Hva og hvor er utmark?

1,1 prosent av Norges areal er bebygd, 3 prosent er jordbruksareal i drift. Med det har vi navngitt to sentrale arealtyper, by- og tettsted og jordbrukets innmark (DN 2000). “Resten” er - utmark?

Begrepet utmark har ingen entydig avgrenset og veldefinert betydning. Begrepet har vært og er en kontrovers i så vel politisk som juridisk , økonomisk og annen debatt. Utmark, og skillet mellom utmark og det som ikke er utmark, er viktig. Vi ser det blant annet i friluftsloven (Lov om friluftslivet av 1957), Utmark og avgresning mot det som ikke er utmark, er et instrument for å regulere fri ferdsel (“Med utmark mener denne lov udyrket mark som etter foregående ledd ikke reknes like med innmark. “ - ferdsel er fri i utmark, men begrenset i innmark). Arbeidet med å etablere friluftsloven begynte i mellomkrigsperioden, mens loven ikke passerte Stortinget før i 1957. En grunn til dette var kontroversen om hva som er utmark og ikke, og da spesielt grensedragning mellom utmark og innmark. Konflikten mellom politiske blokker, og deres kulturelle og politiske bindinger til grunneierskapet, har preget denne debatten - og gjør det fremdeles. Venstresiden har gjerne markert seg som kritiske til grunneierretten, høyresiden og sentrum som forsvarerer av grunneierskapet. De siste eksemplene på dette finner vi blant annet i den politiske debatten om allmennhetens adgang til strandområder. Men også på den juridiske arena er avgrensinger av utmark og tolking av den frie ferdsel i relasjon til dette et sentralt tema. Forvaltningsapparatet følger også opp, og i dag er blant annet Miljøverndepartementet aktive i å veilede kommunene i ivaretakelse av fellesskapets interesser i møte med grunneierskapet. Vi kommer tilbake til dette senere.

Men begrepet utmark er viktig i andre sammenhenger enn for friluftslivet. I for eksempel statens eierskap til utmark i Nordland og Troms heter det i Lov om utmarkskommisjon for Nordland og Troms av 1985:

“Det opprettes en dømmende kommisjon (utmarkskommisjonen) for å ordne rettsforholdene mellom staten og andre vedrørende høyfjellsområder og andre utmarksområder i Nordland og Troms fylker.”

Det er verdt å merke seg at denne loven ble etablert så sent som i 1985. Etter vår oppfatning, og i tråd med arguemntasjonen til Sandberg 2000, er den rettstilstanden Lov om utmarkskommisjonen etablerer, en indikasjon på den svært foreløpige rettstilstanden som hersker i store deler av utmarka. Som vi skal komme tilbake til, er det neppe en tilfredstillende ordning at en brorpart av landets areal eies og drives av staten sentralt og at tvister om grunneierretter ol avgjøres gjennom en kommisjon med for tiden adresse Eidsvoll.

I regulering av motorisert ferdsel i naturen, er også begrepet utmark sentralt. I Lov av om motorferdsel i utmark og vassdrag av 1977, heter det:

“Med utmark menes udyrket mark som etter lov om friluftslivet § 1 første ledd ikke regnes som innmark eller like med innmark. Setervoll, hustomt, engslått, kulturbeite og skogplantefelt som ligger i utmark, regnes i denne lov like med utmark. ”

Også nomadiske livsformers rettigheter søkes rekonstruert som rettigheter i utmark. I lov om reindrift av 1978 heter det:

“Retten til opphold med rein og til ferdsel, flytting og flyttleier har følgende innhold:
1
adgang til å la reinen oppholde seg i utmark under forsvarlig tilsyn og adgang til der å disponere grunn til nødvendige hytter og gammer for folk og til buer og stillinger som trengs til oppbevaring av løsøre og matvarer, ”

Dette er for så vidt en pussig sammenheng for bruk av begrepet utmark. Hele skillet mellom innmark og utmark vel strengt tatt og primært en mening i en agrar (og altså en ikke-nomadisk) kontekst. Det er rimelig å tenke seg at for den samiske kulturen så er det vi i en agrar kultur kaller for utmark, det man i den samiske kulturen vil oppfatte som den mest produktive grunnen. Dette bringer for så vidt det poeng i dagen, at selve begrepet utmark har kulturelle røtter inn i spesielle livsformer, og at det språket som lader begrepet utmark med mening for så vidt er makta’s språk.

Utmark er der byer, tettsteder og jordbrukets innmark ikke er. Utmark er derfor også en restkategori. Men utmark er også den grunnleggende kategorien areal, en tilbakefallskategori, for så vidt som det er den typen areal bebygd areal og innmark "naturlig" faller tilbake til. Innmark har vært utmark en gang og kan bli det igjen, byer og tettsteder har vært utmark. Men det betyr også at hva som er utmark ikke er en statisk sak, men endrer seg i takt med samfunnsutviklingen. Siden begrepet utmark er en integrert del av rettstilstand, politikk, økonomi, makt og forvaltningsapparat, vil dette medføre at utmark og skillet mellom utmark og annen type grunn vil forbli et levende og kontroversielt tema i framtiden som det er i nåtiden og har vært i fortiden. Altså vil debatten om utmarka alltid være der.

Vi skal ikke her dykke ytterligere ned i skillet mellom utmark og annen grunn, selv om altså dette skillet er viktig. I denne artikkelen bruker vi begrepet utmark for det arealet som ligger utenfor jordbrukets innmark og utenfor by- og tettsteder. Det omfatter vann og skog, våtmark og fastmark, øyer i saltvann og ferskvann, kyststripe, fjell og vidde. Dette er områder som i all hovedsak faller inn under plan- og bygningslovens kategori LNF-områder, landbruk, natur og friluftsområder. Men hva kommunene, som verken er grunneier eller har spesielle bruksretter, har med utmark å gjøre, kommer vi tilbake til.

... presset øker

Debatten om utmarka vil alltid være der, vi tror sågar at den vil øke i intensitet. Det finnes noen avgjørende grunner til at presset på utmarka vil være betydelig og kanskje øke i årene framover: Det er nok penger, aktører og plass, og moderne livsformer medfører at utmarka tas i bruk på nye måter (Bishoff og Odden 2000). Lite tyder på at dette vil endres med det første. Kapitaleiere, grunneiere, entrepenører, næringsutviklere og tiltaksarbeidere vil fortsette å lansere utviklingsprosjekter, drive lobbyering og skape politisk press og allianser med lokale og regionale krefter. Dette vil føre til at stadig større arealer går over fra å være flerbruks- til enbruksarealer. Andelen av utmarksareal som er uberørt har blitt kraftig redusert de siste tiårene (se http://www.naturforvaltning.no/INON for en oversikt). Dette medfører samtidig at andelen av “berørte” områder stadig øker, og graden av “berørthet” øker. Utfordringene for forvaltning av utmark vil derfor framover bli knyttet vel så mye til de "berørte" som de "uberørte" områdene. Spørsmålet er om eksisterende forvaltningsordninger er egnet for å løse disse utfordringene. Det er f.eks. et stigende paradoks at en sentral lov som naturvernlova knapt har bestemmelser som omfatter bruk av “berørte” områder.

Forvaltningstradisjoner

Med forvaltning mener vi i denne sammenheng alle prosesser, tiltak, inngrep osv som regulerer arealens status, bruksformål og/eller -verdi. Med forvaltning menes ikke bare den tekniske oppfølgingen av politikk og lover i det offentlige administrative apparatet. Foregår arealforvaltingen etter samme eller forskjellige prinsipper i og utenfor utmark? Ganske sikkert forskjellige, og det er åpenbart en rekke forskjellige forvaltningsteknikker og -politikker som kommer til anvendelse i de enkelte utmarkssakene og saksområdene. Et mer håndterlig spørsmål er, er det forskjellige grunnleggende forvaltningstradisjoner som opererer i utmark og utenfor utmark? Med “forvaltningstradisjoner” mener vi da de lange linjene i forvaltningen, og med “grunnleggende” de mer fundamentale prinsipper og verdier disse bygger på. Vi ønsker å forenkle bildet, ta vekk mange detaljer og spesifikke forhold, i håp om å se grunntrekk i forvaltningens utvikling og situasjon.

Fellesskapet og grunneierskapet

Eiendomsretter til utmarksområdene, og ikke-grunneieres bruksrett til grunn (feks beiterett) er i Norge et privatrettslig anliggende. Grunneierene kan imidlertid være både private og offentlige, enkeltpersoner og kollektiver/organisasjoner. Grunneierskapet i utmark er selvfølgelig ikke privat i den forstand at det er det fellesskapet uvedkommende. Tvert imot har utviklingen de senere tiårene vært at fellesskapet i økende omfang og dybde har inngrep i beslutninger om hvordan utmarka skal disponeres og brukes. Vi tenker da på plan- og bygningslovgivingen og utviklingen av denne siden 1960-tallet. Plan- og bygningslovens arealdel er juridisk bindende og kan ses på som et instrument for å avveie felleskapets og grunneierskapets interesser. Vi kommer tilbake til denne utviklingen og “kamparenaen” under.

I forbinelse med arealforvaltning er det to hovedtyper av forvaltningsenheter som regulerer arealdisponeringen eller driver forvaltning innenfor “sine” territorier:

• En forvaltningsenhet som representerer fellesskapet. Her er kommunen en grunnenhet, men også fylker og stat er viktige deler av denne enheten. Denne dekker hele landet, og er et rent offentligrettslig anliggende. Denne forvaltningstradisjonen omtales i det følgende som “fellesskapet”. Felleskapet er ikke grunneier på “sitt” terrotorium, og har heller ikke bruksretter til grunnen ut over det som måtte ligge i allemannsrett (ferdsel og noe høsting ol). Fellesskapets forhold til “sin” grunn er derfor av en helt annen karakter enn:
• Den andre forvaltningsenheten som er grunneierskapet. Grunneierskapet dekker også hele landet, men er et privatrettslig anliggende. Vi skal her kun se på de deler av grunneierskapet som berører forvaltningen av utmarka.

Fellesskapets forvaltningstradisjon

Kommuneloven passerte Stortinget første gang i 1837, og har etter det vært revidert et utall ganger. Dagens formålsparagraf slår fast at lovens intensjon er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling. De sentrale oppgavene som ble tillagt kommunene var vel først og fremst produksjon og fordeling av velferd og utvikling og fordeling av samfunnsteknisk eller kommunalteknisk infrastruktur i og mellom by- og tettsted. Kommunale politikk og beslutningsprosesser bygger på verdier som åpenhet og innsyn, likhet og bred deltakelse, representativitet ved valg, beslutning ved flertall, plan og politikkutforming for å fastlegge intensjoner og prioriteringer osv.

Henvisningen til kommunenes ansvar for den bærekraftige utviklingen er en oppgave som har kommet til helt nylig. Et sentralt virkemiddel for å arbeide for en bærekraftig utvikling er arealforvaltningen. For kommunene har bygningslovgivningen vært den sentrale inngangen til arealforvaltningen. Bygningsloven av 1924 omfattet kun detaljerte planer for byggeområder i byer. Så sent som i 1964 falt om lag fjerdedelen av kommunene helt utenfor lovens virkeområde (Skjeggedal 2000, i Fiskaa og Skjeggedal 2000). Dette var selvfølgelig en uholdbar situasjon i en etterkrigstid med stor byggeaktivitet. I 1965 fikk man så den nye bygningsloven med pålegg om å utarbeide generalplaner, som skulle gjelde for alle kommuner. Generalplanene skulle angi hovedtrekkene i utnyttelse av areal, også for landbruks- og naturområder på kommunens territorium. Med disse fikk vi det første systematiske forsøket fra fellesskapet på en altomfattende arealdisponering på plansiden. For første gang skulle også utmarka inn i kommunenes planlegging. Det var ikke bare en dramatisk utvidelse av det arealet fellesskapet ønsket å kontrollere, det synes også å ha vært en lite gjennomtenkt utvidelse rent omfangsmessig. Et annet problem var at kommuneforvaltningen hadde liten kontakt med eksisterende aktører, næringer og forvaltningstradisjoner i utmark, eller rett og slett lite kontakt med grunneierskapet. Sektormyndighetene derimot, innenfor landbruk, samferdsel, forsvar, vassdrag, med flere hadde utviklet en forvaltningstradisjon innenfor grunneierskapet. Det var (og er) karakteristisk for sektormyndigheter og -lover at de, sett fra felleskapets side, ikke er inkluderende og “helhetlige” nok, noe som i seg selv er et karakteristika ved grunneierskapets arbeidsmåte (se under).

Generalplanarbeidet ble da heller ikke noen suksess, og fikk heller ikke en direkte juridisk forankring for sitt arbeide i utmarka. Generalplanen var på mange måter et “våpen” i den politiske kampen mellom fellesskapet og grunneierskapet, og her var det grunneierskapet som stakk av med “seieren”. Når det er sagt vil vi nok en gang understreke at felleskapet ikke er mer eller mindre demokratisk enn grunneierskapet, eller at grunneierskapet bør være underlagt felleskapet ut over det som ligger i det forhold at Stortinget er lovgivende myndighet.

Fellesskapets arealplanlegging ble heller fokusert på senterutvikling, trafikkløsninger, industriomåder, boligområder, og i noen grad fritidsbebyggelse - i alle fall deler av denne. Etter hvert ble generalplanene som begrep avviklet, men plantotalitarismen og arbeideet for å utvikle lokale territorielt sett altomfattende planer for utvikling og bruk av areal, var ikke død. Ny kommuneplan med juridisk arealdel etter plan- og bygningslovgiving ble utviklet, har vært operativ, og er stadig under utvikling.

Det hadde siden midten på 60-tallet foregått en diskusjon om i kommunene skulle ha mulighet til å skille mellom forskjellige bruksområder i LNF-områdene, og særlig ha mulighet til med juridisk binding å skille ut natur- og friluftsområder i utmark fra landbruksområder. Dette ble ikke realisert, og på tross av en “omkamp på Næs” i 1987, ble dette ikke gjennomført i det 20. århundre. Fremdeles er det slik at kommunenes virkemidler i arealforvaltningen primært er rettet mot det bygde miljøet. Virkemidlene er et sterkest for byer og tettsteder, og er svakere jo lenger ut i utmarka en kommer. Fremdeles karakteriseres situasjonen av at kommunene har lite utmarks-virkemidler, i tillegg til at det fortsatt er om lag 60 kommuner som ikke har en godkjent arealplan. Ideen om en altomfattende planlegging for fellesskapet er med andre ord fremdeles et godt stykke fra sin realisering. En ny prosess for endring av plan- og bygningsloven ble satt i gang på slutten av 90-tallet. Behandlingen av LNF-områdene, dvs. utmark, blir ventelig et sentralt tema her. Dette nye planlovutvalget skal levere en foreløpig rapport ultimo 2000, og sin endelige anbefalinger i 2002 (Om planlovutvalgets arbeid; se http://www.planlovutvalget.dep.no/oversikt.html). Ryktene vil ha det til at LNF-problematikk blir sentralt i den revisjonen som foreslås. Nok en gang tar fellesskapet opp hansken i møtet med grunneierskapet.

Grunneierskapets forvaltningstradisjon

Forvaltningstradisjonen i fellesskapet er rettet mot oppbygging og utvikling av sosiale og materielle systemer for velferd. Fellesskapets prosesser er åpne, inkluderende, politiske, representative, distribuerte(en mann en stemme) og opptatt av rettferdig behovsfokusert fordeling og offentligrettslig forankring. Grunneierskapets forvaltningstradisjon har en annen innretning og oppgave. I grunneierskapet er forvaltningen rettet mot grunnrentehøsting og utvikling og fordeling av ressurser og produksjonssystemer for forskjellige næringer. Prosessene er, og er ment å være, ekskluderende eller avgrensede, eiendomsbetingede (stemme avhengig av eiendom til grunn), juridiske, avtale- og sedvaneorienterte og rettighetsstyrte med en privatrettslig forankring. Mens flertallets interesser, holdninger og beslutninger er den sentrale premiss i felleskapets forvaltningstradisjon, så er ikke dette tilfelle i grunneierskapet. I grunneierskapet vil eiendomsrett etter lov, og ikke spørsmål om flertall og mindretall, være styrende for rettighet og legitimitet til beslutninger. Begge tradisjoner er selvfølgelig “demokratiske” i betydningen legitime og med dekning i beslutninger i et folkestyre. Dette er ikke et spørsmål om det ene er bedre enn det andre, det er et spørsmål om forholdet mellom to forvaltningstradisjoner.

“Samme” problem vil se helt forskjellig ut fra de to forvaltningstradisjonene. Ta for eksempel tilgang til strandsonen. Fra fellesskapets perspektiv vil grunneierens begrensning av allmennhetes tilgang til strandsonen lett framstå som “at strandeiere tar seg til rette etter eget forgodtbefinnende når de bygger båthus og brygger på egen eiendom, eller når de insisterer på å ha sine hager for seg selv” (Torkildsen 2000). Men dette er, sett fra grunnieres ståsted, en holdning på linje med å “mobbe” strandsitterene, fordi det man overser er at de som bor i strandsonen “har hatt sine boliger i årtier eller generasjoner. Og at eierne i de nye hyttene faktisk har fått offentlig tillatelse” (op. cit.). Slike eksempler på kommunikasjon fra hver sitt forvaltningsmessige ståsted kan det nok finnes mange av. Det generelle poenget er at når man beveger ut av tettsteder og byer, og inn i utmarka, blir denne forskjellen i forvaltningstradisjoner mellom fellesskapet og grunneierskapet synlig.

Staten som grunneier.

Grunneierskapet har lange tradisjoner, men er fortsatt overraskende uavklart. Dette gjelder i særlig grad statsgrunn. Christian V’s lov fra 1687 skilte mellom to typer grunn, “alminding” og “nogens egen jord”. All grunn som ikke var “nogens egen jord” var “alminding”. Skillet mellom “nogens egen jord” og “alminding” endret seg etter hvert både rettslig og i utstrekning, bla annet ved at allmenningsområder ble annektert, solgt og kjøpt av konge/stat eller hevdet til privat eiendom. For de områdene staten eier, har utviklingen av rettstilstanden imidlertid vært grunnleggende ulik i Sør- og Nord-Norge. Mens vi i Sør-Norge har et dominerende innslag av private grunneiere og en velutviklet allmenningslovgiving for statsallmenninger, har vi i Nord-Norge, og særlig Finnmark, lite innslag av private grunneiere og en rudimentær og foreløpig rettstilstand for den statseide grunnen. Vi kommer tilbake til dette. Tabellen viser omfang av statsgrunn i Nord-Norge og statsallmenninger i Sør-Norge

Statseid grunn (km2)

Andel av all grunn

Statsgrunn i Nord-Norge (Nordland og nordover)

68 367

60,5%

Statsallmenninger (Nord-Trøndelag og sørover)

26 259

8,1%

Sum areal Statens grunn i Nord-Norge og statsallmenninger i Sør-Norge, absolutt og relativt til totalareal i områdene.

110 224

34%

Statssgrunn i Sør-Norge

I Sør-Norge (Trøndelag og sørover - og bare her) fikk allmenningsretten en utvikling som i dag munner ut i lover for statsallmenninger (allmenninger hvor staten hevder grunneier-retter, utgjør vel 8% av landets utmarksareal). Brorparten av utmarksarealet i sør-Norge er således ikke eid av staten, men av private grunneiere. Sentrale grunneierorganisasjoner utover staten gjennom Statskog SF, er for eksempel Norge Bondelag, Norges Bonde- og Småbrukarlag, og Norges Skogeierforbund. Vi skal allikevel se noe nærmere på rettstilstanden for statsallmenninger. Dette er av indirekte interesse for forskjellen mellom nord og sør i landet, og dermed for den videre utviklingen av forvaltningen for en vesentlig del av landets utmarksareal. Det kommer vi tilbake til under. Med utgangspunkt i en analyse av grunneierskapet blir det åpenbart at norsk arealforvaltning har trekk som med en viss ondsinnethet kan tolkes som en konsekvens av et et kolonialiseringsprosjekt.

Allmenningsrettighetene har fra gammel tid tilligget “almuen” innen et bestemt geografisk område, ofte benvent som et “bygdelag”. I allmenningsretten ble det krev at “bygdelag” skulle ha en geografisk avgrensning. “Bygdelaget” ble imidlertid utviklet som et eget begrep uavhengig av andre administrative grenser som kommunene - og dermed fristilt fra fellesskapets forvaltningstradisjon. Bruksretter i allmenningen til beite, seter og hugst, det vil i hovedsak si rettigheter knyttet til gårdsbehov, ble i Sør-Norge med tiden ansett å tilligge gårdbrukere i bygdelaget. På den måten ble bruksretter i allmenningene (til forskjell fra eiendomsrett) tilordnet deler av bygda (gårdbrukere) i et gitt område (bygdelaget). Bruksrettene er altså knyttet til behov ved den faktiske driften, og ikke til areal i seg selv. I de siste revisjoner av lovverket som regulerer retter i statsallmenninger, er det også kommet inn en passus om at allmenningsrettene som tilligger bygdelaget, skal utvikles med “tida og tilhøve”.

For andre typer av utmarksbruk, som ikke er knyttet direkte til gårdsdriften, stiller rettighetssituasjonen seg annerledes (eks. jakt, fiske, og rekreasjonsbruk for øvrig). Den dominerende oppfatningen her har vært at dette kan utøves av alle i bygdelaget, uavhengig av næringstilhørighet. I etterkrigstiden har utviklingen gått i retning av at alle nordmenn skal ha like rettigheter til jakt, fiske og fangst i statsallmenninger. I prinsippet er dette tilfelle i statsallmenningene i dag, selv om det praktiseres en kvote- og prisordning som gjør det mulig å favorisere eget bygdelag i allmenningen.

En rekke lover styrer rettighetsforholdene i statsallmenningene. De sentrale er “ Lov om skogsdrift mv i statsallmenningene av 19. juni 1992 nr 60 “ (heretter statsallmenningsloven) og “ Lov av 6. juni 1975 mm nr. 95 om utnytting av rettar og lunnende mm i statsallmenningene” (heretter fjelloven - lunnende betyr såvidt vi vet noe parallelt med “herlighetene”). Fjelloven og statsallmenningsloven fastlegger at hver allmenning skal ha lokalt valgte styrende organ, ett i henhold til fjelloven (det såkalte fjellstyret som det i dag er 94 av i Sør-Norge) og ett i henhold til statsallmenningsloven (allmenningsstyret). Disse skal forvalte virkesretten for skog, og uttak og bruk av tradisjonelle agrare utmarksressurser, jakt og fiske, og rekreativ bruk av utmarka (ikke minst hytter). Disse organene er ikke kommunale organer, og heller ikke organer som representerer fellesskapet, selv om komunene har oppnevningsrett. Snarere er forholdet mellom kommunene og disse styringsorganene å se på som forholdet mellom to separate mydigheter, hvor kommunene for allmenningsorganene er å se på som en representant for lokale interesser. Almenningsorganene er pålagt å arbeide for at allmenningen blir brukt på en måte som fremmer næringslivet i bygda og tar vare på natur- og friluftsinteressene.

Statskog SF er statens grunneier-selskap, og holder altså grunnboken for statsallmenningene. Selskapet har en kommersiell målsetning. Statskog SF har et pålagt “samboerskap” med de lokale almenningsmyndighetene etter fjelloven og statsallmenningsloven. Lovene fastlegger et system for finansiering av styringsorganene i statsallmennningene basert på inntekter fra jakt og fiske, hytte- og hotellfester, skogavgift ol. Gjennom dette systemet har man lokalt hånd om 50% av denne delen av grunnrentehøstingen, resten går til fonds i Statsskog SF, som etter forutsetningen skal brukes til næringsutvikling i Sør-Norge. Årlig tilføres dette finansieringsapparatet i Sør-Norge et sted mellom 15 og 20 millioner kroner. Det er viktig her å legge merke til at det foreligger et lovforankret system for å sikre at de midlene som skapes i utmark, brukes til forvaltning og næringsutvikling i - mer eller mindre - den samme utmarka.

Hva er så problemet med denne organiseringen av forvaltningen av statsgrunn i sør-Norge? To forhold. For det første lider den av et tiltakende “demokratisk underskudd”. Dette fordi allmennings-/fjellstyrene ikke er underlagt samme krav til demokratisk representativitet som i felleskapsinstitusjoner. Dette er for så vidt forståelig i et historisk perspektiv, ettersom fjellstyrer og allmenningsstyrer er institusjoner i grunneierskapet, og ikke i fellesskapet. Men verden endrer seg. I miljøforvaltningen endrer den seg på en slik måte at man fra sentralt hold ønsker å plassere mer ansvar for miljøpolitikken på regional og lokalnivå/kommunenivå, blant annet fordi det involverer fellesskapet i å løse tunge miljøutfordringer på en bedre måte en dagens svært sentraldirigerte system. For allmenningsinstitusjonene kunne dette vært gode nyheter. Men, det er to grunner til at allmenningsorganene, og særlig fjellstyrene, kan møte et behov for å endre virkemåte og sammensetning som en følge av denne utviklingen. Riktignok velges fjellstyremedlemmene av kommunestyret, men ut over det har ikke kommunene inngrep i fjellstyrenes arbeide. Fjellstyrene domineres, slik også lovens intensjon er, av bønder, jeger og fiskere. Rasjonaliseringen i landbruket fører til at allmenningsorganene sammensettes av et stadig smalere utvalg i bydga, og således sentraliserer snarere enn distribuerer makt lokalt/regionalt. Dessuten er det visse problematiske trekk ved rekrutteringen til jakt og fiske. Det er en trend i retning av sviktende rekruttering blant de unge, noe som på sikt kan føre til at også dette segmentet i fjellstyrene representerer et stadig smalere utvalg. Det synes åpenbart at fjellstyrene bør styrke sin allianse rettet mot det allmenne friluftslivet, og også definere et klarere engasjement i arbeide med å rekruttere befolkningen til friluftslivet(1).

For Statskog SF har, slik vi ser det, et legitimitetsproblem å håndtere med hensyn til hvorfor de skal bygge opp fonds, og hvordan fondsmidlene skal anvendes (se Hagen et al 1998). Dersom fondene ikke brukes slik at det kommer den brede allmennhet til gode, men forblir instrumenter i finansspekulasjoner eller anvendes til ymse næringsutviklingsprosjekter som andre aktører allerede har et ansvar for (ikke minst SND), er det sannsynlig at forvaltningen av statens eiendommer gjennom Statskog SF vil miste legitimitet. Statskog SF forvalter i dag store ressurser i typiske distriktsområder der det er et særlig behov for kapital til utvikling av utmarksressursene for fellesskapet. Som redegjort for foran er det bare deler av inntektene fra denne forvaltningen som i dag pløyes direkte tilbake til distriktene.

Statsgrunn i Nord-Norge

Staten eier i dag 85% av utmarka i Nord-Norge. Forvaltning av utmarksressursene i Nord-Norge blir inngående drøftet av Sandberg i en annen artikkel i tidsskriftet. Vi skal imidlertid kort ta med noen hovedpunkter om rettssituasjonen. I Nord-Norge (Nordland, Troms og Finnmark) ble tradisjonen for allmenninger og bygdelag med særlige bruksretter ikke anerkjent av statsmakten, slik det har skjedd i Sør-Norge.. Det lokale inngrepet i utmarksforvaltningen og den lokale kontroll over høstingen av grunnrenten er således fraværende i Nord-Norge i dag.

Juridisk sett er Nordland og Troms i dag den såkalte utmarkkommisjonenes virkeområde. Utmarkskommisjonen er en dømmende kommisjon som er nedsatt for å ordne rettsforholdene mellom staten og andre vedrørende høyfjellsområder og andre utmarksområder i Nordland og Troms fylker.

Kommisjonen har myndighet til ved dom med bindende virkning for alle vedkommende: · å fastslå om staten er eier av grunnarealer eller ikke,
· å fastsette grenser mellom statens grunnarealer og tilstøtende grunnarealer,
· å fastslå om bruksretter, herunder allmenningsretter, er til eller ikke på statens grunnarealer, og i tilfelle hvem som har bruksrett. Kommisjonen består av fem faste medlemmer som alle er fagjurister (tre med kvalifikasjoner som høyesterettsdommere og to som lagrettsmenn og domsmenn. Kommisjonens medlemmer oppnevnes av departementet. Kommisjonen tar selv stilling til hvilke saker som faller under dens virkeområde.

Til alle saker som behandles etter loven her skal enhver rettighetshaver med eiendoms- eller bruksrett som kan tenkes å bli berørt, av kommisjonen stevnes og innkalles på fastlagte måter. Som vi ser er det igjen en grunneiertankegang som ligger til grunn for forvaltningen av statens egen grunn, og ikke en fellesskapstankegang. Med det svake inngrep kommunene og fellesskapet har i utmarksforvaltningen (se foran), blir den sentraliserte eierstrukturen og noe spinkle og sentralorganiserte juridiske ordningen stående som en modell som verken representerer befolkningen gjennom felleskapet, eller gjennom grunneierskapet, og hvor det både mangler en parallell til allmenningsorganene, og et tross alt distribuert og privatisert grunneierskap.

Utmarkskommisjonen må etter vår oppfatning betraktes som en form for foreløpig ordning. Det er lite sannsynlig at så store landområdet over lang tid kan styres etter så rendyrkede grunneiermodeller med så lite innslag av såvel allmenningstankegang som felleskapstankegang. Det er slike problemstillinger Sandberg (Sandberg 2000) drøfter i sin artikkel, og som også er drøftet i Hagen et al 1998.Det er lite trolig at staten kan beholde sin posisjon uten at det blir vesentlig revisjoner i grunneierskapets utforming i disse deler av landet. Sentrale spørsmål i en revisjonsprosess vil være om det skal åpnes for allmenningsordninger hvor bygdelagene og ikke minst reindriftsinteressene (se også under) gis en sterkere rolle i styringen, og ordninger hvor fellesskapet gis et klarere ansvar for grunneierskapets arbeide en hva som er tilfelle i sør-Norge.

For Finnmark fylke gjelder for tiden den såkalte jordsalgsloven. Samtidig foregår en bredt anlagt og politisk vanskelig prosess for å revidere hele grunneierskapet i Finnmark. Særlig er det nødvendig å ta på alvor de rettigheter som samiske interesser har i Finnmark. I det perspektivet er det, på samme måte som i Sør-Norge, ikke et poeng at samer er i mindretall. Poenget er nettopp at grunneierskapet fordeler retter ut fra eiendomsrett og ikke ut fra felleskapsbeslutninger. Det vil antakelig være en sementering av det som kan oppfattes som en historisk urett, dersom staten insisterer på at man gjennom Statskog SF vil hevde enerett til grunneierskap uten en eller annen form for allminningstankegang som vi har presentert foran for Sør-Norges del.

Tre overgrep og en forglemmelse

Som en avslutning, og kommentar til problemer knyttet til forvaltning av statens grunn i Norge: Hva er de tunge problemene norsk utmarksforvaltning på statsgrunn sliter med, og hvis løsning vil virke formende på hvordan vi tenker forvaltning på statsgrunn? For å snakke i store bokstaver og i et historisk perspektiv, kan vi si at forvaltning av statsgrunn lider av tre overgrep og en forglemmelse - som må finne sin løsning:

1
Et overgrepet er knyttet til den historiske prosessen gjennom hvilke staten og “storsamfunnet” omsluttet de samiske områder på og som ikke tok hensyn til nomadiske samfunns og bruks- og eierretter til land og vann. Dette berører potensielt sett store områder av landet, og antakelig mer enn 3/4 av statens grunn. I situasjonen mellom samiske interesser og statens interesser, finner vi etter vår mening innbakt det store norske kolonialiseringsprosjektet slik det har utviklet seg siden 1500-tallet. Det forhold at grunneierskapet i sin historiske utvikling ikke anerkjente nomadiske grunneiere, er i dag neppe et legitimt argument for at samiske interesser ikke tilkjennes grunneierretter i dag. På den annen side kan det tenkes modeller for grunneierskap som bedre er tilpasset den spesielle situasjonen i første rekke Nord-Norge er i.

2
Et overgrep er også knyttet til måten staten har tatt kontroll over det nordlige Norge, fra Nordland fylke og nordover. Dette henger sammen med poenget foran, men her forsterket ved at staten har tatt all makt i grunneierskapet, og sentralisert all makt og styring over ressurshøstingen fra utmarka. Mens bygdelagene i sør har en viss kontroll med “sin” utmark, er de holdt helt utenfor i nord (se også Sandberg 2000).

3
Et overgrep er videre knyttet til måten den sentrale statsmakt som grunneier i Midt og Sør-Norge har tatt kontrollen over utmarksressurser på gjennom lovgivingen for statens grunn og som har skjedd til fortrengsel for lokal kontroll over ressursene. Se drøftingen foran.

4
Forglemmelsen er kysten - en debatt vi av plasshensyn å la ligge her. Men akk og ve, det er en trist historie (se blant annet Arnesen 1996).