Over 90 % av Norges areal finner vi mellom tettbebyggelse og verneområder. Mesteparten av disse områdene er klassifisert som Landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF) i kommuneplanenes arealdel etter plan- og bygningsloven (PBL). I LNF-områdene er det bruk og endringer utgangspunktet – og ikke vern. Artikkelen drøfter først hvordan landskapsendringer i LNF-områdene kan vurderes i et økologisk perspektiv og deretter hvilke forvaltningsregimer som er best egna til å styre endringer i LNF-områdene (1).
Til tross for omfanget, blir LNF-områdene i arealplanlegging gjerne betrakta som en restkategori, etter at utbyggings- og naturverninteresser har fått sitt. Et ferskt eksempel på dette fikk vi i miljøvernministerens åpningsforedrag på kursdagene på NTNU i januar 2001, hvor første delutredning fra planlovutvalget ble presentert. Siri Bjerke sa at planlovutvalget blant annet er bedt å vurdere hvordan "vi bedre kan ta vare på det biologiske mangfoldet - ikke bare i verneområdene, men også i byggesonen". Ja vel, men hva så med biologisk mangfold i de enorme LNF-områdene som ligger ”mellom” vern og utbygging?
I LNF-områdene styrer plan- og bygningsloven (PBL) utbygging av boliger, hytter, ervervsbebyggelse og liknende, på tilsvarende måte som i byggeområdene. Aktiviteter knytta til stedbunden næring/primærnæring, som for eksempel nydyrking, hogst og bygging av skogsveger, styres etter egne sektorlover. Derfor foregår det en kontinuerlig kamp mellom PBL-myndighetene og sektormyndighetene om makta i LNF-områdene. Tabell 1 viser en oversikt over de mest sentrale lovene i utmarksforvaltninga og de endringsprosessene som disse lovene regulerer. Vi ser at mange lover og mange aktører er involvert. For å kunne betrakte lover, regler og normer som danner spilleregler for handlinger, i sammenheng med aktører, har vi tatt i bruk begrepet "regimer" (Sevatdal1998, 1999). Aktørene kan være både offentlige og private. Vi lar lovgrunnlaget være utgangspunktet for å definere ulike forvaltningsregimer, men det at det finnes en lov er ikke ensbetydende med at det finnes et tilhørende forvaltningsregime. Her er det ikke plass til å gå ikke nærmere inn på innholdet i lovgrunnlaget (se Skjeggedal mfl. 2001), men går direkte på ei drøfting av hvordan landskapsendringer i LNF-områdene kan bedømmes.
I LNF-områdene er det interessante spørsmålet ikke om det foregår endringer. Det er nettopp bruk og endringer som er utgangspunktet og forutsetningen – og ikke vern. Spørsmålet er om endringene kan være en trussel mot den økologisk tilstanden i områdene og om dette blir oppfatta som en trussel av forvaltningsregimene. Dette er et vanskelig tema som krever både samfunnsfaglige og naturfaglige vurderinger. Vi har funnet fram til en metode for vurdering av landskapsendringer i tre trinn:
Med fragmentering menes oppdeling av et område i flere små-områder. Fragmentering kan skyldes både naturlige og menneskeskapte aktiviteter. Registreringene av fragmentering bygger på landskapsøkologisk teori og en "patch-corridor-matrix"- modell for å beskrive endringer i landskapet (Forman 1995). Metoden går ut på å studere endringer i flekker ("patches") som er ensarta områder som skiller seg fra omgivelsene, og korridorer som er striper som skiller seg fra omgivelsene på begge sider. "Matrix" er betegnelsen på bakgrunnsøkosystemet som flekker og korridorer skiller seg fra. Antall flekker, flekkenes form og lokalisering, korridorer som forbindelse mellom flekker, og kantsoner mellom flekker og bakgrunnsøkosystemet har stor betydning for den økologiske tilstanden i landskapet. I analyser av fragmentering må vi skille mellom arter som er "spesialister" og de som er "generalister". Spesialistene har helt spesielle krav til leveområdene. Derfor er de sårbare for fragmentering. Generalistene, derimot, er i stand til å tilpasse seg også andre leveområder. De kan overleve, og til og med, ha framgang, innafor et sterkt fragmentert landskap.
Hvordan skal så de registrerte endringene tolkes? I økologisk forstand er det lite meningsfullt å snakke om "naturlige" økosystemer, uten menneskelig påvirkning. Økologiske systemer er dynamiske, i kontinuerlig endring. Derfor er forestillinger om "stabilitet" og "balanse" i dårlig samsvar med nyere økologisk kunnskapsstatus og dermed også mindre egna i forvaltningssammenheng. På den andre sida forutsetter naturforvaltning at det finnes begreper som gir mulighet for å vurdere den økologiske tilstanden og på en eller annen måte kunne skille "gode" og "dårlige" tiltak fra hverandre. Intuitivt gir begrepet "økologisk integritet" et mer dynamisk perspektiv enn stabilitet og balanse. Økologisk integritet er imidlertid ikke et entydig definert begrep. Vi bygger på Regier (1993:3) som sier at økologisk integritet er ideen om at et økosystem kan tåle endringer i omgivelsene (enten disse er menneskeskapte eller ikke) og "sjøl" gjøre nødvendige justeringer for finne en ny tilstand som er "normal" og "god" for systemet. Et viktig poeng er at den nye tilstanden ikke nødvendigvis er det samme som den "opprinnelige" eller "naturlige. Om endringene i naturen er gode eller dårlige avgjøres ikke av naturen, men av verdier og formål som vi mennesker knytter til naturen. Det er ikke nødvendigvis noe galt at et økosystem bryter sammen og går over i en annen tilstand. Vurdering av økologisk integritet kan analytisk deles i to faser, sjøl om fasene er innvevd i hverandre slik at de nødvendigvis må gjennomføres i sammenheng. Først ser vi om vi finner endringsprosesser som er så omfattende i antall eller størrelse at de i biologisk forstand må oppfattes som mulige trusler mot økologisk integritet. Dette er likevel ikke et rent naturvitenskapelig spørsmål. Vi vil alltid måtte gjøre valg av arter, av skala i tid og rom osv. Deretter er det først og fremst et samfunnsfaglig spørsmål om disse observasjonene og vurderingene av mulig truslene, skal betraktes som reelle trusler.
"Økologisk observasjon" er et begrep vi bruker for å tydeliggjøre verdiene og interessene som ligger bak observasjoner naturen. Ingen observasjoner er nøytrale eller objektive. Forvaltningsregimene "velger" eller "utformer" økologisk observasjoner som avspeiler deres interesser og verdigrunnlag. Et eksempel på dette er oppmerksomheten som norsk naturforvaltning vier de såkalte "villmarksområdene", det vil si områder som er mer enn 5 km fra tyngre tekniske inngrep som veger, jernbaner og kraftlinjer. I et slikt perspektiv har det opplagt vært et formidabelt "tap" av natur og landskap i Norge. Inngrepskartene bygger på og fremmer et natursyn som oppfatter natur som villmark, mest mulig urørt av mennesker, og i landlige omgivelser. Jo flere synlige menneskelige inngrep, jo mindre natur finnes igjen. Ett problem ved denne naturforståelsen er at det nettopp er i de "rørte" områdene, som jo i hovedsak er LNF-områder, vi finner de største utfordringene når det gjelder biologisk mangfold. Disse oppgavene kan bli oversett dersom oppmerksomheten ensidig blir retta mot den "opprinnelige" og "urørte" naturen.
Med den skisserte metoden har vi i prosjektet studert landskapsendringer i LNF-områder. Flyfoto og kartverk, supplert med befaringer, er brukt for å registrere og analysere endringer i landskapsmosaikken på tre forskjellige tidspunkter; ca. 1960, ca. 1985 og dagens situasjon. Alle registreringene er digitalisert, slik at GIS-verktøy (geografiske informasjonssystemer) kan benyttes i analyser og presentasjon. I prosjektet har vi dels sett på landskapsendringer på kommunenivå i de to eksempelkommunene, Lierne i Nord- Trøndelag fylke og Molde i Møre og Romsdal fylke, og dels på landskapsnivå ved å velge ut to områder i hver av kommunene for mer detaljerte studier. Her viser vi som en illustrasjon landskapsendringene i ett av de fire del-områdene vi har studert: Raudberga i Lierne kommune. Området utgjør 100 km2, hvorav 94 km2 ligger under skoggrensa som varierer mellom 500 og 650 moh. Vernskoggrensa ligger på kote 540. Også Raudberga er allerede fra "naturens" side fragmentert ved at skogen er oppdelt av myrer, sjøer, elver og bekker. Bare 72 % av arealet under skoggrensa er skogbevokst. Det er spredte småbruk langs riksvegen med tilhørende gårdsskoger. Størstedelen av området hører til Nordli statsallmenning. Vestre del av områder eies i dag av Norske Skog (tidligere av Van Severen). Både Statskog og Van Severen har lenge hatt aktiv skogsdrift i området.
Vi har registrert endringer i landskapet på grunnlag av vertikalfoto fra 1958 og 1971 og skråfoto fra 1999. Registreringene fra 1999 er supplert med befaringer, se figur 1. De synlige endringene i Raudberga-området er også først og fremst knytta til bygging av skogsveger og til hogst. Dessuten er det bygd en god del hytter, spesielt ved Sandsjøen. Tabell 2 viser en sammenstilling av endringene.
I 1958 er de synlig tekniske inngrepene først og fremst riksvegen gjennom området,
noen gårdsveger og gårdsbebyggelsen. I tillegg har Statskog allerede bygd 19
km skogsveger og hogd ut noen forholdsvis store, åpne hogstflater. Van Severen
har også gjennomført sin karakteristiske stripe-hogst på sin eiendom. I perioden
fram til 1971 er det bygd skogsveg langs sørsida av Sandsjøen. Her har Van Severen
forlatt ideen med stripehogster og allerede startet uthogging av skogen mellom
stripene slik at områdene framstår som åpne hogstflater. Statskog har hatt høy
aktivitet og fortsatt uthogging av store, åpne hogstflater. Det er også bygd
noen hytter langs skogsvegen ved Sandsjøen. Kraftlinja gjennom området ble bygd
på 1960-tallet. Fram til 1999 har Norske Skog (tidligere Van Severen) fortsatt
uthogging av skogen mellom stripene fra 1950-tallet. Statsskog har også hogd
ut noen nye åpne flater og det er bygd noen nye skogsveger. Den største forandringa
i skoglandskapet er at mye ungskog har vokst opp på de uthogde flatene. Over
50 % av gammelskogen er nå hogd ut. Fra 1980-tallet har det vært en økning i
fritidsbebyggelsene. Ved Styggdalshaugen, på sørsida av Sandsjøen, ble det i
1985 vedtatt en reguleringsplan med 10 nye hytter, i tillegg til omlag 10 eksisterende.
I 1990 kom reguleringsplanen for Øybekken, på nordsida av Sandsjøen. Planen
omfatter 12 hytter og er bygd ut med vegadkomst, vannforsyning og strøm. Antallet
hytter i området har økt i 
Figur 1: Hogstflater, skogsveger og bygninger i området "Raudberga", Lierne kommune, på tre forskjellige tidspunkter; 1958, 1971 og 1999.
Når vi ser de undersøkte områdene i prosjektet under ett, er det umiddelbart to hovedinntrykk som trer fram. For det første har det foregått store endringer i LNF-områdene de siste 30-40 årene. I våre utvalgte områder er det først og fremst skogbruket som har stått for endringene. I områdene med aktivt skogbruk er skoglandskapet i denne perioden endra fra å være dominert av gammelskog til å ha fått hogstflater og ungskog som de "konkurrerende" landskapstypene. Bakgrunnsøkosystemet, matrix, er i ferd med å endre karakter. I tilknytning til skogsdrifta har det også vært en stor økning i antall km skogsveger.
Det har altså åpenbart skjedd store endringer. Et annet spørsmålet er det om disse endringene har hatt virkninger som er uheldige. Her er det ikke plass dokumentasjon og diskusjon av virkningene, men etter vår vurdering er det liten tvil om at det har skjedd så omfattende endringer at disse i biologisk forstand må oppfattes som mulige trusler mot økologisk integritet i områdene. Når vi ser de undersøkte områdene under ett, er truslene først og fremst knytta til skogsveger og hogst. På kort sikt er det hogstflatene som utgjør de største landskapsendringene i 40-års perioden vi har studert. Ser vi ytterligere 50 år fram, kan vi få et landskapsbilde som likner situasjonen på 1950-tallet, men selve skogsinteriøret vil likevel være forskjellig. I dagens situasjon ser vi ingen åpenbare trusler fra fritidsbebyggelsen i "våre" undersøkte områder. Spørsmålet er likevel om det kan ligge framtidige trusler her. Det spredte hyttemønsteret kan gi problemer dersom hyttene blir mye brukt, og særlig dersom dette fører til økt motorisert ferdsel.
Hovedkonklusjonen er klar: Forvaltningsregimene overser gjennomgående trusselbildet. Truslene kommer ikke fram i deres økologiske observasjoner. Det behøver ikke å bety at truslene ikke i en viss forstand blir observert. Forvaltningsregimer kan godt være klar over trusler, men mangle kompetanse eller virkemidler til å gjøre noe med dem. Dermed vil ikke vurderinger av trusler inngå i regimens økologisk observasjon.
Arealplanleggingsregimet er innretta mot byggevirksomhet. I våre områder hvor verken spredt boligbygging eller hyttebygging foregår i stort omfang, betyr det liten oppmerksomhet omkring LNF-områdene. Vurderingene som blir gjort går ut på mest mulig å unngå konflikter med sterke verneinteresser og primærnæringsinteresser når det for eksempel dreier seg om hyttebygging. Arealene blir vurdert som utbyggingsområder, hensyn tatt til vern. Arealplanleggingsregimet er lite interessert i områdene som ligger mellom utbygging og vern. Regimet har vanligvis heller ikke tilstrekkelig naturfaglig kompetanse til å håndtere utfordringene i disse områdene "i mellom".
Naturvernregimet ser åpenbart trusler i langt større områder enn hva regimet har virkemidler til å håndtere. Virkemidlene som stort sett er knytta til naturvernloven, presser oppmerksomheten ubønnhørlig mot de såkalte urørte områdene, eller til områder som for så vidt er synlig påvirka av menneskelig aktivitet, og hvor oppgava er å verne områdene mot ytterlige endringer. I mangel av virkemidler utover verneområder etter naturvernloven, har naturvernregimet tatt i bruk registreringer av såkalte "inngrepsfrie områder". Begrunnelsen er likevel uklar og vitner om at sammenhengene mellom natur og samfunn blir oversett. Med Norges både spredte og konsentrerte bosetting, 77 % av oss bor jo i byer og tettsteder som utgjør bare 0,7 % av landarealet, bor de fleste i områder som allerede er gått "tapt" som villmark. Det er altså den spredtbygde befolkningen som når får det største ansvaret for å bevare inngrepsfrie områder. Oslo, Akershus og Vestfold fylke er helt uten villmarksprega områder, mens hele 36 % av Finmark fylke er villmark. Dette viser åpenbart samfunnsmessige konsekvenser av for så vidt objektive kriterier. Det betyr ikke nødvendigvis at kriteriene er uheldige. Det uheldige er etter vårt syn at kriteriene blir praktisert som reine teknisk/naturfaglige kriterier, uten at de samfunnsmessige konsekvensene bli trukket inn.
Skogbruksregimet er også prega av naturvernregimets skille mellom urørt og berørt natur. Skogbrukets miljøsatsing på 1990-tallet dreier seg i stor grad om å finne fram til arter og biotoper som bør vernes, for å kunne drive "skikkelig" skogbruk på områdene som blir igjen. Dette gir grobunn for samme strategi som kommunene langt på veg må følge i kampen mot nasjonalparker: Målet er minst mulig verneområder, fordi verneområdene etter deres oppfatning må oppgis for vanlig bruk. I områdene som ligger inntil verneområdene, kan bruken derimot fortsette som før. Her har naturvernloven ingenting å si. Skogbruket avgir også små områder til barskogvernet. I størrelsesorden 1 % av produktiv barskog er verna som naturreservat etter naturvernloven. Skogbruksloven har bestemmelser om vernskog, som legger restriksjoner på hogst i en del områder. I tillegg kommer hensyn til nøkkelbiotoper, som det nå blir forberedt et landsdekkende opplegg for gjennom MIS-prosjektet (Miljøregistreringer i skog). "Levende Skog"-prosjektet som definerer standarder for sertifiserings-ordninger dreier seg også i beskjeden grad om områder uten klart spesifiserte verneinteresser. Derfor er det etter vårt syn grunnlag for å hevde at det meste av dagens skogsdrift foregår i områder hvor spesielle miljøvurderinger i liten grad blir gjort. Det skyldes ikke først og fremst at skogbruket ikke er interessert i, eller villig til å gjøre, slike vurderinger. Temaet kommer rett og slett ikke på dagsorden, fordi det er de urørte områdene og/eller de trua artene som skal ivaretas. Det betyr at i LNF-områdene går skogbruket sin gang uten spesiell oppmerksomhet omkring miljøspørsmål. Vi sier ikke at dette nødvendigvis er galt, men vi spør om det er en forsømmelse i miljøsammenheng ikke å gjøre slike vurderinger.
Som avslutning oppsummerer vi resultatene av prosjektet ved å knytte analysene til diskusjonen av hvem som bør ha forvaltningsansvaret for LNF-områdene.
Diskusjonen tar utgangspunkt i 2 grupper kriterier. Den første gruppa av kriterier dreier seg om kompetansen som finnes og blir anvendt for LNF-områdene: Den faglige tradisjonen, den fagkompetansen og den prosesskompetanse som i dag er representert i regimene. Den andre gruppa kriterier er generelle forvaltningsprinsipper som sjølsagt også får stor betydning for forvaltning av LNF-områdene. Vi har valgt de samme kriteriene som oppgavefordelingsutvalget har brukt for sine vurderinger (NOU 2000:22): Brukermedvirkning, lokal sjølstyre og nasjonale mål. Nettopp forholdet mellom lokalt sjøstyre og nasjonale mål er jo et svært aktuelt tema i norsk naturforvaltning hvor det de siste 10-årene har foregått betydelig desentralisering av myndighet til lokalt nivå. Som oppgavefordelingsutvalget også påpeker, så står de ulike hensynene "i et problematisk forhold til hverandre" (NOU 2000:22:68). Det er åpenbare konflikter mellom flere av hensynene. Derfor blir vektlegging av de ulike kompetansekravene og forvaltningshensynene avgjørende for hvilke forvaltningsregimer som framstår som best egna til å forvalte LNF-områdene.
Våre eksempelkommuner og vårt opplegg har gitt datagrunnlag for å knytte denne diskusjonen av forvaltningsregimer knytta til de tre lovene: plan- og bygningsloven, skogbruksloven og naturvernloven. Her er det ikke plass for en detaljert gjennomgang av vurderingene; vi går rett på de oppsummerende konklusjonene:
En hovedkonklusjon er at ingen av forvaltningsregimene tilfredsstiller alle kriteriene vi har satt opp for å være godt egna til å håndtere forvaltning av LNF-områdene i et økologisk perspektiv. Naturvernloven er jo heller ikke i utgangspunktet innretta mot LNF-områdene. Den er ikke et virkemiddel for "rørte" områder, men er nokså ensidig retta mot "urørt" natur. Slik sett dreier diskusjonen seg først og fremst om forholdet mellom plan- og bygningsloven (PBL) og skogbruksloven. PBL-regimet mangler både faglig tradisjon og fagkompetanse for å håndtere utfordringer i LNF-områdene, men har sin styrke når det gjelder prosesskompetanse. Regimet tilfredsstiller også de generelle forvaltningshensynene, med et spørsmålstegn ved muligheten for å ivareta nasjonale mål. Skogbruksregimet har, i alle fall sammenlikna med PBL-regimet, både tradisjon og fagkompetanse for forvaltning av LNF-områdene i et økologisk perspektiv. En svakhet ved fagkompetansen er at den i hovedsak er naturfaglig og produksjonsretta. Et breiere naturfaglig perspektiv og samfunnsfaglig innsikt mangler.
I miljøsammenheng er de aktuelle regimene innretta enten mot utbygging, som PBL-regimet, eller ensidig mot de ”urørte” eller verneverdige områdene, som jo utgjør bare noen prosenter av landarealet. LNF-områdene blir liggende igjen som restområder, med liten oppmerksomhet. Skogbruket er selvfølgelig opptatt av LNF-områdene, men etter vårt syn er oppmerksomheten i økologisk sammenheng for ensidig retta mot å peke ut de små områdene som skal vernes. De store områdene, hvor det skal drives aktivt skogbruk, får for liten oppmerksomhet. Her rår langt på veg næringsinteressene grunnen.
I LNF-områdene møtes mange ulike verdier og interesser, både innen forvaltningsapparatet og innen lokalsamfunnene, og ikke minst i møtet mellom forvaltningsapparat og lokalsamfunn. Derfor er prosesskompetanse til å kunne koordinere og avklare arealbruken i de ofte konfliktfylte LNF-områdene en avgjørende forutsetning for LNF-forvaltning. Prosesser fører ikke nødvendigvis til enighet, men er avgjørende for å gi legitimitet til avgjørelsene. Når det gjelder prosesser, peker PBL-regimet seg klart ut, både når det gjelder formelle krav, tradisjon og kompetanse.
Etter vårt syn er prosesskompetanse en så avgjørende forutsetning for LNF-forvaltning at PBL-regimet peker seg ut, dersom det er et må å samle all overordna styring av arealutnytting og landskapsendringer i ett regime. Dessuten styrer jo PBL allerede arealbruken i utbyggingsområdene. Likevel er det så store forskjeller mellom tettsteder og LNF-områder at PBL-regimet ikke uten videre egna til å "overta" LNF-områdene. PBL-regimet har flere alvorlig svakheter i denne sammenhengen, både når det gjelder tradisjon og fagkompetanse.
PBL-regimet som sterkere LNF-myndighet forutsetter også at oversiktsplanlegginga i tillegg til den tradisjonelle arkitekt/ingeniør-kompetansen, trekker inn natur- og landbruksfaglig kompetanse i arbeidet. Forvaltning av LNF-områder krever solid økologisk kompetanse. Dessuten viser forvaltning av LNF-områdene også tydelig hvor nødvendig samfunnsfaglig kompetanse er for å kunne håndtere de komplekse sammenhengene mellom natur og samfunn.
Med et breiere faglig perspektiv på PBL, er det åpenbart uheldig at planlegging og byggesaksbehandling er samla i en felles lov, PBL. Det knytter arealplanlegging langt sterkere til utbygging enn til både bruk og vern. Dersom arealplanlegging skal kunne få en overordna og legitim posisjon også i LNF-områdene, kan ikke planlegginga knyttes sterkere til utbygging enn til for eksempel naturvern og skogsdrift.
En annen viktig forutsetning for vår noe forbeholdne anbefaling om å gi mer myndighet til PBL i forvaltning av LNF-områdene, er at PBL får bedre muligheter enn i dag til å gi mer langsiktige/forutsigbare arealbruksbestemmelser. Etter dagens lov skal kommuneplanene vurderes hvert 4. år. Det behøver ikke nødvendigvis å bety endringer, men kan likevel skape usikkerhet. Derfor bør det være muligheter for mer nyansert bruk av tidspunkt og prosedyrer for revisjoner.
(1) Artikkelen bygger på resultater fra forskningsprosjektet "Regimens slagmark" som ble gjennomført i perioden 1998-2001 og handler nettopp om LNF-områder (Skjeggedal m.fl. 2001). Prosjektet ble utført i samarbeid mellom Høgskolen i Nord-Trøndelag; Østlandsforskning; Norsk institutt for by- og regionforskning; Norges landbrukshøgskole, institutt for landskapsplanlegging og Nord-Trøndelagsforskning, finansiert av Norges forskningsråd, Utmarksprogrammet.
