Artikkelforfatterne er ansatt i Østlandsforskning, NORUT Samfunnsforskning og Nord-Trøndelagsforskning. De tre instituttene startet i 2002 arbeidet med å bygge ut et nettverkssamarbeid kalt UTforsk. En hovedoppgave for UTforsk er å fremme FoU-innsatsen innen studier av utmark og utvikling. Nettverket starter nå opp et treårs forskningsprosjekt "Institusjonell endring i utmarka: Konfliktlinjer, forvaltningssystemer og rettferdighet". Her skal vi studere utmarksforvaltning i Nord-, Midt- og Øst-Norge, både på rettighetsnivå og på samfunnspolitisk nivå, samt samspillet mellom nivåene. Vi retter søkelyset mot utviklingstrekk og konfliktlinjer, valg av mulige framtidige forvaltningsordninger, samt hvilke implikasjoner slike valg vil ha for rettsoppfatninger og normative spørsmål. Prosjektet skal kople økonomiske, institusjonelle og rettsfilosofiske perspektiver. Dette er et vidt og komplekst felt, og prosjektet er i sin startfase. I denne artikkelen presenterer vi noen av perspektivene vi legger til grunn for prosjektet.

"One ring to rule them all"?

La oss gjøre en forenkling og si at arealkategoriene i landet faller i en av to: enten innmark eller utmark. Til innmark regner vi da også våre by- og tettstedsstrukturer - det urbane i videste forstand, som for øvrig opptar mindre enn 1% av landarealet. I tillegg kommer så det tradisjonelle, landbrukets innmark, som opptar ytterligere rundt 3%. "Resten" (om lag 96%) er det vi kan kalle 'utmark'. For denne "resten" er det ikke forsøkt utviklet et enhetlig politikkområde på samme måte som vi kan snakke om forsøk på å ha en tettstedspolitikk eller bypolitikk eller liknende. Det har til dato for eksempel aldri vært produsert en offentlig utredning, melding eller proposisjon til Stortinget, vært gitt én lov, eller på annen måte gjort forsøk på å beskrive og behandle denne "resten" i et perspektiv hvor ambisjonen er å ivareta mangfoldet av interesser og hensyn. Dette i motsetning til de bebygde områdene, byer og tettsteder, som til stadighet blir søkt fanget opp i helhetlige utredninger, forvaltningsgrep og politikker.

Dette er ikke en påpekning av noe vi nødvendigvis mener bør gjøres, men snarere at det faktisk foreligger en interessant forskjell. Mens vi tilstadighet har gjort forsøk på å forstå og sågar forvalte innmarka helhetlig, er ikke det tilfelle for utmarka. Det skyldes ikke at utmark er mer eller mindre vanskelig å "gripe" enn innmark, verken politisk, økonomisk, kulturelt eller kunnskapsmessig. Det skyldes nok heller - og dette får stå som vår udokumenterte påstand - dels at utmark er oppfattet som et næringsforråd og overlatt til næringsaktører, dels at utmark er oppfattet som "uendelig", som det i bunn og grunn er "nok av" og som i tilstrekkelig rad kan sikres gjennom nasjonalparkvern og lignende, dvs. at utmark har i stor grad vært ansett som et "fritt gode".

En voksende forståelse for økologiske sammenhenger har imidlertid avlivet myten om at vi har så mye utmark. Direktoratet for naturforvaltnings (DN) kart, som viser en katastrofal reduksjon av såkalt kvalifisert villmark, viser dette på en grei måte (animasjon fra Direktoratet for naturforvaltning av utvikling av villmark gjennom mer enn 100 år - kommer opp i eget vindu). "Katastrofal reduksjon" - sterke ord og våre ord - men berettigede dersom man virkelig mener at villmark slik det er definert er viktig. Selv om villmarksbegrepet kan problematiseres (mye av "villmarka" kan benevnes "samisk kulturlandskap"), representerer kartene en typisk miljø-tilnærming. Av grunner vi kommer tilbake til, er det nå en økende politisk og økonomisk interesse for utmarka. Spørsmålet om politikk og marked, styring og profitt, gjør at de tradisjonelle forvaltningsmessige svar på situasjoner med kryssende interesser og sektorer: "samordning" og "helhetlige grep" blir tatt fram.

En interessant utvikling i så måte er revisjonen av plan- og bygningsloven (PBL). Her vurderes mulighetene for å anvende PBL sin prosessuelle tilnærming for å bringe inn og avveie "alle" relevante hensyn i arealbruk, også i utmarka (NOU 2001:7) - PBL som en "one ring to rule them all"?. Kanskje ser vi en "utmarks-politikk" under utvikling som et operativt politikkområde, men enn så lenge må vi bruke dette begrepet som et overordnet perspektiv på mange forskjellige politikkområder, som en analytisk konstruksjon.

Institusjonelle endringer i utmark

Historisk er det i utmarka for Midt- og Sør-Norge sin del - utviklet en forvaltningstradisjon basert på de som har funnet sitt næringsutkomme fra utmarka, på grunneiere og bruksberettigde. For Nord-Norge sin del er forvaltningstradisjonene mye sterkere preget av nasjonalstatlige territorielle hensyn. I dag er, overraskende nok for mange skulle en tro, rettssituasjonen for betydelige deler av utmarka påfallende uavklart og til dels omstridt, særlig for ulike kategorier statsgrunn i Nord- og Midt-Norge. Dette er for eksempel aktualisert både av prosessene rundt Samerettsutvalgets utredninger og diskusjonen omkring utvidelse av Fjellovens virkeområde. Men også i Sør-Norge er forvaltningstradisjonene under press og endring, ikke minst som en følge av at det tradisjonelle primærnæringssegmentet har redusert sin rolle som en distributør av velferd gjennom arbeidsplasser, og ved vekst i rekreasjonsbruk av utmark.

I tillegg er utmarka, spesielt lokale eier- og brukerinteresser, generelt under ytre press, bl.a. gjennom tendenser til kommersialisering. Nasjonale og internasjonale miljøhensyn betones sterkere og har større innflytelse på bruken av utmarksressursene enn tidligere, for eksempel gjennom rovdyrpolitikken (Guldvik og Arnesen, 2001) og pågående arealvernprosesser (Teigland,1995). Dette innbefatter også at flere interessentgrupperinger som ikke er brukere, krever meningsberettigelse knyttet til offentlighetens legitime ansvar for utmark som økologisk system, og ikke bare som naturressurser vi kan utnytte. Dette endrer forutsetningene for hvem som skal delta i bestemmelser, og forholdet mellom sektorer. Økologien har på denne måten definert en ny allmenning som en ny ramme for utmarksforvaltninga og grunneierskapet. Mikalsen og Jentoft (2001) har anvendt en slik type argumentasjon i sin analyse av endringer i fiskeripolitikken og hvorfor offentligheten og interessenter som ikke er brukere med rett til å fiske, mer enn før har rett til en plass i politikkutforminga. Naturressursutnyttelse tolket i en økologisk ramme, gjør det legitimt for fellesskapet eller allmennheten å ha en oppfatning om, og medbestemmelse i, utmarksressurspolitikken.

Et hovedfunn i prosjektet "Regimenes slagmark" (Skjeggedal et al 2001) var at det i utmarka foregår en drakamp mellom koalisjoner av offentlige og private sektorinteresser når de kommer i motstrid til hverandre. Hvilke interesser skal prioriteres, og under hvilke betingelser? I denne utviklingen er også reglene for "spillet om utmarka" i endring. Totalt sett gir dette potensial for betydelige endringer både økonomisk og institusjonelt. Kompleksiteten i situasjonen gjør det vanskelig å overskue samlet utfall av endringene. Grunneiere og lokale utmarksbrukere kan vanskelig vite om det er mest grunn til å frykte økonomisk marginalisering eller tvert imot grunn til å håpe på utvidet næringsgrunnlag og nye inntektsmuligheter. Videre, hvilke forvaltningssystemer vil lokale interesser, i ett langsiktig perspektiv, være best tjent med? Samfunnsmessig reiser situasjonen også viktige normative spørsmål. Hvor bør t. eks. grensene gå mellom fellesskapets og offentlighetens samfunnsstyring og private grunneier- og bruksretter (property rights)? Videre - når ulike rettsoppfatninger støter mot hverandre: På hvilket grunnlaget skal samfunnet ta stilling til hvilke interesser som bør vektlegges, proseduralt og utfallsmessig?

Rettferdighet og medvirkning

Spørsmålet om rettferdighet i offentlig forvaltning er i økende grad møtt ved å styrke systemer for medvirkning m.v. Medvirkning, utredninger og høringer er sentrale virkemidler når konflikter innen og mellom forvaltningstradisjoner skal løses. Den pågående revideringen av plan- og bygningsloven har også dette for øyet når det nå ligger an til å styrke denne lovens rolle i utmark. Hvis rettferdighet er spørsmålet, er medvirkning svaret?

Vi har på flere områder (bl.a. etablering av verneområder, utbygging av vassdrag, rovdyrpolitikk, allemannsrett og fri ferdsel, urfolks rettigheter) og gjerne i tilfeller hvor lokalsamfunnets interesser står mot storsamfunnets, sett at deltakelse i bredt anlagte medvirkningsprosesser ikke har lykkes i å løse, og knapt nok dempe, konflikter. I noen tilfeller har medvirkning snarere ført til øket mistro og mistillit - rovdyrpolitikken er et eksempel -(Guldvik og Arnesen 2001). Medvirkning kan tolkes som et svar på et krav om rettferdighet og rimelighet i forvaltningen. Men det gjelder bare i den grad medvirkning "virker", dvs. oppveier komplikasjonen av mer omfattende forvaltningsprosesser og økte ressursbehov. Medvirkning "produserer" i seg selv verken harmoni, tillit, økt effektivitet eller handlingsdyktighet. Medvirkning er heller ikke i seg selv rettferdighet, snarere foreligger det en underliggende påstand om at medvirkning skaper rettferdige løsninger og prosesser. Men er det slik, og når?

Det har vært gjennomført lite forskning omkring begrepet rettferdighet i naturressursforvaltningen og forvaltning av utmarksareal. Likevel er det åpenbart slik at i beslutningsprosesser møtes oftest grupperinger med klare forskjeller i ideologi, kunnskapsnivå og lignende. Det er også begrenset hva vi kan og bør gjøre for å "glatte ut" forskjellen når den føres tilbake til "ideologi", verdier og tilhørighet. Selv i beslutningsprosesser med omfattende medvirkning i teknisk forstand kan fremdeles de som medvirket etterlates med den oppfatning at de ikke ble behandlet rimelig og/eller at utfallet ikke var rettferdig. Dette er viktig, fordi den forskning som er gjort på feltet, viser for en stor del at forståelse av og mening om beslutningsprosesser og støtte til myndighetenes forvaltningspolitikk, avhenger av om de mener prosess og/eller utfall er rimelig og rettferdig.

Rettferdighet i utmark

Rettferdighet i utmark dreier seg om hvordan goder og byrder i utmark fordeles personer i mellom, hvilke rettigheter og plikter og inngrep i andres rettigheter og plikter som lanseres og aksepteres som gyldige. Dette omfatter også økonomiske rettigheter og plikter som goder og byrder. I økonomisk velferdsteori omtales rivaliserende bruk og ekskluderbarhet (kfr. Randall, 1983). Karakteristisk for private goder er at selv om bruken er rivaliserende (en elg kan bare skytes en gang, på en gitt tomt kan ikke både du og jeg eie en hytte) er de normalt lette å ekskludere andre brukere fra. Fellesressurser (som omfatter mange typer utmarksressurser) har den problematiske kombinasjonen av rivaliserende bruk og vanskelig ekskluderbarhet. Overforbruk av et fritt gode (og i første rekke et gode som er en etterspurt vare i et marked) er en fare, en trussel. Det er bl.a. det som til ligger til grunn for den utviklingsbanen som beskrives i begrepet "allmenningens tragedie" (Hardin, 1968). Det er her viktig å understreke at allmenninger - slik vi finner dem i statsallmenninger og bygdeallmenninger i Sør-Norge - er regulerte, og at denne reguleringen er en garanti mot en "tragisk utvikling" av ressursbruken for en rekke ressurser som vilt, mose, skog, stein, areal, mm, nettopp fordi tilgangen til ressursene er et privatrettslig og institusjonalisert anliggende. Grunneierskapet og et privatrettslig system for bruksretter i stats- og bygdeallmenningene representerer en "løsning", om man vil, på en "allmenningens tragedie" á la Hardin. Spørsmålet om rettferdighet reises dermed i første rekke i forhold til hvem som tildeles hvilke retter hvordan, ikke at noen ekskluderes.

To forvaltningstradisjoner møtes i utmarka, grunneierskapet (at Norge er eid, og de som eier Norges grunn) og fellesskapet (en borger en stemme) (Arnesen, 2000). Disse to grunnleggende egenskapene - det å være grunneier (og/eller har rettigheter til ressurser på annen manns grunn) og det å være borger eller medlem i et fellesskap - er fundamentale for den moderne nasjonalstaten. Det gjelder ikke minst for måten nasjonalstaten omslutter utmarka på.

Fellesskapet er utviklet som en offentligrettslig tradisjon, hvis oppgaver inkluderer å begrense grunneierretten. Fellesskapet er ikke grunneier på "sitt" territorium, og har heller ikke bruksretter til grunnen ut over det som måtte ligge i allemannsretten i utmark (ferdsel, noe høsting og liknende). Fellesskapets disposisjoner skal forutsetningsvis være motivert av hva som er det allment gode. Inngrep i eiendomsretten vil normalt kun framstå som legitimt, som rettferdig, i den grad grunneierdisposisjoner truer allmenne goder. Striden om vassdragskonsesjonslovene ved inngangen til forrige århundre representerer fellesskapets første betydelige inngrep overfor grunneierskapet i utmark i det moderne Norge (Slagstad, 1998). Det kan samtidig illustrere forholdet mellom de to tradisjonene. Fellesskapets forhold til "sin" grunn er av en helt annen karakter enn den andre forvaltningsenheten som er grunneierskapet.

Grunneierskapet dekker hele landet, hele Norge er eid. Grunneierskapet er utviklet som et privatrettslig anliggende. Det har blant annet en annen territorialisering enn fellesskapet. Eiendomsgrenser, grunneierretter og bruksretter til grunn har ingen samband med fellesskapets måte å territorialisere arealet på, hvor kommunestrukturen er sentral.

For eksempel statsallmenningene er territorielle enheter i grunneierskapet. Fordeling av retter m.m. som gjelder her, må derfor forstås på bakgrunn av grunneierskapets, og ikke fellesskapets normsett og tradisjon. Grunneierskapet er opptatt av hvordan juridiske personer kan disponere sin eiendom. Her, som i andre juridiske anliggender, gjelder legalitetsprinsippet som sier at det er tillatt som ikke er forbudt ved lov. Det er i utgangspunktet en misforståelse å kreve åpne møter og bred deltakelse i for eksempel fjellstyremøter, med henvisning til hvordan en kommune arbeider eller henter sine rettferdighetsidealer fra. Riktignok har kommunene en rolle i utpeking av medlemmer til fjellstyrene. Det rokker ikke ved det grunnleggende forhold at skillet mellom det å representere grunneiere og det å representere fellesskapet ligger fast. Det kommer i neste omgang til uttrykk ved at kommunene ikke har noen form for politisk eller administrativ makt over fjellstyrene i deres arbeide. Fjellstyrene driver i prinsippet privatøkonomiske disposisjoner, og har i sin normale arbeids-modus behov for lukkede strategiske overlegninger. Det er derfor ikke rimelig å legge et normsett til grunn her som kommer til uttrykk gjennom for eksempel offentlighetsloven. Kommunene selv gis jo nettopp anledning til å lukke sine prosesser når særlige forretningsmessige hensyn tilsier det - noe som for fellesskapet sin del er unntakstilfeller. En helt annen sak er at et arbeidsmarked innen primærnæringene som er i stadig kontraksjon fører til at antallet bruksberettigede i allmenningene stadig synker. Dette vil åpenbart svekke allmenningsinstituttenes legitimitet i befolkningen, både lokalt og nasjonalt. Det kan føre til krav om revisjon av både lover for statsallmenninger og bygdeallmenninger, en revisjon som ventelig vil styrke fellesskapets makt i allmenningene. Men slik rettstilstanden i dag er, bør vi skille skarpt mellom grunneieres legitime interesser for å forvalte sine interesser gjennom blant annet å begrense tilqang til beslutningsprosessene i for eksempel fjellstyrene, og fellesskapets interesser og tradisjon for innsyn.

Den tiltakende kommersialiseringen av utmarka skjer med grunneierskapet som arena, men det vil være opp til fellesskapet evt. å begrense grunneierskapets rettmessige handlingsrom. Mange konflikter i utmark (rovdyr, vern av areal, byggeforbud i strandsona, grenser for ferdsel og liknende) er konflikter mellom to forvaltnings-tradisjoner, mellom fellesskap og grunneierskap. Andre konflikter er innenfor en rettstradisjon, som konflikt mellom beite og hytteeiere. I en drøfting av rettferdighet i utmark, er det viktig å ha klart for seg at konfliktene her ofte henter oppfatninger om hva som er riktig og rimelig fra to forskjellige forvaltningstradisjoner, to normsett.

Hva skal vi gjøre i prosjektet?

I prosjektet vårt skal vi både gjøre teoretiske studier og en eksplorerende og komparativ, kvalitativ undersøkelse mellom regionene indre Østlandet, Trøndelag og Nordland/Troms. Innenfor denne rammen vil vi fokusere avgrensede områder for mer intensive lokale case-studier. På grunn av budsjettkutt blir det bare 2, i stedet for 3, slike lokale områder. Det ene er klart; Lierne/Snåsa/Verdal hvor det i lang tid har pågått en prosess med etablering av nasjonalpark, og som ennå ikke er avsluttet. Det andre området blir i Nordland/Troms, men er foreløpig ikke endelig fastlagt. Vi er spesielt ute etter å kartlegge konfliktlinjer i utmarksbruken, og vil rette fokus mot situasjoner der lokale interesser er under press.


Referanser

Arnesen, T., 2000. Utmark - grunneierskapet og fellesskapet.UTMARK 1-2000.

Guldvik, I., Arnesen, T. 2001. "Med rovdyr og politikk i utmarka" ØF-rapport 2001/02, Østlandsforskning, Lillehammer.

Hardin, G., 1968. The Tragedy of the Commons, Science, Vol. 162:1243-1247

Mikalsen, K.H. og S.Jentoft, 2001. From user-groups to stakeholders? The public interest in fisheries management. Marine Policy 25, 281-292.

NOU 2001:7. Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven. Planlovutvalgets første delutredning.

Randall, A., 1983. "The problem of market failure" Natural Resources Journal 23, 131-148

Skjeggedal et al., 2001: Regimenes slagmark. Om arealutnytting og forvaltningsregimer i LNF-områder. Nord-Trøndelagsforskning rapport, 2001:3.

Slagstad, R. 1998. De nasjonale strateger. Oslo: Pax forlag.

Teigland, J.,1995. Konsekvenser av områdevern for primærnæringer og lokalsamfunn. En internasjonal kunnskapsoversikt og aktuelle problemstillinger for norsk forskning. Rapport nr. 101. Bø: Telemarksforskning.