Denne evalueringen tar for seg bakgrunn, målsetninger og oppfølging politisk
og forvaltningsmessig av Stortingsmelding nr. 40 (1986-87) Om friluftsliv.
I over ti år har denne meldingen vært premissgiver for norsk friluftslivspolitikk.
Når vi nå får en ny melding fra regjeringen kan det være naturlig å se tilbake
på hva denne meldingen har ført til. Etter vår vurdering var friluftsmeldingen
en av flere brikker som bidro til gjennomføring av viktige miljøpolitiske
saker omkring 1990, som Ny landsplan for nasjonalparker, Verneplan IV for
vassdrag og MIK-reformen i kommunene. I tillegg ga meldingen i mange år stor
oppmerksomhet om friluftsliv som saksfelt, noe som både offentlig forvaltning,
organisasjoner og forskning nøt godt av.
I denne artikkelen vil vi belyse og drøfte hvordan utviklingen på politikkområdet
friluftsliv har vært siden meldingen ble lagt fram i 1987, i hvilken grad
dette har vært et resultat av stortingsmeldingen og hvordan andre samfunnsforhold
har påvirket resultatene for friluftslivet.
Stortingsmeldingen om friluftsliv var i stor grad resultatet av et behov for en samlet gjennomgang av området og utforming av en målrettet politikk på 1980-tallet. Friluftslivsmeldingen ble lagt fram etter en periode med økende fokus på friluftsliv. Friluftsliv ble for alvor etablert som offentlig ansvarsområde med friluftsloven av 1957. Loven var viktig blant annet for lovfesting av allemannsretten, og den opprettet offentlige råd og nemder nasjonalt, regionalt og lokalt. Friluftslivspørsmål var senere også blitt behandlet i forbindelse med andre stortingsmeldinger på 1970-tallet, herunder i Langtidsprogrammet for 1974-77. Med opprettelsen av Miljøverndepartementet i 1972 var friluftsliv overført dit fra Kommunaldepartementet. Gjennom NOU 1986:21, Ytre Oslofjord, ble friluftslivet tilknyttet strand- og skjærgårdsområdene i Oslofjorden behandlet spesielt. Men det var behov for en mer helhetlig gjennomgang av hele friluftslivsområdet, ikke minst på grunnlag av de store samfunnsmessige endringene som hadde skjedd siden friluftsloven kom i 1957. Derfor ble det startet forberedelser til en stortingsmelding om friluftsliv først på 1980 tallet. Først kom en utredning i 1985 av en rådgivningsgruppe. Den ble sendt på en omfattende høringsrunde. Deretter kom selve meldingen i 1987, før den ble behandlet i kommunal og miljøvernkomiteen i Stortinget 24. mai 1988.
Ut i fra generelle utviklingstrekk i samfunnet var det bekymring for at friluftslivet ville miste oppslutning og utbredelse, og at man dermed ville miste viktige kvaliteter for samfunnet og for den enkelte. De etablerte organisasjonene innen friluftslivet var blant drivkreftene for å få fram stortingsmeldingen. Toneangivende folk i DNT, Oslofjorden friluftsråd, Norges Velforbund, Norges Høgfjellskole og Landbrukets Utmarkskontor var blant annet med på å utarbeide utredningen om friluftsliv som ble lagt fram i forkant av stortingsmeldingen.
Stortingsmelding nr 40 (1986/87) var delt inn i 9 hoveddeler:
Samfunnsutviklingen på 90-tallet har vært preget av en betydelig velstandsøkning, men uten at folks reelle fritid øker. Denne utviklingen hadde ikke meldingen forutsatt. Velstandsutviklingen kan også være medvirkende til den utviklingen vi har sett innen hyttebygging og hytteliv som har beveget seg mer i retning av fritidsboliger med høy boligstandard. Samfunnet har også utviklet seg i en flerkulturell retning. Årsakene til dette er sammensatt, og skyldes dels en generell internasjonalisering og globalisering, økt reisevirksomhet og impulsinnhenting blant annet gjennom nye medier og kommunikasjonsmuligheter, innvandring av flerkulturelle grupper, særlig i byene, og økt bevissthet om samisk kultur og identitet i nord.
Flyttestrømmene fra distriktene til storbyer og regionsentra har fortsatt, og øker behovet for arealer til næring og boliger i de sentrale Østlandsområdene. Dette gir utslag i tap av utmark og grøntarealer. Særlig vanskelig er tilgangen til arealer og aktivitetsmuligheter i de viktigste pressområdene, for eksempel rundt Oslofjorden, i Stavangerregionen, rundt Bergen og Trondheim.
Den offentlige miljøforvaltningen har utviklet seg mye siden meldingen ble lagt frem, og meldingen om friluftsliv var sammen med andre tilsvarende på naturvernområdet sentrale for å sikre denne utviklingen og profesjonaliseringen. Byråkratiet har økt i kompetanse og kapasitet, det er etablert et bedret regelverk og ”infrastruktur”. Kommuner og fylker er administrativt sett bedre rustet til å arbeide med friluftsliv. Viktige generelle regler og verktøy er kommet på plass i løpet av perioden som har vært til stort gavn for friluftslivsinteressene. Dette gjelder blant annet styrking og avklaringer innenfor planlovverket, som dog ikke demmer opp for de generelle prosessene i pressområdene nevnt over. Konsekvensutredninger som tydeligere har synliggjort friluftsliv som tema og verdi i inngrepssaker er kommet på plass. Kravene om konsekvensutredning av friluftslivsinteressene har for øvrig også vært en viktig medvirkende årsak til kunnskapsutviklingen (se nedenfor).
Arbeidet med områder for friluftsliv har hatt gode resultater når det gjelder friluftsliv i fjellet (Ny landsplan for nasjonalparker, Verneplan IV for vassdrag, Retningslinjer for stier og løyper i fjellet). Sikringsarbeidet er videreført særlig langs kysten. Mye prosjekt- og tiltaksarbeid er rettet inn mot stimuleringstiltak og ulike informasjonstiltak. Innlandsfiske og kalking har fått økte rammer i perioden og mye er oppnådd både gjennom samarbeid, involvering av kommunene og gjennom etablering av flere større kalkingsprosjekter. Mot slutten av perioden er det etter hvert også lagt inn stor innsats på bedret organisering av rettighetshavere for å bedre tilgangen til fiske og jakt. De tradisjonelle tilskuddspostene til friluftsliv hadde en positiv utvikling i den første femårsperioden etter at meldingen ble lagt frem. Deretter har ressurstilgangen flatet ut og delvis gått ned.
Det kan synes som om meldingen har hatt relativt begrenset virkning overfor andre sektorer. Friluftsliv er i liten grad et arbeidsfelt andre departementer tar ansvar for, i alle fall økonomisk. Best synes sektoransvaret å være inkorporert i Landbruksdepartementet og Barne- og familiedepartementet . Innenfor Lds område er det for eksempel skjedd mye i forhold til kulturlandskapsforvaltning og mange av tilskuddsordningene innen landbruket er omformet slik at de ivaretar friluftshensyn. Betydelige midler fra Ld er brukt til tilrettelegging for friluftsliv både på privat grunn og på statsgrunn. Friluftsliv skulle i følge den forrige meldingen inkorporeres bedre både i skole og barnehage. Her ser det ut som en er kommet lengst i barnehagesammenheng, men friluftsliv har også fått styrket sin posisjon i skolen i den nye læreplanen fra 1997. Sektoransvaret for hele miljøfeltet er senere ytterligere understreket og klargjort i den såkalte bærekraftmeldingen (St. meld 58 fra 1996 – 97). Det gjenstår å se hvorvidt dette kan føre til bedre innarbeiding av friluftslivsinteressene i andre departementer i tiden fremover.
Meldingen hadde klare mål om økt forskning om friluftsliv. Kunnskap er et viktig virkemiddel i all forvaltning. God og relevant kunnskap gjør det enklere å ta riktige og effektive beslutninger. Natur- og miljøforvaltningen har i 150 år vært nært knyttet til den naturvitenskapelige forskningstradisjon. Etableringen av en egen forskning om friluftsliv de siste tiårene har vært medvirkende til at friluftsliv som forvaltningsområde har fått økt aksept. En forutsetning for dette har vært at forskningen generelt har holdt et akseptabelt faglig nivå.
På mange måter kan vi snakke om en todelt forskningsmessig tilnærming til friluftsliv i Norge på 1980- og 1990 tallet. Det ene miljøet representerer det vi kan kalle et anvendt, miljøforvaltnings- og næringsorientert miljø med fokus på anvendt, tverrfaglig og kvantitativ forskning. Denne forskningen domineres av miljøet i Lillehammer (NINA og Østlandsforskning), fagmiljøer ved NLH på Ås, og NIBR. Faglige stikkord er geografi, psykologi, sosiologi, naturforvaltning, økonomi og planlegging. Denne forskningen baseres i hovedsak på NFR-finansiering og oppdragsprosjekter for miljø- og landbruksmyndighetene. Det andre miljøet hadde sin kjerne i samarbeidet mellom Høgskolen i Telemark og Norges Idrettshøgskole. Dette miljøet har også hatt tett kontakt inn mot organisasjonen FORUT og Norges Høgfjellsskole. Dette miljøet legger vekt på mer humanioraorientert forskning, og har delvis lagt et mer normativt syn på friluftsliv til grunn for forskningen. Fokus har blant annet vært på friluftsliv og natur i en pedagogisk og kulturhistorisk kontekst. Forskningen er basert på egenfinansiering eller finansiert av NFR programmer innen idrett og fysisk aktivitet.
Den forskningsmessige utviklingen har hatt betydning på en rekke forvaltningsområder.
Effekten av meldingen var størst rundt 1993, og kuliminerte med ”friluftslivets år” i 1993. Etter det (siste halvdel av 90-tallet) har feltet tapt oppmerksomhet i forhold til andre miljøpolitiske områder, for eksempel biologisk mangfold innen den grønne eller ”klassiske” delen av miljøområdet. Dette kommer særlig til syne om en studerer budsjettutviklingen, men også det generelle samarbeidet og dialogen mellom interesseorganisasjonene og myndighetene er svekket i siste halvdel av 90-tallet.
Områder som har hatt en negativ utvikling i forhold til målene som ble etablert gjennom stortingsmelding nr. 40 (1986-87) omfatter etter vår vurdering motorferdsel i utmark, situasjonen for villlaksen, og den generelle tilgangen til kystsonen i pressområdene. Innenfor motorferdsel i utmark har utviklingen både i antall kjøretøy og omfang av kjøring i utmark utviklet seg stikk motsatt av de mål melding og lovverk setter opp. Spesielt bekymringsfull er utviklingen i den kommunale dispensasjonspraksis først og fremst i Nord-Norge, men også i et økende antall regioner i Sør-Norge. For villaksen har situasjonen utviklet seg fra vondt til verre, til tross for at drivgarnsfiskeforbudet kom på plass på slutten av 80-tallet. Norge er i ferd med å tape sin posisjon som Europas laksenasjon nr. 1. Selv om det er sikret mange områder langs kysten og det er gitt rikspolitiske retningslinjer for arealbruk i Oslofjordsområdet, er det allikevel en generell utvikling i arealbruk som er svært negativ for folks tilgang til strandsonen i pressområdene.
Utviklingen på hyttesektoren er kanskje det området der en tydeligst har sett konsekvensene av velstandsutviklingen. Hytter har blitt investeringsobjekter og fritidsboliger, heller enn nøkterne bygninger som utgangspunkt for tradisjonelt turfriluftsliv og høsting.
Den forrige meldingen greide ikke å forutsi samfunnsutvikling på områder som er viktig for friluftslivet. Dette gjelder for eksempel når det gjelder velstandsutvikling, globalisering og internasjonalisering, og fremveksten av et mer flerkulturelt samfunn. Vi er blitt mye rikere mye fortere enn vi trodde. Men vi har fått en mye mindre økning i fritiden enn forrige melding la til grunn. Meldingen la til grunn et nokså statisk og tradisjonelt syn på friluftsliv, og nytteverdien av friluftsliv var sterkt vektlagt. Utviklingen av det norske samfunnet i retning av et mer flerkulturelt samfunn med flere fremmedkulturelle innvandrere og mange nordmenn med økt interesse og kjennskap til andre kulturer kan representere både trusler mot friluftslivet og samtidig muligheter for fornyelse og revitalisering. Det er avgjørende for friluftslivspolitikken fremover at en evner å kombinere tradisjon med modernisering og utvikling.
Miljøpolitikken er inne i en fase med kraftig delegering og mindre statlig engasjement. Det statlige miljøvernbyråkratiet med DN som fagdirektorat og fylkesmennene som regionale partnere, veiledere og kontrollører overfor kommuner og grunneiere bygges ned. Kommunene skal ansvarliggjøres og private aktører og de frivillige organisasjonene involveres enda sterkere. Det gjenstår å se om kommunene kan ta det ansvar statlige myndigheter tok for oppfølging av målene i Stortingmelding 40 (1986-87). Svak kommuneøkonomi og mange kommuner som kvitter seg med den miljøfaglige kompetansen de skaffet seg på 1990-tallet lover imidlertid ikke godt.
Som avsluttende kommentar kan vi slå fast at stortingsmelding nr 40 (1986-87) om friluftsliv åpenbart har bidratt til å fremme friluftsliv som saksfelt i det norske samfunnet, men først og fremst innen miljøforvaltningen. Tiden etter meldingen ble lagt frem har vært preget av institusjonalisering, profesjonalisering og kommersialisering av friluftslivet. Den forrige meldingen kom på et tidspunkt da det var naturlig å summere opp en del av friluftslivsinnsatsen fra friluftsloven kom i 1957 og frem til midt på 80-tallet, og skulle støtte opp under viktige miljøpolitiske saker som Ny landsplan for nasjonalparker, Verneplan IV for vassdrag, ny lakse- og innlandsfisklov, og etablering og styrking av kommunenes rolle og innsats i miljøpolitikken. Dette lyktes den langt på veg godt med. En ny stortingsmelding om friluftsliv må revitalisere friluftsliv som arbeidsfelt i miljøforvaltningen, og samtidig bidra til at friluftslivet utvikles og tilpasses et nytt århundre, med store forestående endringer innen kultur, befolkning, miljø og fritidssysler.
Artikkelen er en oppsummering av en evaluering gjennomført på oppdrag fra Miljøverndepartementet i 2000 i forbindelse med forberedelsene til en ny stortingsmelding om friluftsliv. Evalueringen er utgitt i NINAs oppdragsmeldingsserie. En rekke personer i offentlig forvaltning og organisasjoner takkes for bidrag og synspunkter til evalueringen. Allikevel understrekes det at vurderingene står for forfatternes regning.
Artikkelen er en oppsummering av en evaluering gjennomført på oppdrag fra Miljøverndepartementet i 2000 i forbindelse med forberedelsene til en ny stortingsmelding om friluftsliv. Evalueringen er utgitt i NINAs oppdragsmeldingsserie. En rekke personer i offentlig forvaltning og organisasjoner takkes for bidrag og synspunkter til evalueringen. Allikevel understrekes det at vurderingene står for forfatternes regning.
