Tradisjonelt har skogforvaltningen i Norge kun vært basert på hogstverdien av skogen. Men etter hvert har det blitt allment erkjent at verdien av skog er langt mer omfattende. Skog har rekreasjonsverdi og estetisk verdi, skogens evne til å ta opp CO2 har betydning for det globale klimaet og skog har en avgjørende innflytelse på det biologiske mangfold (van Kooten og Bulte, 2000). Disse miljøgodene er verdier som skogeieren sjelden tar hensyn til under avvirkningen, og skogbruket representerer derfor ofte betydelige verditap for de mange som verdsetter skogens alternative goder. Siden disse verdiene ikke inngår i den enkelte skogeiers regnskap, går de under betegnelsen eksterne økonomiske verdier. Legger vi vekt på de eksterne verdiene i skogforvaltningen, vil det virke i retning av lengre hogstrotasjon og en mer skånsom avvirking enn hva som blir resultatet av den enkelte skogeiers ønske om størst mulig hogstverdi. For å oppnå dette må driften reguleres. Kun da kan skogen bli forvaltet etter samfunnsøkonomiske prinsipper.
Det samfunnsøkonomiske forvaltningsprinsipp understrekes mange steder, og for eksempel sies det i St.meld.nr.24 (2000-2001) at ’[a]lle sektorer som på ulike måter påvirker skogen må … ta et ansvar for å hindre tap av biologisk mangfold. Miljøhensyn må innarbeides i skogbrukets aktiviteter, og ny kunnskap som utvikles må fortløpende brukes til å styrke hensynet til miljø i skogbruket’. Nå vil mange skogeiere kanskje innvende at skogen i dag faktisk forvaltes i tråd med dette ved å vise til resultater fra det såkalte ’Levende Skog’ prosjektet og ordningen med skogsertifisering for en mer miljøvennlig og skånsom drift (se www.levendeskog.no). Sertifisering kan oppnås ved at driften innfrir visse fastlagte miljøstandarder for et bærekraftig skogbruk. Et slikt miljøsertifikat sikrer skogeiere en ikke ubetydelig høyere tømmerpris ved salg til Norske Skog, mens Norske Skog på sin side får en miljøprofil som styrker adgangen til de internasjonale papirmarkeder. Sertifiseringsordningen startet i 1998, og per januar 2001 er omkring 70% av all tømmeromsetning i Norge sertifisert på denne måten. Men, som bl.a. Aftenposten avslørte gjennom en serie med reportasjer i fjor (se for eksempel 5.2.00) er det mange problemer, og til dels svindel, med denne ordningen. Sertifiserte skogeierforeninger har dels brutt med avtalte miljøkrav, og i noen tilfeller er bruddene så graverende at det har endt med inndragelse av sertifikat. I denne sammenhengen er det også naturlig å peke på at Norge ligger på bunnen av den internasjonale statistikken for miljøhensyn i skog. Bare omkring 1 prosent av produktivt skogareal vil etter gjennomføring av den såkalte Barskogplan 2 være fredet i løpet av 2002. De samme tall for Sverige og Finland er henholdsvis 3.8 og 3.6 prosent (St.meld.nr.24 2000-2001). Det er derfor god grunn til å oppvise en sunn skepsis til påstanden om at skogbruket tar miljøhensyn særlig tungt og at de eksterne økonomiske verdier av skogen er internalisert i skogsdriften og i prisen på tømmervirket.
I det etterfølgende skal vi på en prinsipiell måte diskutere det å ta miljøhensyn i skogbruket, og stille spørsmål om hvem som skal betale regningen når ulike regulerings- og miljøtiltak settes i verk. Skal skogeiere som blir pålagt å ta miljøhensyn, og av den grunn lider næringstap, ha vederlag fra det offentlige slik at samfunnet betaler, eller skal det ikke gis noen kompensasjon slik at skogeierne selv betaler i form av tapte profittmuligheter? Skogeierne mener naturligvis at de skal kompenseres økonomisk og argumenterer med at det er galt at den enkelte skogeier på egen hånd må ta belastningen med samfunnets krav. De mener at reguleringer innskrenker eiendomsretten, og at det av den grunn er naturlig å kreve kompensasjon for inntektstapet. For eksempel har det blitt bedt om vederlag til skogeiere som lar skog med såkalte nøkkelbiotoper skånes, et krav som også er støttet av miljøorganisasjonene Verdens Naturfond og Naturvernforbundet (Aftenposten 28.02.00). Også for Barskogvernet har skogeierne krevd, og fått økonomisk kompensasjon.
Mot dette står argumentet om at eiendomsrett er et samfunnsmessig fenomen, en sosial konstruksjon, som alltid vil påvirkes av ulike typer reguleringer og lover, og at reguleringer i skogbruket som sådan ikke er noe spesielt. Like lite som bedrifter kompenseres under pålegg om å følge arbeidsmiljølov og avtaleverk for øvrig, og om å redusere eventuelle utslipp av helsefarlige og miljøskadelige stoffer, skal en skogeier kompenseres under pålegg om å oppfylle fastlagte miljøkrav. Ut fra dette perspektivet diskuterer vi miljøhensyn i skogbruket, og starter med noen refleksjoner over begrepet eiendomsrett i avsnitt 2. I avsnitt 3 går vi mer direkte inn på sammenhengen mellom eiendomsrett og miljøpolitikk, mens vi i avsnitt 4 trekker opp noen sammenfattende bemerkninger.
Eiendomsrett er en samfunnsmessig konstruksjon som kan føres tilbake til ressursknapphet og interessekonflikt. Knapphet på ressurser er et uttrykk nettopp for interessekonflikter mellom potensielle brukere av ressursene, og her ligger selve grunnlaget for og opprinnelsen til eiendomsrett både som fenomen og begrep. Thomas Hobbes (1651) bidro med verdifull teoretisk innsikt allerede på midten av 1600-tallet. Hobbes tok utgangspunkt i et tenkt tilfelle der interessekonflikter overlates til ’naturens rett’, dvs. en ’alles kamp mot alle’. I en slik tilstand, fremholdt han, vil enkeltindividets sårbarhet og usikkerhet motivere til gjensidig begrensing av selvutfoldelse til fordel for et mer fredelig fellesskap. Hobbes, og flere etter ham, forfekter altså det syn at det rasjonelle individ frivillig underordner seg felles regler for å kunne høste samarbeidets gjensidige frukter (Hobbes, 1651, Commons, 1934, Gauthier, 1984, Rawls, 1971). Vi kan derfor betrakte enkeltindividenes vilje til å underordne seg felles regler som selve fundamentet for eiendomsrett som samfunnsmessig konstruksjon. Eiendomsrett må i så måte forstås som en institusjon, eller et samfunnsmessig redskap, for å håndtere knapphetsproblemer og interessekonflikter .
Det å ha eiendomsrett til noe betyr følgelig mer enn å ha et objekt i fysisk besittelse. For det første henspeiler begrepet eiendom på en potensiell økonomisk, eller nyttemessig, avkastningsmulighet, heller enn på et fysisk objekt. Et verdipapir, for eksempel en aksje, en statsobligasjon eller skjøtet på et jordstykke, har således begrenset relevans for eiendomsbegrepet i form av sin fysiske karakter. Det som er av betydning er den potensielle, fremtidige avkastning som papiret representerer. Profitten, den kommersielle utnyttelsen av objektet, og nyttestrømmen, som kanskje mer reflekterer den ikke-kommersielle utnyttelse, representerer altså det essensielle ved eiendomsbegrepet. Eiendomsrett henspeiler i neste omgang på muligheten for å kontrollere, eller å ha kommandoen, over disse profitt- og nyttestrømmer. Det sentrale ved eiendomsretten til et verdipapir, er altså i hvilken utstrekning man har kontroll over den framtidige avkastning.
Forståelsen av eiendomsrett som kontroll over en profitt- og nyttestrøm viser nettopp eiendomsrettens institusjonelle karakter. Uten samfunnets aksept og respekt for enkeltindividers tilegnelse av eiendom kan det ikke være snakk om virkelig eiendomsrett. Et verdipapir er en kontrakt mellom to parter som dikterer framtidige verdioverføringer fra den ene til den andre. Uten partenes anerkjennelse av kontrakten, eller den tredje part, statens, effektive håndhevelse, er det åpenbart at verdipapiret ikke har noen reell funksjon som eiendomsobjekt. Innehaveren av et verdipapir er avhengig av at samfunnet etterlever og håndhever kontraktens bestemmelser for å ha kontroll over avkastningen. Uten samfunnets støtte er individet overlatt til ’naturens rett’ i kampen for egne interesser, og en realisering av eiendomskrav vil ofte være umulig. Med Immanuel Kant kan vi altså si at uten en ’samfunnsmessig kontrakt’ som kan legitimere et gitt eiendomsforhold så er eiendomsrett ikke-eksisterende. Eiendomsrett er med andre ord en sosial relasjon; et individs krav om eiendom blir først en rett i kraft av samfunnets forpliktelse til å respektere det (Bromley, 1991; Williams, 1977).
Eiendomssrelasjoner er ikke statiske. J. R. Commons (1934) la vekt nettopp på evolusjonen i sin forståelse av institusjoner, og eiendomsrett som institusjon vil alltid være gjenstand for krefter som virker i retning av å endre det bestående. I et samspill mellom individ og fellesskap preges en slik endring både av institusjonenes forming av enkeltindividet (sosialisering) og av enkeltindividets evne til å forme institusjonene. Institusjonens samtidige kontroll og frigjøring av individet definerer individets mulighetsområde. Så lenge man holder seg innenfor mulighetsområdet kan egne interesser forfølges uten at det oppstår konflikt med fellesskapets interesser (Biddle, 1990).
Det vil imidlertid alltid finnes forhold som ikke omfattes av fellesskapets fastsatte rammer for individets utfoldelse. Dette dreier seg om forhold som vanskelig kan forutses i en raskt omskiftelig og uoverskuelig verden. For det første vil noen individer alltid søke å utvide sitt mulighetsområde, dvs. søke egen vinning på bekostning av andre uten å bryte direkte med etablerte institusjoner. Om ikke regelverket omgås direkte så bryter slik adferd allikevel med regelverkets intensjoner (et eksempel er å unngå skatt ved å finne smutthull i lovverket). For det andre kan erfaring og ny kunnskap avdekke uforutsette konsekvenser av allerede etablerte institusjoner. Selv om ingen bevisst søker egen vinning på bekostning av andre, så kan altså avvik mellom regelverkets intensjon og dets faktiske funksjon oppstå. Ny kunnskap og bevissthet om skogens mange og viktige verdier, utover hogstverdi, er nettopp et slikt eksempel. Avvik, enten det nå skyldes det ene eller det andre, utgjør selve drivkraften for institusjonenes evolusjon. Når avvik oppstår vil fellesskapets representanter søke nye løsninger og utvikle institusjonene i henhold til de intensjoner fellesskapet har lagt til grunn (Commons, 1934; Biddle, 1990).
Hvordan kan så miljøpolitikk og miljøhensyn i skogbruket forstås i lys av dette? For det første kan vi fastslå at offentlig politikk generelt, og miljøpolitikk spesielt, uten unntak, vil påvirke eiendomsrettslige (institusjonelle) forhold i en eller annen retning. Eiendomsrett, forstått som kontroll over framtidige profitt- og nyttestrømmer, vil alltid påvirkes av ulike typer reguleringer. Visse typer produkter og produktvarianter er det forbudt å produsere, andre produkter er avgiftsbelagt, og ulike lover regulerer produksjon og arbeidsliv. Alt dette begrenser, eller utvider, avkastningsmulighetene for eiendomsobjektet. For eksempel vil en industriherre som pålegges å følge arbeidstidsbestemmelser få innskrenket eiendomsrett. Det samme vil være tilfellet for eieren av en industribedrift som pålegges regulering av forurensende utslipp. Men innskrenket eiendomsrett for noen betyr samtidig utvidet eiendomsrett for andre, jfr. institusjonens samtidige kontroll og frigjøring av individet. I eksemplet med den forurensende industribedrift, så er det alle de som verdsetter ren luft, ren natur og lite forurensninger som får utvidet eiendomsrett gjennom regulering. Mens profitten reduseres for eieren av den forurensende bedrift, øker nyttestrømmen av naturmiljøet for de andre .
For det andre så vil de til enhver tid fastsatte institusjonelle rammevilkår være ufullstendige i den forstand at det med tiden vil avdekkes eller oppstå forhold (konflikter) som ikke omhandles av det bestående regelverk. Dette dreier seg om den institusjonelle endringsprosessen. For eksempel, for 25-30 år siden avdekket ny kunnskap om skadevirkningene av sur nedbør en konflikt mellom bedrifter som slipper ut SO2 og de som ble rammet av forurensingen. Myndighetenes intensjon med de på den tid eksisterende rammevilkår, hvor utslippene ikke var regulert, var ikke å forfordele den ene part i denne konflikten. Den gang rammevilkårene ble utformet var det ganske enkelt liten kunnskap omkring denne typen forurensning, og i ly av det eksisterende lovverk hadde forurenserne tilsynelatende ’fått en rett’ til å forurense og å påføre andre verditap. Ny viten om ulike typer skader ved sur nedbør avdekket altså et misforhold mellom lovgivningens intensjon og dens faktiske funksjon. Dette misforholdet utløste institusjonelle endringsprosesser som etter hvert resulterte i offentlige reguleringer av forurensende bedrifter. Eiendomsretten be innskrenket for forurenserne mens den ble utvidet for de skadevoldte.
Slike reguleringer er i dag vanlige og de prinsipielle sidene ved disse er sjelden kontroversielle. Det prinsipp myndighetene legger til grunn er at skadelig utslipp utgjør en samfunnsøkonomisk kostnad som ikke opptrer i den enkelte bedrifts regnskap slik at bedriftene, uten regulering fra det offentliges side, vil forurense for mye. Den tradisjonelle reguleringsmåten har vært å sette et tak på hvor mye miljøgifter bedriftene får lov til å slippe ut. Bedriftene presses da enten til å redusere aktiviteten eller til å investere i rensetiltak. I enkelte tilfeller beskattes også restutslippet. Dette er det såkalte ’forurenser-skal-betale’ prinsippet. Men uavhengig av reguleringstype så skjer det en innskrenkning av eiendomsretten for bedriftene siden profittmulighetene reduseres, mens det motsatte skjer for de som rammes av forurensningene.
Hva er så forskjellen på den forurensende bedrift som pålegges å begrense utslipp for å spare miljøet og skogeieren som pålegges endret hogstpraksis for å ivareta natur- og miljøhensyn? Så langt vi kan se faller skogbruket i Norge naturlig inn under de samme prinsipielle betraktninger som er gitt overfor. Noen år tilbake, før det var noen særlig bevissthet og kunnskap om skogens mange alternative funksjoner, og før den moderne teknologiens inntreden i skogbruket, hadde vi et eiendomsregime for skog som tilsa at skogeier nokså uforbeholdent kunne maksimere hogstverdien av skogen. Siden det ble forbundet få negative eksterne effekter med skogavvirkningen var skogeiers disposisjoner lite konfliktfylt. Bedriftsøkonomi samsvarte i stor grad med samfunnsøkonomi, og det var ukontroversielt at eiendomsforholdene i skogbruket var slik at størst mulig hogstverdi ble hentet ut.
Ny kunnskap og bevissthet om skogens mange og verdifulle alternative funksjoner, kombinert med dramatiske teknologiske endringer innen skogsdriften, har endret dette. Skogeierens tradisjonelle disposisjon reflekterer ikke lenger samfunnets intensjoner, og målet om å forvalte skogen til beste for samfunnet er med tiden kommet i konflikt med det bestående eiendomsregime. Den eksisterende eiendomsstruktur forfordeler andre interessenter i forhold til skogeier, og er blind for de mange alternative verdier som skogen er bærer av. Avviket mellom intensjon og den faktiske funksjon som karakteriserer det bestående tilsier derfor institusjonell endring. Dette vil medføre en innskrenkning av eiendomsretten for skogeierne. På den annen side vil det skje en utvidelse av eiendomsretten og en verdigevinst for andre, dvs. de mange som verdsetter skogens alternative verdier.
Det er i så måte ingen grunnleggende forskjell mellom skogbruket som pålegges å ta miljøhensyn i driften og den forurensende bedrift som avgiftsbelegges eller kvotereguleres. Miljøregulering av skogsdriften som følger av den erkjennelse at skog har andre verdier enn hogstverdi er derfor ikke noe særegent. På samme vis som ren luft, jord og vann er et fellesanliggende for befolkningen er også biologisk mangfold og miljøverdien av skog et fellesanliggende. Et forurenset vassdrag og en rasert skog er i så måte nokså like ting. Kravet om kompensasjon for å måtte ta miljøhensyn i skogbruket bør følgelig behandles etter de samme retningslinjer som gjelder for annen næringsvirksomhet som er gjenstand for offentlige miljøreguleringer.
Denne diskusjonen er av nokså ny dato. Tradisjonelt har skogeierne faktisk i stor grad fått støtte fra det offentlige, en støtte som i praksis har virket til å redusere biologisk mangfold og skogens miljøverdi. Dette har skjedd gjennom tilskudd til vegbygging og tilskudd til drift i vanskelig terreng (se Aftenposten 22.02.00 for eksempler). Direktoratet for Naturforvaltning har påvist hvordan villmarksarealene i Norge har forsvunnet de siste årene og at tapet i hovedsak har sammenheng med bygging av subsidierte skogsbilveger (DN 1995, se også Skonhoft og Solem, 2001). Men som argumentert for ovenfor, ny kunnskap og bevissthet omkring skogens mange funksjoner og verdier har avdekket en tilstand av knapphet, konflikt og fordelingsskjevheter i den tradisjonelle måten å utnytte skog på. Som Hobbes, må vi søke å finne minnelige måter å håndtere konfliktene på. Som Commons, skjønner vi at dette fordrer institusjonelle endringer. Endringer i eiendomsretten er altså ikke utilsiktede bivirkninger av offentlig miljøpolitikk som det automatisk bør kompenseres for. Tvert i mot er det eiendomsretten som er direkte gjenstand for offentlig miljøpolitikk. Miljøkonfliktene i skogbruket representerer fordelingsskjevheter og formålet med offentlig regulering er å utjevne disse. Det kan på dette grunnlag synes noe paradoksalt at den forfordelte part skal måtte kompensere den andre.
