Fra lokale bygdeting til statlig eneeie

Fra rundt 1030 og fram til ca. 1750 gjaldt det et enhetlig lovverk for all utmarksutnyttelse i Nord-Norge. Lovbestemmelsene i Frostatingslova om bygdefolks felles rett til herlighetene i allmenningene, både de ”yttre” og de ”øvre”, ble videreført i Magnus Lagabøters Landslov og i Christian IV og Christian V sin ”Norske Lov”. Den siste landsomfattende ”allmenningsparagrafen” fra denne lovtradisjonen ble faktisk ikke opphevet før i januar 1993, etter nesten 1000 år. Dette kombinerte norm- og forvaltningssystemet bestod kort fortalt av vide lokale rettighetsbaserte rammebestemmelser for legitim høsting fra allment tilgjengelige ressurser, som kunne tolkes og tilpasses skiftende sosiale behov og økologiske svingninger av lokale bygdeting. I dag ville det være nærliggende å kalle dette for ”adaptiv (tilpasset) forvaltning av naturressurser (Holling & al. 1996), med beslutningsmyndighet på lavest mulige nivå (DN 1999). Nedbrytingen av dette norm- og forvaltningssystemet begynte tidlig, og kan i grove trekk knyttes sammen med virkningene av nasjonalstatens og eneveldets framvekst fra 1660-årene. Nye statsrettslige doktriner om Kongens overeiendomsrett, innføring av hogstforbud, ”utvisning og recognisjon” i nordnorske almenningsskoger rundt 1740 og Kongens store allmenningsssalg rundt 1750, undergravde de allmenningsbaserte resursforvaltningsinstitusjonene. I løpet av en lang periode med ”indre kolonisering”, som også omfattet statlige bureisningsprogrammer og økt befolkning av landsdelen, gikk en rekke av de allmenningsbaserte høstingsretter (unntatt beiteretten) tapt og staten stod igjen som den eneste eier og forvalter av naturressursene i ikke-privat utmark. I kystsonen skjedde en tilsvarende utvikling hvor kollektive fiskerettigheter knyttet til kystsamfunn ble omgjort til offentlige rettigheter (allemannsretter), for så i vår tid gradvis å bli gjort til private høstningsretter i form av lisenser, individuelle fartøykvoter, konsesjoner for oppdrettslokaliteter, havbeitelisenser etc. Den største ”regionale allmenningen” i Nord-Norge, Lofotfisket, mistet den siste rest av allmenningskarakter da individuelle kvoter ble innført her i 1989, fra da av var også ”kystallmenningen” blitt statlig eid og forvaltet.

Dagens institusjonelle virkelighet

Rettssituasjonen i Nord-Norge synes i dag å være i en overgangsfase. I en evaluering av Statskog har ulikhetene i rettstilstanden mellom Sør-Norge og Nord-Norge blitt trukket fram som et trusselbilde som statens fremste agent for utmarksforvaltning må forberede seg på. Rettstilstanden for statens grunn i Nord-Norge blir karakterisert som ”unntakspreget og foreløpig”.

Trusselen er de langsiktige virkningene for Troms og Nordland av allmenningsinstitusjonens moderne renessanse. Ikke bare overlevde fjellallmenningene i Sør-Norge gjennom 250 år med nasjonsbygging, men det er nå også en moderne internasjonal opptatthet av allmenninger (Common Property Intitutions) som ”en tredje veg” som verken er marked eller stat (Ostrom 1994). Disse trendene, i kombinasjon med virkningene av en ny rettstilstand i Finnmark, basert på ideer om kollektive eiendomsretter til naturressurser som er fundert på moderne internasjonal urbefolkningsrett utgjør da en trussel mot statens ”overeiendomsrett” til naturressursene både i ”det øvre” og i ”det ytre. For Troms og Nordlandkommer altså trusselen både sørfra, nordfra og utenfra, samt fra teoretisk hold. Evalueringen konkluderer derfor med at status quo ikke kan opprettholdes over lang tid, og at det er sannsynlig at det vil bli en eller annen form for ”allmennifisering” av rettstilstanden her, dels for å imøtekomme kommunale interesser, dels for å imøtekomme samiske interesser (Hagen & al, 1999).

Som en del av en slik pågående konstitusjonell debatt har det fra flere hold vært ivret for en direkte gjeninnføring av allmenningslovgivning (Fjelloven) i Nordland etter at de statlige eiendomsdisposisjonene rundt 1750 i virkeligheten satte slik lovgivning (Norske Lov) ut av kraft. Landbrukets næringsorganisasjoner har argumentert for dette siden 1920. Framtredende jurister tolker Utmarkskommisjonens og Høgsterett sine dommer på 1990-tallet slik at ”statens umatrikulerte grunn i Nordland og Troms faller inn under lovens begrep statsallmenning” og at det i tråd med lovens forarbeider da ”følgjer av seg sjølv at lova dermed også gjeld for slike område” (Falkanger, 1998, 2000). Regjeringsadvokaten, Landbruksdepartementet og Statskog er ikke enige i denne tolkningen og mener at når de fleste allmenningsretter er gått tapt, er det ikke hensiktsmessig å innføre fjelloven. Dette selv om tapet av allmenningsretter for nordnorske bygder skyldes en urett begått av staten mot disse (Taranger 1892).

Dagens forvaltningssituasjon

Dagens forvaltning av utmarka i Nord-Norge er preget av sektortenking og fragmentering. Det er i første rekke enkeltressurser med kommersiell verdi for skogbruk, jordbruk og beitebruk som er gjenstand for en aktiv forvaltning. Denne forvaltningen er imidlertid sjelden direkte, den sterkeste innflytelsen på disse næringenes bruk av utmarka er de sentrale avtalene mellom næringenes interesseorganisasjoner og staten. Det er i disse avtalene vi finner de viktigste insentivsystemene for de valg av driftsmåte og driftsintensitet i utmarksnæringene som har vært gjort i de senere tiårene. Den måten disse er utformet på har derfor langt på veg bestemt hvordan rasjonalisering og modernisering av næringene skjer og i sin tur hvilke drivkrefter for påvirkning av de naturlige økosystemene som skapes via endringer i tradisjonell næringsdrift. Skogsbilveier, fellessætre, myroppdyrking, opparbeidelse av ekstensivt enebeite med høgtytende saueraser, mekanisert reinbeite og kulturbeiter isteden for blandet beitebruk med sommerfjøs, er alt rasjonaliseringstiltak som langt på veg har sitt opphav i avtalenes utforming. Forvaltningen av de private utmarksområdene i kystbygd-, fjordbygd- og innlandsbygdlandskapene er i stor grad basert på disse sentrale næringsavtalene og på innstillinger hos det faglige veiledningsapparatet i jordbruk, skogbruk og reindrift. I framtida er det mulig at denne type avtaler og oppdrag på grunn av internasjonale forpliktelser (WTO) vil inneholde andre typer insentiver som i større grad tar hensyn til vedlikehold av kulturlandskap og biologisk mangfold, d.v.s. et såkalt «multifunksjonelt landbruk». Men motstanden mot en slik dreining er merkbar både lokalt blant næringsutøverne og i de sentrale næringsorganisasjonene. Moderniseringen av disse utmarksnæringene har for utøverne langt på veg vært en irreversibel prosess og derved kan signaler fra staten om en ny og mer integrert utmarksforvaltning oppleves som et brudd på tidligere tiders avtaler om modernisering og rasjonalisering. Bøndene føler seg dermed fanget i en «modernitetsfelle» (Sandberg, 1999a).

Når det gjelder forvaltningen av friluftsbruken av utmark, har denne vist seg å være mer fragmentert enn tidligere antatt (Sande 2000). Bare i det begrensede Salten-området er det en lang rekke enkeltaktører, forvaltningsorganer og medforvaltningsordninger som er inne i bildet og påvirker bruken av de høstbare friluftsressursene i utmark: Private grunneiere, grunneierlag, Fylkesmannens miljøvernavdeling, Salten frifluftsråd, Statsskog, Turistforeningene, Jeger og Fiskeforeningene, Naturvernorganisasjoner etc. Kort oppsummert har alle de ulike friluftsressursene i utmark ulik forvaltning med ulik grad av suksess (Sande 2000): Storviltforvaltning (elg) og innlandsfiskeforvaltning (ørret og røye) representerer vellykkede måter å regulere på som har maktet å holde oppe en bærekraftig og legitim avkastning både i private og statlige områder. Dette er ikke bare fordi ordningene er basert på dynamiske bestandsmodeller som samler enighet om selve kunnskapsbasen, men også fordi medvirkning fra skogeiere og brukere oppleves som reell. Den lokale og regionale medforvaltning har derfor høg legitimitet blant brukerne (Sande 1999c).

Småviltforvaltning, forvaltning av anadrom fisk (vill laks, sjø-ørret og sjørøye) og rovviltforvaltning er derimot preget av manglende enighet om kunnskapsgrunnlaget og selve målsettingen med forvaltningen. Derfor er forvaltningen av disse friluftsressursene preget av oppsplitting og fragmentering. Statskog driver for sine områder ”krisehåndtering” av småviltjakt og interne konflikter blant ulike kategorier rypejegere. Mens betydelige deler av det privateide småviltterrenget er ikke gjort tilgjengelig for jegere ved salg av jaktkort og strengt tatt ikke forvaltes (Sande 1999d).

På de øvrige områdene er Fylkesmannens miljøvernavdeling opptatt med ”krisehåndtering” av utdøende lokale laksestammer og stadig tilbakevendende ”kriser” i rovdyrforvaltningen (Sande 1999e)(Sandberg 1999a). Selv om en nylig utarbeidet forvaltningsplan for rovdyr kan øke enigheten noe, har mangelen på samlet forvaltning av de høstbare friluftsressursene bidratt til å øke fragmenteringen av de moralske fellesskap hos friluftsbrukere og svekket den legitimitet forvaltningsinstitusjonene har hos viktige brukergrupper (Skogseid 1999, Sande 1999c).

De ”ikke-høstbare” friluftsressursene, naturopplevelse, sinnsro og naturutfordring har tradisjonelt hatt karakter av et ”offentlig” gode”, hvor én brukers ”uttak” ikke direkte forringer andres muligheter for å nyte godt av landskapsressursene. Men med økende og mer spesialisert fritidsbruk endrer dette godet gjerne karakter til et «fellesgode» slik at brukere ved sammenstimling eller overutnyttelse kan komme til å forringe hverandres opplevelse. Her har medforvaltningen virket bedre, takket være gode, institusjonaliserte samarbeidsordninger mellom friluftsorganisasjonene, naturvernorganisasjonene, det regionale friluftsrådet, Statsskog, Fjelltjenesten og Fylkesmannens miljøvernavdeling. Bortsett fra årvisse snøscooterdebatter er det stort sett enighet om kunnskapsgrunnlaget for denne forvaltningen. Friluftslivsforvaltningen har også høg grad av legitimitet takket være en levende intern debatt i de store friluftsorganisasjonene om ønsket grad av tilrettelegging for friluftsformål. Dette disiplinerer medlemmene og samordner i noen grad deres syn på viktige stridsspørsmål i utmarksforvaltningen (Sande 2000). Men samtidig som kommunene har fått delegert mer myndighet på friluftsliv-feltet, har kommunene selv bygget ned og usynliggjort sin politiske og administrative håndtering av friluftssaker. Friluftsnemder, innlandsfiskenemder, viltnemder og miljøvernkonsulenter er i stor grad fjernet fra den kommunale utvalgs- og administrasjonsstrukturen. Dette har i betydelig grad svekket kommunenes evne til rask og treffsikker forvaltning av friluftsressursene i de store utmarksområdene i Salten, og i et institusjonelt perspektiv framstår den kommunale friluftsforvaltning nå som mer uklar og fragmentert enn tidligere (Sande 2000).

Også forvaltningen i kystsonen er fragmentert, men de ulike statlige sektororganenes makt over enkelte fiskebestander og enkelte næringssektorer er under kraftig press fra virkningene av økende integrasjon i kystnæringene. Oppdrett av nye arter, skjelldyrking, havbeitevirksomhet og økt interaksjon mellom tamme og ville organismer fører til et behov for mer integrert kystsoneplanlegging og en rettighetstildeling bygd på territorielle faktorer. En kraftig strid mellom kommunale forkjempere for ”bruk” av kystsonen, og statlige forkjempere for ”vern” av kystsonen var et varsel om de underliggende strømmer her (jfr. St.meld. no 43). Men også sterk motstand i tradisjonelle fiskermiljøer mot statlig tildeling til globale industrikonsern av eksklusiv privat eiendomsrett til kystområder vitner om at folkelige forestillinger om en slags kollektiv eiendomsrett er til stede for denne delen av den tradisjonelle utmarka. Slik den rettslige situasjonen er i dag, må imidlertid kommunene ha sterkere hjemler i de generelle arealstyringsinstrumentene (Plan- og bygningsloven) for å kunne drive en integrert forvaltning av kystressursene. De spesiallovene som statens sektorforvaltning er basert på, lex specialis går nesten uten unntak foran lex generalis.

Slik er den særegne modellen for nordnorsk utmark og kystsone fremdeles preget av en rettstilstand som er ”unntakspreget og foreløpig” og en ressursforvaltning som er oppsplittet og sektorisert og som i seg selv generer økte konflikter mellom bruk og vern av naturressurser, både i det øvre og det ytre. Ved inngangen til et nytt årtusen, representerer derfor denne tilstanden, hvor ingen har et egentlig overordnet ansvar for en bærekraftig bruk av de samlede naturressurser, et tilbakeskritt i forhold til det enhetlige ressursforvaltningssystemet som Nord-Norge hadde i store deler av det forrige årtusenet - særlig i den lange perioden fra 1030 til 1750.

Er det behov for en mer samordnet ressursforvaltning av den nord-norske utmarka?

Det er naturlig her å ta utgangspunkt i de dynamiske endringene som skjer i utmark- og kystsone i Nord-Norge. Dette er en blanding av sosiale, teknologiske, befolkningsmessige og økologiske endringer. Modernisering av jordbruk og beitebruk, vernetiltak, uttynning av landsbygda og urbanisering av fritidsbruk har startet «naturlige prosesser» som har forvandlet et rikt kulturlandskap til et tilskoget terrestrisk naturlandskap med kraftig økning av ville grasetere og deres predatorer. Et intensivert havbruk med økt oppdyrking av kystnære sjøområder starter på den annen side prosesser som etterhvert fører til et økt innslag av marint kulturlandskap og økt innslag av tamme organismer som driver ut ville organismer, f.eks. villaks. Utmark og kystsone har derfor sin egen dynamikk, i tillegg til de konkrete virkninger av menneskelig adferd som politisk fjernstyring, faglig svak forvaltning, lav legitimitet og høgt konfliktnivå setter i gang: Den nåværende fragmenterte forvaltning vil ikke være forberedt på å møte framtidige integrerte problemkompleks hvor f.eks. suksesjonen i vegetasjonstilveksten i de lavereliggende fjord- og innlandsbygd-landskapene etter hvert fører til dårligere matforhold for hjortevilt, samtidig som økte rovdystammer vil fortsette å øke sin vinterpredasjon på stagnerende hjorteviltstammer. Hvis da samtidig organiserte jegere, og bærere av en styrket jegerkultur med betalingsevne, fortsatt presser på for økte jaktmuligheter, så kan et slikt samspill mellom to økologiske og en sosial prosess føre til en akselerert kollaps i populære bestander. Frihet for alle, både elg, saueeier, gaupe og jeger til fritt å utnytte utmarka kan på den måten føre til ruin for alle.

Moderne miljøvern kan ikke basere seg på å verne bestander eller områder alene. Heller ikke utmarksbruk av moderniserte utmarksnæringer kan alene vedlikeholde de komplekse landskapsressursene i et område som Salten. Det er hele samspillet mellom de ulike ressurstypene må tas med i betraktning dersom store svingninger og kollaps skal kunne avverges. Det skjer best ved å sikre at det er flest mulig økosykler med utnyttelse/akkumulasjon/frigjøring/fornyelse i gang på samme tid (Holling et al 1996). Da er det nødvendig i tillegg til bruk og vern også å inkludere skjøtseltiltak og kulturlandskapstiltak blant utmarksforvaltningens verktøy. Den reelle allemannsretten for friluftsfolket til å nyte en rik natur vil derfor i siste instans være avhengig av at de samlede økosystemressursene i et tett koblet landskapssystem bestyres med sikte på størst mulig biologisk mangfold. Økosystemressursene kan dermed betraktes som et fellesgode – en allmenningsressurs hvor forfall og kollaps bare kan avverges gjennom bindende og troverdige forpliktelser mellom de ulike kategorier brukere.

Økosystemforvaltning med mennesket som en integrert del av økosystemet (Malawi-prinsippene) er et ambisiøst mål for moderne miljøforvaltning (UNEP/CBD 1998). Under ulike flagg er dette tatt opp av sentrale myndigheter, for eksempel som ”Flerbestandsforvaltning”, ”Kulturlandskapstiltak”, ”Rikspolitiske retningslinjer for biodiversitet” etc. Direktoratet for Naturforvaltning har også i sitt strategiske dokument for 2000-2003 lagt til grunn prinsippene om ”integrert økosystemtilnærming” for sin faglige skjønnsutøvelse. Til forskjell fra tenkningen i det tidlige miljø-vernet, anerkjennes nå menneskets plass i økosystemet og menneskets rett til å innvirke på dette så lenge dette skjer innenfor tålegrensene og ikke ødelegger viktige funksjoner i selve økosystemet. Som en følge av dette prinsippet vil det da ikke lengre eksistere noen fundamental forskjell i verdi mellom uberørt og menneskepåvirket natur (DN-1999).

Mens økosystemtilnærmingen forutsetter at forvaltningen skjer på det lavest mulige nivå, har dagens problemer utgangspunkt i en fragmentert utmarksforvaltning som er lite integrert i lokale politiske prosesser. Disse er og typiske for øvrige deler av den nordnorske utmark, hvor debatten om retten til land og vann i Finnmark har brakt spørsmålene om urbefolkningsrettigheter og lokale rettigheter opp til overflaten. Men tildeling av rettigheter alene løser ikke de grunnleggende problemer i moderne miljøforvaltning. Som nevnt ovenfor kan ikke denne basere seg bare på å passivt verne bestander eller områder mot menneskelige inngrep. De komplekse og tett koplede landskapsressursene må aktivt skjøttes med størst mulig robusthet som målsetting. Det er stor enighet om at en høg grad av biodiversitet er en viktig forutsetning for slik robusthet i en natur som brukes. Derfor er det viktig at nettopp samspillet mellom de ulike landskapsressursene i en tett koblet region får politisk og forvaltningsmessig oppmerksomhet. Behovet for en overgang til økosystemforvaltning i stedet for areal- og bestandsforvaltning blir derved den langsiktige forvaltningsmessige implikasjon av de funn som ble gjort i Salten-regionen. Da blir det ikke arealene som i første rekke er fellesgodene, men det blir flyten av goder fra de samlede landskapsressursene som er de viktigste for regionens befolkning. Det er disse som er felles i den forstand at det er vanskelig å ekskludere noen av regionens innbyggere fra dem, og det er disse det blir færre av når det høstes en ekstra enhet. Det er derfor økosystemene – med mennesket som en integrert del - som er fellesressursen - eller den egentlige ”allmenningen” som skal styres og forvaltes, uten hensyn til om disse er på privat eller statlig grunn. Da er det avgjørende at det utvikles et institusjonelt system som bygger på bindende og troverdige forpliktelser mellom de ulike kategorier brukere av utmarksressursene. En overføring av styrings- og forvaltningsmyndighet over utmarksressurser og kystsoneressurser til kommunene er en mulig veg å gå for å sikre økt legitimitet i forvaltningen, men det må gjøres på en slik måte at brukere fra ulike kommuner kan binde hverandre og stole på hverandre. Bare da kan en reell allemannsrett til en rik natur opprettholdes.

Vil oppretting av statsallmenninger og innføring av fjellova kunne løse dagens problemer?

De mest sentrale spørsmålene i dagens debatt om forvaltning av utmarka i Nord-Norge er om en «allmennifisering» av Nordland og Troms best skjer ved en innføring av dagens Fjellov, om dette vil bøte på «den unntakspregede og foreløpige rettstilstanden i utmark i Nordland og Troms», og om dette vil imøtekomme både bygdeinteresser, samiske interesser og ulike kommunale interesser?

Dersom allmennifiseringen skjer ved at Fjelloven ble innført slik den er utformet i dag, ville et ”fjellstyre” satt sammen av representanter for utmarksnæringene og representanter for friluftsliv og naturverninteresser i en kommune ha ansvar og myndighet over alle utmarksressursene i statsallmenning bortsett fra hogstvirke. Det ville også kanalisere inntektene fra høsting og bruk av utmark inn i en lokal ”fjellkasse” som ville kunne brukes til ulike forvaltnings- og skjøtselstiltak i utmarkslandskapene i kommunen. Det hevdes også at en slik organisering ville gi bedre koordinering av forvaltningen i privateide og statlig eide utmarksområder fordi den private grunneiersida ville delta direkte i dette styringsorganet. Felles jaktkort og felles fiskekort for privat utmark og statsallmenning er eksempler på slike mulige samordningsgevinster. En slik organisering ville kunne bøte på noe av den sektorielle fragmentering og mangel på koordinert styring som i dag preger utmarksforvaltningen i dette området. Men med ti ulike kommuner i en friluftsregion som Salten hvor de fleste friluftsbrukere krysser en kommunegrense for å utøve friluftsliv, vil en slik rettighetsbasert organisering basert på kommunemedlemskap raskt føre til en annen type fragmentering og til nye typer konflikter mellom utmarksbrukere. I denne tette regionen har de fleste ”tilhørighet” til flere kommuner samtidig, som innbygger, arbeidstaker, hytteeier, slektning og utflytter (Sandberg 1999b). I den lokal debatten om ”Fjelloven” er det følgelig også frykten for diskriminering mellom ”innenbygds-boende” og ”utenbygds-boende”, mellom jeger uten hund og jeger med hund og mellom fisker med garn og fisker med stang som har vært det dominerende tema (Sande 2000). Nordlands fylkesting forsøkte å løse dette ved å foreslå en adgang til å opprettet ”regionvise fjellstyrer” ved en eventuell innføring av fjelloven i Nordland, for eksempel ved å danne et fjellstyre for hele Salten-regionen. Dette mente Landbruksdepartementet det ikke var adgang til slik loven er utformet. Regjeringen Bondevik (1997- 2000) gikk i sin opprinnelige politiske plattform inn for en utvidelse av Fjellovens virkeområde til også å gjelde Nord-Norge, men etter sterk motstand fra samisk hold, fra Regjeringsadvokat og fra eget embetsverk, ble saken lagt på is inntil videre.

Dersom dagens Fjellov ikke skulle bli gjort gjeldende i Nord-Norge, og statlige sektorer ikke makter å samordne sin forvaltning av utmarks- og kystressurser, men hver for seg fortsetter å overkjøre kommunale forsøk på samordning, hvilke muligheter foreligger da for igjen å få en enhetlig og samordnet ressursforvaltning i denne landsdelen?

Den langsiktige, nasjonale politiske målsettingen er at både planlegging og forvaltning av landbruk og skogbruk, utnyttelsen av kystsonen, samt skjøtsel av verneområder og mye av miljøarbeidet skal overføres til kommunene (St.meld. 19 (1999-2000), St.meld. nr. 58 (1996-97). Men det nødvendige forvaltningsapparatet er ennå svakt utbygd i nordnorske kommuner. Dette står i noen grad i motsetning til en del sør-norske kommuner hvor fjellstyrene er brukt aktivt til å inngå avtaler om utmarksforvaltning med f.eks. Statskog og Den Norske Turistforening. I Nord-Norge finnes ennå hovedtyngden av det faglige veiledningsapparat og virkemidlene stort sett i det statlige apparat på fylkesnivå, i kredittinstitusjonene, i omsetningsorganisasjonene, i interesseorganisasjonene og i de naturvitenskapelige forskningsinstitusjonene. Det meste av premissene legges fortsatt i de sentrale avtalene og i de tunge faglige strukturene. Nordnorske kommuner klager derfor over at de verken har styringsmessig handlingsrom til å drive sin egen utmarksforvaltning eller økonomiske ressurser til å gjøre det skikkelig. Spesielt små kommuner har få muligheter til å bygge opp egen naturfaglig forvaltningskompetanse som kan måle seg med den vi finner i statlige organer. I tillegg er den politiske bevissthet ennå lav i kommunale styringsorganer når det gjelder lokal forvaltning av naturressurser. Trass i Agenda 21 prosesser i en rekke kommuner, er ansvaret for næringsbruken av utmarksområder og kystområder bare i liten grad nedfelt i egne utvalg eller administrative strukturer. Dette betyr også at den ”politiske økologi” på kommunalt nivå ennå er svakt utviklet og svakt organisert. Det kan derfor synes langt fram før prinsippene om integrert økosystemforvaltning slår allment igjennom på kommunalt nivå i Nord-Norge. Samarbeid mellom kommuner som sammen utgjør større friluftsbruks- eller kystbruksregioner er derfor nødvendig for å realisere disse prinsippene. I oppbyggingen av politisk bevissthet og kompetanse om økosystemvirkninger og sammenhenger på dette nivå, burde det også være plass for tjenestene til statlige spesialenheter som Statskog, Fjelltjenesten og Statens Naturoppsyn. Dersom vi forutsetter at allmennifisering som integrert økosystemforvaltning også innebærer en aksept for at
”kongen eig allmenningen tilsamans med almogen”, er det rimelig å forvente at disse statlige enhetene snarere skal tjene lokalbefolkningen i regionen enn å ”tjene på” publikum (Berg 1998).