaver i fjellområdene. Vi har intervjua politikere og administrativt ansatte i kommunene, ansatte i fjellstyrer, Statens naturoppsyn og verneområdeforvaltning lokalt og næringsdrivende og grunneiere. Samarbeidet ble avslutta med en ny møterunde til kommunene høsten 2014 med presentasjon og diskusjon av foreløpige resultater. Det vil selvfølgelig være ulike oppfatninger lokalt om spørsmålene prosjektet stiller. Likevel mener vi at vi gjennom prosessen har fått klarlagt oppfatninger som deles av ledende politikere, administrativt ansatte i kommunene med ansvar for planlegging og forvaltning av fjellområdene, lokale naturforvaltere og næringsaktører innen naturbasert reiseliv, og som også langt på vei er sammenfallende.

Vi har studert aktuelle dokumenter i eksempelkommunen som kommuneplaner og regionale planer, planer for verneområdene og enkeltsaker. Dessuten har vi arrangert to arbeidsseminarer i “nasjonal brukergruppe” som består av representanter for nasjonale organisasjoner og forvaltning med sterke interesser i fjellområdene, til sammen 10 personer.

Plandokumenter og planprosesser

Vi har gått gjennom sentrale dokumenter knytta til arealplanlegging i kommunene; kommuneplanens arealdel og nasjonalparkplaner og regionale planer for viktige villreinområder som angår fire av kommunene. I arealdelene konsentrerer vi oss her om de sist vedtatte planene. Generelt har vi sett etter omtale av fjellområdene, lokal utvikling og relasjoner mellom kommuner og regionale og nasjonale myndigheter.

Kommuneplanens arealdel

I kommuneplanens arealdel er fjellområdene stort sett avsatt som “Landbruks- natur- og friluftformål samt reindrift” (LNFR) (pbl § 11-7) og de fleste konfliktene knytter seg til utbygging av fritidsboliger inn i LNFR-områdene. Vi finner konfliktene i kommuner med stort omfang av fritidsboliger, og de fleste dreier seg om forholdet mellom utbyggingsinteresser og leveområder for villrein eller tamrein. Alle kommunene har gjennomført omfattende planprosesser med brei deltakelse fra lokale aktører og konstruktivt samarbeid med fylkeskommunale og statlige myndigheter.

Kommunene Lom og Skjåk som har hatt forholdsvis lav aktivitet i bygging av fritidsboliger, har også hatt lite konfliktfylte kommuneplanprosesser. Gjeldende arealdel for Lom kommune ble vedtatt av kommunestyret i oktober 2003. Rullering av planen starta opp i 1998, men ble stadig forsinka. Planen viderefører tidligere arealplan med utbygging nede i dalen og LNF-områder med forbud mot utbygging utenom stedbunden næring i høyereliggende områder. Det generelle forbudet mot hyttebygging blir noe oppmyka. Alle merknader lot seg løse, slik at planen kunne egengodkjennes. Gjeldende arealdel for Skjåk kommune ble vedtatt av kommunestyret i oktober 2011, som en samla kommuneplan inkludert både samfunnsdel og arealdel.  Forslag til revidert kommuneplan ble lagt ut til første gangs høring i februar 2011. Alle merknadene til planen lot seg tilfredsstille ved utarbeiding av nytt planutkast.

I Vinje og Tinn kommune, som begge har betydelig omfang av fritidsboliger og stor utbyggingsaktivitet, har planprosessene vært mer kompliserte. Gjeldende arealdel for Vinje kommune ble i første omgang vedtatt av kommunestyret i september 2011, med fire områder for spredt hyttebygging unntatt fra rettsvirkning fordi disse områdene var møtt med innsigelser. Etter et meklingsmøte hos fylkesmannen i desember 2011, hvor fylkesmannen trakk sine innsigelser til tre av områdene, mot at Vinje kommune tok det fjerde området ut av planen, ble planen egengodkjent av kommunestyret i mars 2012.  Et hovedtema i planarbeidet var lokalisering og utforming av hytter. Fylkesmannen fremma innsigelser til 10 av områdene for utbygging av hytter. Noen av innsigelsene ble imøtekommet og nytt planutkast lagt ut til høring. Fylkesmannen hadde fortsatt innsigelser til utbygging av hytter, og disse ble som nevnt ikke endelig avklart før etter at planen var vedtatt i kommunestyret. Gjeldende arealdel for Tinn kommune ble sist revidert i 1999 og rullert ved vedtak i kommunestyret i 2004. Viktige utviklingsområder i kommunen er seinere avklart ved kommunedelplaner. Fylkesmannen hadde flere innsigelser til planen, de fleste knytta til fritidsbebyggelse og villreinenes leveområder. Innsigelsene ble langt på vei imøtekommet, men under visse forutsetninger om seinere avklaring gjennom pågående planarbeid.

I Lierne kommune har arbeidet med kommuneplanens arealdel både vært tidkrevende og konfliktfylt. Gjeldende arealdel ble vedtatt i kommunestyret i juni 2010, med unntak av to fritidsboligområder med innsigelse fra områdestyret for reindrift. I 1995 starta arbeidet med oppretting av nye nasjonalparker i Lierne og arbeidet med rullering av arealdelen kom ikke i gang før i 2003. I 2006 ble første forslag til arealdel sendt på høring. Dette forslaget ble ikke godtatt av områdestyret for reindrift pga. spredt, arealkrevende og lite forutsigbart utbyggingsmønster for hytter. Prosessen stoppa igjen opp. Til slutt endte saken i Miljøverndepartementet. Departementet godkjente de to hytteområdene, men reduserte antallet hytter i det ene fra 20 til 10 (Miljøverndepartementet 2011b).

Nordreisa kommune har en nylig vedtatt arealdel. Planen ble sluttbehandla i kommunestyret i mars 2014. Planprogrammet for revisjonen ble fastsatt allerede i 2007. Arbeidet har av ulike årsaker tatt tid, blant annet med flere delutredninger i sentrumsområdet. De fleste innsigelsene ble avklart i løpet av planprosessen, men to innsigelser fra fylkesmannen i Troms ble ikke tatt til følge av kommunestyret og unntatt fra rettsvirkning. Det dreier seg om et område for fritids- og turistformål i konflikt med skogbruksinteresser og et område for fritidsboliger i konflikt med reindriftsinteresser.

Regionale planer for villreinområder

I 2007 ba Miljøverndepartementet fylkeskommunene om å utarbeide regionale planer for fjellområder med sterke villreininteresser, såkalte nasjonale villreinområder. “Planene skal forene målene om lokal omstilling og utvikling med nasjonal mål om en helhetlig forvaltning av fjellområdene og sikring av villreinens leveområder. Villreinen representerer en ressurs og et fortrinn som kan bidra positivt ved stedsutvikling og verdiskaping lokalt” (Miljøverndepartementet 2007:2). Det er gjennomført omfattende planleggingsprosesser for sju områder som til sammen er støtta økonomisk med om lag 22 millioner kroner fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (Bråtå et al. 2014:44). Tre av de regionale planene omfatter areal i våre eksempelkommuner. Vinje kommuner har noe areal innafor Setesdal Aust- og Vesthei og sammen med Tinn betydelig arealer i regional plan for Hardangervidda. Lom og Skjåk er inkludert i regional plan for Ottadalen.

Det er store variasjoner mellom planene i valg av soner og retningslinjer. I alle planene er nasjonalt villreinområde den klart største sona.  Alle planene har også en form for buffersone mellom villreinområdet og områder med stølsdrift, fritidsbebyggelse og bosetting. Sonene med fast bosetting utgjør en liten del av planene. Hardangerviddaplanen ble vedtatt av fylkestingene i Buskerud, Hordaland og Telemark høsten 2011.

Den regionale planen for Ottadalen kom seinere i gang og er fortsatt under behandling. Planen omfatter tre fylker og ti kommuner. Her kom nye konflikter opp ved andre gangs høring av planforslaget, til tross for at det bare var gjort mindre endringer siden første utkast. Et mindre område var endra fra sone C “Fjell- og fjordbygder” til sone B “Nasjonalt villreinområde”. Skjåk kommune og Skjåk allmenning reagerte nå sterkt på at sone B i flere områder var blitt unødig stor. Dette synet fikk oppslutning i fylkestinget i Oppland. Fylkestinget vedtok også at de generelle retningslinjene for planen ikke skal gjelde for sone C. I evaluering av arbeidet med regionale planer påpeker Østlandsforskning at planene på målsettings- og strateginivå har et helhetsgrep for både å ta hensyn til villreinsinteresser og legge til rette for nærings- og bygdeutvikling, sjøl om villrein er hovedformålet. På mer operativt nivå mangler likevel innsats for næringsutvikling mv., og “vektleggingen av henholdsvis rein og samfunn har vist seg å bli mer asymmetrisk enn man kunne forvente” (Bråtå et al. 2014:14, 164).  

Nasjonalparkplaner

Nasjonalparkene Hardangervidda og Reisa ble vedtatt så langt tilbake som i 1981 og 1986. Siden den gang har det foregått vesentlige endringer både i lovgrunnlag og forvaltningspraksis. Derfor ser vi her nærmere bare på nasjonalparkplanene som er vedtatt i løpet av det siste tiåret (Miljøverndepartementet 2004, 2006 og 2009).

Planprosessen for de to nasjonalparkene Blåfjella-Skjækerfjella og Lierne i Nord-Trøndelag starta med et oppstartsmøte/folkemøte i Lierne 2. november 1995 og ble avslutta med kongelig resolusjon 17. desember 2004. Det var en lang og konfliktfylt planprosess, som er godt dokumentert i flere studier (Bjørkeng 2005, Skjeggedal 2007, Fallet, Hovik og Sandström 2008). Etter store protester på omfanget av verneområder fra Lierne kommune, reduserte fylkesmannen i løpet av planprosessen verneområdet med nærmere 600 km2 i forhold til de opprinnelig foreslåtte “arbeidsgrensene”. Ca. 124 km2 av disse ble imidlertid foreslått tatt inn igjen i planene av Direktoratet for naturforvaltning (DN) etter deres faglige gjennomgang, før forslaget ble sendt på høring. Dette forslaget, uten saksbehandling og lokal medvirkning, vakte stor motstand lokalt og DN gikk i sluttbehandlinga likevel ikke inn for vern av disse områdene: “Det er lite ønskelig å etablere en nasjonalpark med en slik negativ holdning til vernet som vern av tilleggsområdene ville medført” (Miljøverndepartementet 2004:6). På den andre sida ønska både naturvernorganisasjoner, reindriftsinteressene og Sametinget større verneområder enn foreslått (ibid. 15). Både fylkeskommunen, Naturvernforbundet i Nord-Trøndelag, områdestyret for reindrift og Sametinget mener at planprosessen ikke har tilfredsstilt kravene til åpenhet og offentlighet (ibid. 9). Det er betydelig uenighet om samiske rettigheter og reindrift i nasjonalparkene (ibid. 17).

Den planlagte nasjonalparken i Verdal/Snåsa/Lierne var ett av forsøksområdene som ble foreslått for forsøk med lokal medvirkning i forvaltning i Innst.O. nr. 64 (1995-96). Modellen bygde på eksisterende organer og at forvaltninga skulle deles mellom fylkesmann, kommune og reindriftsforvaltning. I tillegg ble det etablert et partssammensatt nasjonalparkråd med representanter fra kommuner, reinbeitedistrikter, fjellstyrer, Naturvernforbundet i Nord-Trøndelag, Nord-Trøndelag Turistforening, Samarbeidsrådet for naturvernsaker og Statskog (ibid. 20-22). Det var strid om sammensetning og antall representanter i rådet. Reindriftsinteressene deltok ikke i forsøket, både på grunn av den store reduksjonen i verneområder under prosessen og liten representasjon i rådet (Falleth, Hovik og Sandström 2008:38-39). Begge nasjonalparkene er fra juni 2010 med i den nye forvaltningsmodellen for større verneområder. Melding om oppstart av arbeidet med nasjonalparkplanen for Breheimen i Oppland og Sogn og Fjordane ble sendt ut i oktober 1997 og verneplanen ble vedtatt 24. november 2006. Mange høringsinstanser støtta forslaget om vern av Breheimen, men det var ulike oppfatninger om nasjonalpark eller landskapsvernområde var den beste formen for vern. Flere mente at nasjonalpark vil virke som et uønska trekkplaster. Økt ferdsel og næringsutvikling knytta til reiseliv rundt parken vil være negativt for villreinen (Miljøverndepartementet 2006:11). Kommunene foreslo en modell for lokal forvaltning av verneområdene hvor hver kommune har ansvar for hver sin del med et koordinerende utvalg med representanter for kommunene og rettighetshaverne. Både Direktoratet og Miljøverndepartementet var positive til forslaget, og Breheimen er fra 8. januar 2013 med i den nye forvaltningsmodellen for større verneområder.

Prosessen med etablering av Reinheimen nasjonalpark i Oppland og Møre og Romsdal har gått vesentlig raskere enn de to forannevnte. Melding om oppstart ble sendt ut i november 2005 og verneplanen ble vedtatt 7. august 2009.  I høringsrunder slutta kommunene Skjåk, Lom og Luser seg i hovedsak til verneplanforsalget under forutsetning av lokal forvaltning og økonomisk kompensasjon utover vanlig erstatning (Miljøverndepartementet 2009:12). Både fylkesmennene, direktoratet og departementet støtta ønsket om lokal forvaltning. Departementet foreslo en modell i samsvar med den som ble innført fra januar 2010, men i tillegg til kommuner og fylkeskommuner, skal også Sjåk bygdeallmenning være representert i verneområdestyret.

Lokale oppfatninger

Her følger en presentasjon av hovedpunkter fra intervjuene som i først rekke dreier seg om statlige og regionalt initierte planprosesser, men som ikke skiller skarpt mellom plannivå og plantyper. Formålet er å få best mulig dokumentert hvordan aktører på lokalt nivå oppfatter planprosesser og planinnhold.

Både gjennomgangen av saks- og plandokumenter og intervjuene viser at prosessene med utarbeiding av kommuneplanens arealdel stort sett har foregått uten vesentlige konflikter i fjellområdene. Dette er desentraliserte planprosesser som kommunene sjøl har hånd om, og det er kommunestyrene som vedtar planene. De fleste uenighetene, og også innsigelsene fra fylkeskommunale og statlige myndigheter, har latt seg løse underveis i prosessen.

Manglende lokal innflytelse har vært en gjenganger i arbeid med nasjonalparkplaner. Det er til dels store forskjeller mellom eksempelkommunene. Noen av forskjellene kommer av tidspunktet for gjennomførte planprosesser. Arven fra fortida og tidligere verneplanprosesser gjør seg fortsatt gjeldende i kommunene, også i kommuner hvor verneplanprosesser ble gjennomført så langt tilbake som på 1980-tallet. Mange grunneiere synes de kom til kort i planprosessen for Hardangervidda nasjonalpark. Denne nasjonalparken skiller seg også fra de andre ved at i overkant av 50 prosent av arealet er på privat grunn, og ikke på statsgrunn. Prosessen skapte mistro, sjøl om mange i utgangspunktet var positive til planen fordi den ville kunne stoppe statlige planer om vannkraftutbygging. Verneplanprosessene for Reinheimen og Breheimen blir gjennomgående oppfatta som greie prosesser med god dialog og forståelse for lokale synspunkter. I Lom er verneområdene i hovedsak på statsgrunn, og det har gjennom årene stort sett vært sammenfallende interesser mellom lokale og statlige myndigheter om verneområdene. Sjåk skiller seg ut ved at hele 95 prosent av arealet er bygdeallmenning. Sjøl om det gjennomgående er tilfredshet med verneplanprosessene og verneplanene, er det mange som mener at fjellområdene i Skjåk kunne vært forvalta etter plan- og bygningsloven. Pålegg utenfra skaper irritasjon og mindre forståelse. “Det ligger i ryggmargen på folk å ta vare på naturen og å styre seg sjøl, nå kommer staten og skal overstyre oss” (intervju ordfører, 11. desember 2012). Forståelsen for den regionale planen for Ottadalen er betydelig mindre. Ikke først og fremst på grunn av formålet, men både lokalbefolkning og politikere har problemer med å holde de forskjellige planene med overlappende formål fra hverandre. Mange mener at villreinområdegrensene i hovedsak bør følge verneområdegrensene. I Ottadalen har kommunene tradisjonelt vært opptatt av å verne villreinen og vært restriktive mot utbygging. 

I Lierne var det stor motstand mot fylkesmannens opprinnelige “arbeidsgrenser” for nasjonalparken. Skepsisen ble ikke mindre da det første forlaget til nasjonalpark ble lagt fram i 1999 med omtrent de samme grensene. Motstanden lokalt var stor, også på grunn av nylige og store konflikter i rovviltpolitikken og kjerneområder for store rovdyr. Verneområdene ble betydelig redusert da fylkesmannen i 2000 valgte å starte prosessen på nytt, i dialog med lokale representanter, og med landbruksavdelinga sterkere involvert enn tidligere. Grensene for verneområdene ble nå diskutert og forhandla fram etter hvert. Lokalt er det gjennomgående tilfredshet med de nye grensene for nasjonalparkene, som reduserte verneområdene betydelig sammenlikna med de opprinnelige “arbeidsgrensene”. Likevel er det mange som har samme følelsen som den daværende ordføreren: “Vi sitter jo med en forvaltningsplan og en forskrift som omtrent er diktat fra sentrale myndigheter” (Arbeidsseminar, 4. juni 2012). Reindriftssamene er svært misfornøyde med at verneområdene ble redusert. De ønsker så store verneområder som mulig og føler seg oversett og overkjørt i planprosessen.

I Nordreisa har det ikke vært vesentlige konflikter mellom reindrift og verneområdeforvaltning. Det var heller ikke store reaksjoner mot verneplanene lokalt under planprosessen. En viktig årsak til det er at lokalbefolkninga bruker områdene langs Reisavassdraget nærmere tettbebyggelsen i langt større grad enn fjellområdene i Reisa.

Kommunene som inngår i Hardangervidda nasjonalpark har ikke benytta mulighetene til å etablere et interkommunalt verneområdestyre. Det er uenighet mellom kommunene om nytten av et slikt verneområdestyre. Dessuten har kommunene med areal i nasjonalparken allerede en viss form for lokal forvaltning gjennom medlemmer i de tre fylkesvise tilsynsutvalgene for Hardangervidda. I de andre nasjonalparkene som eksempelkommunene inngår i, er det valgt verneområdestyrer. Lokal forvaltning har for mange av kommunene vært ei viktig forutsetning for å akseptere verneplanene. Kommunene har sett positivt på muligheten til å få større lokal innflytelse på forvaltning av verneområdene. Riksrevisjonen gjennomførte i 2013 en undersøkelse av nasjonalparkstyrene. De fant at den nye modellen gir grunnlag for større lokal medvirkning og bedre samhandling lokalt i nasjonalparkforvaltninga. Det har vært relativt få klager fra fylkesmennene på vedtak i nasjonalparkstyrene, noe som kan tyde på at forvaltningsmodellen sikrer verneformålene (Riksrevisjonen 2014:7-8).

Da arbeidet med den regionale planen for Hardangervidda starta i 2008 med utgangspunkt i plan- og bygningsloven synes mange det dobbelte formålet med både vern og utvikling virka klokt og spennende og det ga aksept for et vidt avgrensa planområde.  De omfattende planprosessene blir godt mottatt og la grunnlag for konstruktive diskusjoner mellom de ulike aktørene, også med fylkesmannen. Spørsmålet flere likevel stiller er om dette kunne vært gjort mer effektivt.  Reiselivsnæringa kom seint på banen og har etter manges mening fått lite gjennomslag. Planen har tilførte lite for bygdeutvikling. Den politiske ambisjonen om “mulighetenes plan” har ikke blitt realisert. “Det har blitt for mye en villreinplan. Statlig forvaltning ser det i hvert fall som det” (intervju ordfører, 7. desember 2012). De aller fleste er enige i at villreinen er viktig. Utfordringa er å få til lokal utvikling. Dessuten er det store spørsmålet hvordan planen vil fungere i praksis når den skal konkretiseres gjennom vedtak av kommunale arealplaner: 

Målsettingen er at man skal forstå ting på samme måte. Vi fra kommunene syntes for eksempel at dette med differensiert arealbruk var bra. Når det for eksempel ikke var rein i området burde de kunne drive med kiting, skirenn osv. En mulighet. Men fylkesmannen sa nei. Det var jo en mulighet for at reinen kunne komme dit. Da har de allerede i første sak fjernet det som vi opplevde som et handlingsrom (intervju prosjektleder, 11. juni 2012)

Flere frykter at planen vil legge store begrensninger på framtidig utbygging av særlig reiselivsanlegg og fritidsboliger.  For å følge opp forvaltning av den regionale planen er det etablert et “Hardangerviddaråd” med representanter fra hver av de ni kommunene og de tre fylkeskommunene innafor planområdet. 

Inntil oktober 2003 var det forbud mot kommersiell turisme i nasjonalparkene Jotunheimen og Reisa. Forbudet ble oppheva for å øke den turistmessige bruken av verneområdene som ikke kommer i konflikt med verneformålet (St. prp. nr. 65 (2002-2003): 150).  De nye verneområdestyrene har likevel utelukkende naturmangfoldloven og verneforskriftene som sitt hjemmelsgrunnlag.

Det paradigmeskiftet som pågår nå har ikke nådd inn i miljøvernforvaltninga, og det ser jeg helt ned på fylkesmannsnivå. Det som er problematisk er at det er veldig vanskelig å ta opp disse diskusjonene, både fordi det ikke er noe forum for å ta opp slike tanker og, du kan tenke deg, nytenkning er i visse tilfeller farlig (intervju verneområdeforvalter, 27. mai 2013).

Dersom styrene, i samsvar med “fjellteksten”, ønsker å se verneområdeforvaltning i sammenheng med lokalt utviklingsarbeid og næringsutvikling kan styrene på “frivillig basis” ta på seg slike oppgaver (Miljøverndepartementet 2011a). Alt arbeid med slike “frivillige” oppgaver må finansieres med egne midler og kan ikke belastes budsjettet til verneområdestyrene. Det betyr at arbeidet med arealforvaltning i randsonene til verneområdene og med lokal næringsutvikling ikke er integrert i virksomheten til verneområdestyrene. Siden kommunene bare indirekte, gjennom ordførernes deltakelse i verneområdestyrene, er deltakere i verneområdeforvaltninga, og kommunen ikke er forvaltningsmyndighet etter naturmangfoldloven, er heller ikke arealplanlegging i randsoner til og i verneområder og lokal næringsutvikling og områdevern integrert på kommunalt nivå. “I dette skjæringspunktet er det ikke en struktur eller metodikk for å jobbe med å se helheten.” (intervju nasjonalparksenterleder, 26. november 2012). “Et mer helhetlig fokus og samkjøring mellom forvaltningsmyndighetene og næring” må til for å skape lokal utvikling (turisthytteeier, arbeidsseminar 25. juni 2012).

Oppsummert kan vi si at det gjennomgående er tilfredshet med desentraliseringa innen verneområdeforvaltninga som har forgått de seinere årene. Likevel er det fortsatt betydelig mistillit til statlige vernemyndigheter, mye på grunn av dårlige erfaringer fra tidligere statlig styrte verneplanprosesser. De største utfordringene dreier seg om å kombinere bruk og vern. Det er vanskelig å kombinere bruk og vern innen verneområdene, men de største problemene finnes i randsonene. Her er forvaltninga to-delt. Det er problemer med å koordinere og samle forvaltningsarbeidet og, ikke minst, å få til samarbeid mellom forvaltning og næringsliv i lokal utvikling. Arbeidet med regionale planer for viktige villreinområder har heller ikke klart å løse disse utfordringene. Tross ambisjoner om både vern og utvikling, er det verneinteressene som dominerer.

Våre vurderinger

Hvordan fungerer dagens arealplanlegging i fjellkommunene?

Arealplanlegging utenom verneområdene er i dag i hovedsak desentralisert til kommunalt nivå. Gjennom innsigelsesinstituttet har staten likevel siste ordet. Bruken av innsigelser har vært kritisert (AsplanViak 2012), men det er vårt inntrykk fra kommunene at innsigelsesinstituttet etter hvert stort sett tas i bruk når det er nødvendig for å avklare fastlåste konflikter. De fleste avgjørelsene blir tatt lokalt. Verneområdeforvaltninga er fortsatt formelt statlig, sjøl om myndigheten til å fatte forvaltningsvedtak er delegert til interkommunale politiske verneområdestyrer.

Kombinasjonen av bruk og vern forutsetter en aller annen form for integrert forvaltning slik at bruk og vern nettopp kan ses i sammenheng. I fjellområdene betyr det spesielt å kunne se arealbruken i randsonene til verneområder i sammenheng med arealbruken i verneområdene. I dag er denne forvaltninga delt mellom kommunene og plan- og bygningsloven i randsonene og staten og naturmangfoldloven i verneområdene. De regionale planene for viktige villreinområder har ikke klart å kombinere ambisjonen om bruk og vern. Bare det å skulle kartfeste med klare grenser villreinens leveområder, som er så skiftende både over året og fra år til år, er ei svært krevende oppgave. I de regionale planene skal dette målet kombineres med å sikre lokalsamfunnene rundt villreinområdene gode muligheter for nærings- og bygdeutvikling som er minst like utfordrende. Det er urealistiske ambisjoner, ikke minst med bare en brøkdel av de bosatte områdene innafor plangrensene.

I praksis er forvaltningsmyndigheten for verneområdene langt på vei delegert til interkommunale politiske verneområdestyrer, men formelt er dette statlig oppnevnte styrer og verneområdeforvalteren er ansatt hos fylkesmennene. Verneområdeforvalterne er plassert lokalt, fortrinnsvis samlokalisert med nasjonalparksentre og naturfaglig kompetanse. Dermed har de svak kopling til kommunene, til lokal utvikling og til næringsvirksomhet.

Effektiviteten i dette to-delte systemet for arealplanlegging og forvaltning i fjellområdene er åpenbart dårlig. Riksrevisjonen (2014:7-8) konkluderer sine undersøkelser av nasjonalparkforvaltninga med at mange aktører og tre nivåer er involvert i nasjonalparkforvaltninga, at finansieringa er oppdelt og at konsekvensene ser ut til å være at forvaltninga har blitt lite tids- og kostnadseffektiv. I tillegg kommer utfordringa i fjellområdene ved å skulle koordinere arealplanlegging og forvaltning i verneområdene og randsonene som nå er to adskilte systemer. Dessuten må saker etter plan- og bygningsloven og motorferdselloven innen verneområdene behandles både av kommunene og verneområdestyrene.

Hva kan gjøres for å forbedre arealplanlegging i fjellkommunene?

Basert på drøftingene tidligere i artikkelen må arealplanlegging og arealforvaltning i fjellkommunene være desentralisert, integrert og effektiv. Det finnes flere alternativer for dette. Det mest nærliggende er forbedringer av dagens to-delte ordning. Den nye forvaltningsmodellen for verneområder kan justeres og tilpasses, og samarbeid og koordinering med kommunene og forvaltning etter plan- og bygningsloven og med andre aktører kan videreutvikles. Likevel er det etter vårt syn store prinsipielle svakheter ved modellen, store koordineringsutfordringer og små muligheter for lokalt utviklingsarbeid. Derfor bør nye løsninger vurderes.

Vi vil foreslå å flytte områdevernet fra naturmangfoldloven og “tilbake” til plan- og bygningsloven, der de fleste områdene hørte hjemme før de ble verna. Vernekategoriene kan gå inne som arealformål i kommuneplanens arealdel. Det vil gi verneområdeforvaltning som i langt større grad enn i dag er desentralisert og i stand til å kombinere bruk og vern. Modellen løser problemene med den to-delte forvaltninga av randsoneområdene ved at all arealplanmyndighet blir lagt til samme organ. Vi er klar over at sjøl om kommuneplanens arealdel etter pbl ser ut til å fungere i fjellområdene, så er det ingen automatikk i at forvaltning av verneområdene vil fungere like godt. Generelt er det likevel vanskelig å finne gode argumenter for at all arealplanlegging, inkludert hovedveger som ble overført fra vegloven til plan- og bygningsloven i 1989, skal foregå etter plan- og bygningsloven, bortsett fra områdevernet. I mange områder vil endringene med ny modell bli lite dramatiske fordi det i praksis vil bety å gå tilbake til situasjonen før områdene ble verna etter naturmangfoldloven. Da var jo de aller fleste av disse områdene LNF-områder og forvalta av kommunene etter pbl. Her diskuterer vi forslaget prinsipielt. I praksis må andre nødvendige tilpasninger vurderes nærmere, for eksempel begrensinger i adgangen til å endre deler av kommuneplanens arealdel (pbl § 11-8) og koordinering på tvers av kommunegrenser.

Ideen er ikke ny. Forslaget blir lansert av kommuner i de fleste områdevernprosesser og ble utreda spesielt av Nord-Trøndelag fylkeskommune i 1992 i forbindelse med nasjonalparkplanene for fjellområdene Verdal – Lierne – Hartkjølen (som nå er blitt nasjonalparkene Blåfjella – Skjækerfjella og Lierne) (Nord-Trøndelag fylkeskommune 1992). Forslaget ble også vurdert av Planlovutvalget i forbindelse med revisjonen av plan- og bygningsloven i 2003. Konklusjonen var “etter en samlet vurdering” at vern etter naturvernloven fortsatt burde bestå som et virkemiddel for staten (NOU 2003:14:212). Den samme konklusjonen kom Biomangfoldutvalget til i utredninga om naturmangfoldloven. Utvalget fant det “klart at arealplaner etter plan- og bygningsloven ikke kan erstatte vedtak om områdevern etter naturvernloven” (NOU 2004 28:204). Vi mener likevel det er grunn til å se på dette spørsmålet på nytt. Effektiviteten med dette opplegget vil bli vesentlig bedre enn dagens ordning fordi all virksomhet, både administrativt og politisk, kan legges til allerede eksisterende organer, bare med mindre endringer og suppleringer. Behovet for kontroll og koordinering vil langt på vei kunne dekkes ved samarbeid med og mellom fylkesmennene.

Konklusjoner

Forskningsspørsmålene vi har belyst gjennom denne artikkelen er:

1. Hvordan foregår arealplanlegging og arealforvaltning i fjellområdene i lys av ambisjoner om lokal utvikling?
2. Hvordan kan arealplanlegging og arealforvaltning i fjellområdene endres for i større grad å kunne kombinere ambisjoner om utvikling og vern?

Fjellområdene i Norge er i stor grad berørt av verneplaner etter naturmangfoldloven. Derfor er det nødvendig å knytte disse spørsmålene til verneområdepolitikken, samtidig som det er viktig å se verneområdene i sammenheng med randsoneområdene og arealbruken ellers. Både internasjonalt og nasjonalt kan vi de siste årene registrere noen dominerende utviklingstrekk innen naturressursforvaltning og verneområder, som vi bruker som vurderingskriterier for våre analyser. Det dreier seg om desentralisering av myndighet fra nasjonalt til lokalt nivå og større ambisjoner om å kombinere lokal og regional utvikling med vern. Det er ingen skarpe skiller mellom disse trendene og delvis overlapper de hverandre. Vår problemstilling retter oppmerksomheten først og fremst mot lokal utvikling og kombinasjonen av bruk og vern. Det er dette som avgjør om fjellområdene bidrar til å styrke bygdesamfunnene eller om de først og fremst framstår som verneområder.

Planlegging og forvaltning av fjellområdene foregår i dag tydelig delt i to regimer. Verneområdene forvaltes etter naturmangfoldloven og av staten, med myndighet delvis delegert til interkommunale politiske utvalg primært bestående av ordførere. Utvalgene er oppnevnt av departementet etter forslag fra kommunene og har også politiske representanter fra aktuelle fylkeskommuner og fra Sametinget i samiske områder. Verneområdeforvalterne skal ha naturfaglig kompetanse. De er ansatt hos fylkesmannen og lokalisert i lokalsamfunnet, gjerne sammen med naturoppsyn og naturinformasjonssentra. Randsonene til verneområder og resten av kommunenes arealer forvaltes etter plan- og bygningsloven med kommunestyret som øverste myndighet. Regionale og statlige myndigheter har likevel “siste ordet” i arealspørsmål gjennom retten til innsigelse. Planleggerne i kommunene har tverrfaglig kompetanse. Dette todelte systemet er delvis desentralisert ved at plan- og bygningsloven i stor grad forvaltes lokalt og naturmangfoldloven til en viss grad det samme. Kombinasjonen av bruk og vern er i praksis svak i forvaltning av verneområder. Politiske ambisjoner om naturbasert næringsutvikling, som gjennom “fjellteksten”, framstår mer som legitimering av vern enn som stimulering til lokal utvikling. I randsonene møtes to ulike forvaltningssystemer. Det hemmer lokalt utviklingsarbeid. Samla sett må vi si at planlegging og forvaltning av fjellområdene i liten grad er desentralisert, og verneinteressene dominerer over utviklingsambisjonene. Det foregår betydelig dobbeltbehandling av saker, som sammen med ressursbruken til samarbeid og koordinering, gir et ressurskrevende system.

Dersom målet er å utvikle fjellområdene som bygdesamfunn, er det nødvendig med endringer i gjeldende planlegging og forvaltning av fjellområdene. Det er behov for et system som i større grad enn i dag er desentralisert til lokalt nivå og som kombinerer lokal utvikling og vern. De store demografiske og økonomiske utfordringene som fjellkommunene står overfor, lar seg sjølsagt ikke løse bare ved endringer i offentlig planlegging og forvaltning. Likevel mener vi det er god grunn til å vurdere endringer. I stedet for å etablere nye administrative og politiske organer i tillegg til eksisterende forvaltningsordninger, argumenterer vi for at det er mulig å gjøre forbedringer som i hovedsak betyr endringer innafor eksisterende ordninger. Vårt forslag er å flytte områdevernet fra naturmangfoldloven til plan- og bygningsloven som arealbruksformål i kommuneplanens arealdel. Det vil kunne gi desentralisert, integrert og effektiv forvaltning av fjellområdene. Behovet for nye ordninger vil kunne begrenses til samarbeid og koordinering på tvers av kommunegrenser og styrking av kompetansenettverk.

Referanser

Agrawal A and Ribot JC. 1999. Accountability in Decentralization: A Framework with South Asian and West African Cases. The Journal of Developing Areas 33: 473-502.

Arnesen, T., Overvåg, K., Glørsen, E., Schurman, C. og Riise, Ø. 2010: Fjellområder og fjellkommuner i Sør-Norge. Definisjon, avgrensning og karakterisering. ØF-rapport 08/2010. Lillehammer: Østlandsforskning. 

Asplan Viak AS.2008. Evaluering av prøveprosjekt med lokal forvaltning av Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark og tilliggende verneområder. Sluttrapport. Sandvika: Asplan Viak AS.

Asplan Viak and Agenda Kaupang. 2012. Innsigelsesinstituttets påvirkning på lokalt selvstyre. Sluttrapport.

Bjørkeng, S.O. 2005. Natursyn og diskurs. Konsekvenser for en planprosess. Et case-studie fra Verdal kommune innenfor Verneplanforslaget Verdal/Lierne. Hovedoppgave, geografisk institutt. Trondheim: Norges teknisk- naturvitenskapelig universitet.

Bråtå, H.O., Ericsson, B., Reimers, E. og Skjeggedal. T. 2014. Regionale planer for bruk og vern og villreinfjellene. Evaluering av prosess og planer. ØF-rapport 2/2014. Upublisert utkast til sluttrapport. Lillehammer: Østlandsforskning.

Bugge, H.C. 2011. Lærebok i miljøforvaltningsrett. 3. utgave. Oslo: Universitetsforlaget.

Buttimer, A. 2001. Concluding reflections. In A. Buttimer, ed. Sustainable Landscapes and Lifeways. Scale and Appropriateness. Cork: Cork University Press, 366-387.

Direktoratet for naturforvaltning. 2008. Lokal forvaltning av verneområder – en evaluering av delegering. Direktoratet for naturforvaltnings tilrådning til Miljøverndepartementet. Trondheim.

Falleth, E. I. og S. Hovik. 2006. Lokal forvaltning av store verneområder. En evaluering av kommunal forvaltning i Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiane. NIBR-rapport 2006: 18. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Falleth, Eva Irene og Sissel Hovik. 2008. Lokal forvaltning av store verneområder. Erfaringer fra fire forsøk. NIBR-rapport 2008: 11. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Falleth, E. I, S. Hovik og C. Sandström. 2008. Blåfjella-Skjækerfjella Låarte-Skæhkere. Evaluering av et lokalt forvaltningsforsøk i en nasjonalpark. NIBR-rapport 2008: 1. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Fedreheim, G.E. 2013. Value creation on Norway’s green gold. An analysis of policy formulation and implementation in the field of nature conservation. Thesis (PhD). Bodø: Universitetet i Nordland.

Gerber, J.-D. and Knoepfl, P. 2008. Towards Integrated Governance of Landscape Development. The Swiss Model of Regional Nature Parksd. In Mountain Research and Development,  28: 2, 110-115.

Innst.O.nr. 64 (1965-96) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om lov om statlig naturoppsyn.

International Union for Conservation of Nature (IUCN). 2014. Protected Areas Categories System. Tilgjengelig fra: http://www.iucn.org/about/work/programmes/gpap_home/gpap_quality/gpap_pacategories/ (Henta 2. oktober 2014).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet. 2014. Verdiskapingsprogrammet for lokale og regionale parker. Tilgjengelig fra: http://www.regjeringen.no/nn/dep/kmd/Tema/regional-_og_distriktspolitikk/regionalt-utviklingsarbeid/verdiskapingsprogrammet-for-lokale-og-re.html?id=721652 (Henta 1. august 2014).

Kommunal- og regionaldepartementet.2008. 10 millioner kroner til fjellpolitikk. Pressemelding 07.10.2008, nr. 131/2008. Tilgjengelig fra: http://www.regjeringen.no/nb/dep/krd/pressesenter/pressemeldinger/2008/10-millioner-kroner-til-fjellpolitikk.html?id=531209 (Henta 14. oktober 2010).

McCarthy, J., Lloyd, G and Illsley, B. 2002. National Parks in Scotland: Balancing Environment and Economy. European Planning Studies 10: 5, 665-670.

Miljødirektoratet. 2014a. Nasjonalparkkommuner. Tilgjengelig fra:  http://www.miljodirektoratet.no/no/Tema/Verneomrader/Verdiskaping-og-naturbasert-reiseliv/Nasjonalparkkommuner/ (Henta 1. august 2014).

Miljødirektoratet. 2014b. Naturarven som verdiskaper.Tilgjengelig fra:  http://www.miljodirektoratet.no/no/Tema/Verneomrader/Naturarven-som-verdiskaper/ (Henta 1. august 2014).

Miljøverndepartementet. 2004. Verneplan for Verdal – Snåsa – Lierne. Kongelig resolusjon 17. desember 2004.

Miljøverndepartementet. 2006. Verneplan for Reinheimen. Kongelig resolusjon 24. November 2006.

Miljøverndepartementet. 2007. Fylkesdelplaner for bruk og vern av prioriterte fjellområder – fastsetting av nasjonale villreinområder. Brev, 12. april 2007.

Miljøverndepartementet. 2009. Verneplan for Breheimen. Kongelig resolusjon 7. August 2009.

Miljøverndepartementet. 2011a. Oppgavene til nasjonalparkstyret for Dovrefjell-Sunndalsfjella naasjonalpark og videreføring av Dovrefjellråde. Brev til Dovrefjellrådet 23. juni 2011.

Miljøverndepartementet. 2011b. Lierne kommune – innsigelse til kommuneplanens arealdel. Brev til Lierne kommune 21. oktober 2011.

Mose, I., ed. 2007. Protected Areas and Regional Development in Europe. Towards a New Model for the 21st Century. Aldershot: Ashgate Publishing Limited.

Mose, I. and Weixlbaumer, N. 2007. A Nes Paradigm for Protected Areas in Europe? I. I. Mose, ed. 2007. Protected Areas and Regional Development in Europe. Towards a New Model for the 21st Century. Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 3-19.

Nordregio. 2004. Mountain areas in Europe: Analysis of mountain areas in EU member states, acceding and other European countries. Stockholm: Nordregio.

Nord-Trøndelag fylkeskommune. 1992. Fjellområdene: Verdal – Lierne – Hartkjølen. Forslag til bruk av plan- og bygningsloven i vernesammenheng. Steinkjer: Nord-Trøndelag fylkeskommune.

NOU 2003:14. Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II. Planlovutvalgets utredning med lovforslag. Oslo: Miljøverndepartementet.

NOU 2004:28. Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold (Naturmangfoldloven). Oslo: Miljøverndepartementet.

Prop. 1 S (2009-2010) Miljøverndepartemetentet.

Ribot JC. 2004. Waiting for democracy: The politics of choice in natural resource decentralization, Washington, DC: World Resource Institute.

Riksrevisjonen. 2014. Riksrevisjonens undersøking av forvaltninga av nasjonalparkar. Riksrevisjonens administrative rapport nr. 1 2014. Oslo: Riksrevisjonen.

Sandström, C., Hovik, S. og  Falleth, E.I., red. 2008. Omstridd Natur. Trender & utmaningar i nordisk naturförvaltning. Umeå: Borea Bokförlag.

Sevatdal, H. 1999. Real Estate Planning; An Applied Academic Aubject. Kart og Plan, 59, 258-266.

Skjeggedal, T. 2007. Verneplanprosesser – reelle konflikter eller institusjonelle forviklinger. Utmark – tidsskrift for utmarksforskning [online], nr. 1 2007. Tilgjengelig fra www.utmark.org (Henta 14. mai 2014).

Skjeggedal, T. 2008. Lokal forvaltning av verneområdene i Forollhogna. Sluttrapport fra evaluering av forvaltningsforsøket. Notat 2008: 1. Steinkjer: Trøndelag Forskning og Utvikling as.

Skjeggedal, T., T. Arnesen, G. Markhus, I.-L. Saglie og P.G. Thingstad. 2001. Regimenes slagmark. Om arealutnytting og forvaltningsregimer i LNF-områder. NTF-rapport 2001:3. Steinkjer: Nord-Trøndelagsforskning.

Skjeggedal, T., T. Arnesen, G. Markhus and Per. G. Thingstad. 2004. "Management strategies in forest landscapes in Norway. In H. Palang et al. (eds.): European Rural Landscapes: Persistence and Change in a Globalising Environment. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 425-444.

Skjeggedal, T., Overvåg, K., Flognfeldt, T. og Ringholm, T. 2013. Ti år med “fjellteksten”. Utmark – tidsskrift for utmarksforskning [online], nr. 1 2013. Tilgjengelig fra www.utmark.org (Henta 14. mai 2014).

Statistisk Sentralbyrå. 1999. Regionale inndelinger. En oversikt over standarder i norsk statistikk. C 513 Norges offisielle statistikk. Oslo – Kongsvinger.

Statistisk Sentralbyrå. 2013a. Arealbruk og arealressurser. Tilgjengelig fra: http://www.ssb.no/natur-og-miljo/statistikker/arealstat (Henta 2. oktober 2014).

Statistisk Sentralbyrå. 2013b. Vernede områder. Tilgjengelig fra: http://www.ssb.no/natur-og-miljo/statistikker/arealvern (Henta 2. oktober 2014).

Stokstad, S. 2012. Kommunene og statsforvaltningen – selvstyre og underordning i særlovgivningen. I M. Reitan, J. Saglie and E. Smith, eds. Det norske flernivådemokratiet. Oslo: Abstrakt forlag, 67-96.

St.meld.nr.62 (1991-1992). Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge. Oslo: Miljøverndepartementet.

St.meld. nr. 26 (2006-2007). Om regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand. Oslo: Miljøverndepartementet.

St.meld. nr 1 (2003-2004) Nasjonalbudsjettet 2004. Oslo: Finansdepartementet.

St.prp. nr. 65 (2002-2003). Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003. Oslo: Finansdepartementet.

Svardal, S., K. Bjørnstad og M. Clementsen.2008. Regionalpark som utviklingsstrategi. En introduksjon. TF-notat nr. 16/2008. Bø: Telemarksforskning.

Sømme, A. et al.1965. Fjellbygd og feriefjell. Oslo: J.W. Cappelens Forlag.

Yin, R.K. 2009. Case Study Reserach. Design and Methods. 4th ed. Los Angeles: Sage Publications.

Zachrisson, A. 2009. Commons protected for or from the people. Co-management in the Swedish Mountain Areas? Dissertation. Departement of Political Scienc. Umeå: Umeå University.

Aasen Lundberg, Å.S., Hongslo, E., Hovik, S. og Bay-Larsen, I 2013. Hva skjer i den nye forvaltningsmodellen for verneområder? En forskningsstatus. Utmark – tidsskrift for utmarksforskning [online], nr. 1 2013. Tilgjengelig fra www.utmark.org (Henta 14. mai 2014).