Forvaltningen av villreinen og dens ressurssystem i Rondane
I denne artikkelen gjengis hovedtrekk fra min dr.scient. avhandling om "Forvaltningen av villreinen og dens ressurssystem i Rondane". I avhandlingen analyserer jeg hvordan beslutninger har påvirka forvaltningen av villreinbestanden i Rondane fra slutten av 1800-tallet og fram til i dag. For å forstå forvaltningen av villreinens leveområder (ressurssystem) er det undersøkt hvordan villreinen har vært behandla som tema i forbindelse med Rondane nasjonalpark, og i forbindelse med kommunal- og regionalplanlegging. Makt og kunnskap er de teoretiske innfallsvinklene for å forstå dette. Mitt empiriske materiale er dokumenter. Avhandlingen viser hvordan grunnleggende forvaltningsproblemer knyttet til biologiske fellesressurser forsøkes løst av aktører innen sin samtidas formelle strukturer og med forskjellige typer kunnskap. Nytt materiale om bakgrunnen for, og konfliktene knytta til opprettelse av Rondane nasjonalpark presenteres.
Villreinen - en fellesressurs Ingen eier villreinen. Som andre fornybare fellesressurser, byr den derfor på en rekke utfordringer for forvaltningen: Villreinen krysser administrative grenser, den bruker store arealer med forskjellig intensitet i løpet av året og fra år til år, og flokkadferd gjør det vanskelig å få et korrekt bilde av bestanden. Det er altså ikke uventet at forvaltning av villrein er en vanskelig oppgave. Likevel har man i Rondane over tid klarte dette på en imponerende måte. I forhold til perioden før krigen har man etter andre verdenskrig i Norge som helhet også klart å skape en forholdsvis stabil utnyttelse av villreinen, jf figur 1. Det har imidlertid vært problematisk, og har utviklet seg over tiår med prøving og feiling. Bak denne utviklingen ligger det en spenning mellom forvaltning basert på en sentral og koordinerende myndighet, og at de som eier arealene etablerer et forpliktende samarbeide. Denne spenningen har over tid gitt seg ulike uttrykk ved forvaltningen av villreinen og arealene. Den påvirkes bl.a. av oppfatninger av antall villrein og beitenes tilstand, mål for forvaltningen og evne til å begrense kortsiktig nytte til fordel for langsiktig høsting og ivaretakelse, de formelle strukturer og deltakernes personlige egenskaper.
De store svingningene fra ca 1970 til første halvdel av 1980
tallet skyldes fredning og reduksjonsjakt på Hardangervidda. Moderniseringen av Norge medførte overbeskatning av villreinen Moderniseringen av Norge skjøt fart på slutten av 1800-tallet, og medførte blant annet flere og bedre geværer. Sammen med en økende befolkning, og at stadig større deler av landet ble tilgjengelig via en bedre infrastruktur, førte det til en overbeskatning av villreinen. For å redusere overbeskatningen var det fra midten av 1800-tallet innført stadig nye begrensninger i utøvelsen av villreinjakt. Behovet for en bedre jaktforvaltning generelt førte til framveksten av jakt som et eget forvaltningsområde, og starten på oppbyggingen av en offentlig forvaltning til å gjennomføre dette. De strengere lovene, herunder totalfredning i 1902-1906, klarte likevel ikke å skape en stabil utnyttelse av villreinbestanden. En viktig grunn var at villreinen på statens grunn fram til 1920
i praksis var en helt åpen ressurs: Alle norske borgere kunne
jakt villrein over alt, også i Rondane. Potensialet for "allmenningens
tragedie" var stort, og den inntrådte. For å motvirke
dette ble villreinen i Hedmark freda fra 1920. Fjelloven av 1920, som
ga grunnlag for fjellstyrene, var også et virkemiddel som skulle
gi kontroll med utnyttelsen av de store statseiendommene. Disse tiltakene
forhindra likevel ikke fortsatt overbeskatning i Rondane, bl.a. fordi
man etter 1920 fortsatte villreinjakta i den delen av Rondane som lå
i Oppland. Man mangla felles fredningsregler for fellesressursens område.
For å overkomme dette problemet tok østerdøler initiativ
til å frede villreinen i hele Rondane. Det førte til at
fylkestingene og kommunene i Hedmark og Oppland freda villreinen fra
1930 og fram til krigen. Forutsetningen for at hvert av fylkestingene
vedtok fredning var at den andre også vedtok fredning. De forsikra
seg om at egen og langsiktig forsakelse ikke medførte at andre
profiterte. 1931: Minstearealprinsippet - staten tar kontroll over avskytingen av villreinen I 1931 skjedde det en grunnleggende endring i villreinforvaltingen i Norge ved at minstearealprinsippet ble innført. Det vil si at for hver villrein som ble tillatt felt skulle det være et visst antall dekar villreinareal, f.eks. 20 000 dekar. På grunn av fredningen kom det ikke til anvendelse i Rondane før etter krigen. Problemet var imidlertid at selv om man på bakgrunn av områdets størrelse ga tillatelse til å skyte et visst antall villrein, så visste man ikke antall villrein i området. En skulle likevel anta at den da sentrale viltmyndighet, viltstyret ved Landbruksdepartementet, var interessert i å telle antall dyr i bestanden og få kunnskap om beitene. Men viltstyret verken gjennomførte eller initierte innsamling av slik kunnskap i Rondane. Det ble rettighetshaverne ved fjellstyrene, dels etter at de i 1967 ble organisert i et villreinutvalg, som samla inn slik "kvantitativ" kunnskap i Rondane. Viltstyrets holdning til kunnskap, og nærmest uendra villreinkvoter i nordre del av Rondane i perioden 1952 - 1968, tyder på at nasjonale aktører periodevis ikke forsøkte en optimal forvaltning basert på den best tilgjengelige kunnskap. Utover på 1960-tallet var viltstyret fremdeles den sentrale nasjonale aktør innen villreinforvaltningen. Fjellstyrene etablerte imidlertid et stadig bedre samarbeid utenfor den offentlige villreinforvaltningen. Den organiseringen ble brukt til å frambringe kunnskap om villreinen, særlig via tellinger, og til å påvirke viltstyret. Det førte til at de nasjonale beslutningene om forvaltning av villreinen i Rondane på 1960-tallet ble tatt på et stadig bredere grunnlag. Man nærmet seg en "forvaltning", altså aktiv forming av stammen. Hva man lokalt ønska å høste av fjellet i form av villrein ble stadig viktigere for forvaltningen. Dette illustrerer at en sentral myndighet bør ha innspill fra aktører som reflekterer lokale sosiale og økonomiske forhold. Fra 1970-tallet var det den organiserte regionale sammenslutningen av rettighetshavere - villreinutvalget - som først og fremst bidro til en langsiktig og god forvaltning av villreinen. Selv om jaktloven av 1951 ikke ga disse noen formell rolle i jaktforvaltningen, tok rettighetshaverne via egenorganisering og innsamling av kunnskap i stor grad "makten" i forvaltningen av villreinstammen i Rondane. Fordi rettighetshaverne uansett ville fått kvoter fra staten, viltstyret, må det ha vært omtanke for villreinen og Rondane som bandt dem sammen. Figur 2 viser at kvotesøknadene fra villreinutvalget i nordre del av Rondane fulgte antallet villrein man fant ved tellinger, og at villreinutvalget stort sett fikk de omsøkte kvotene.
Villreinen var sentral for initiativet til Rondane nasjonalpark Moderniseringen av Norge førte til flere inngrep i naturen, men via naturvernloven av 1954 fikk man et virkemiddel som skulle motvirke en del av disse effektene. Dette ga også et grunnlag for å sikre villreinens leveområder under nasjonal kontroll. Det var likevel ikke nasjonale aktører som tok i bruk naturvernloven i Rondane, men aktører som hadde rettigheter til bruk av arealene og uttak av villrein; nemlig fjellstyrene. Fjellstyrene ønska å sikre sentrale deler av Rondane en felles forvaltning, på tvers av administrative grenser. Hensynet til villreinen var sentralt for dette arbeidet. Både i en nasjonal og en internasjonal sammenheng synes et slikt lokalt initiativ til opprettelse av en nasjonalpark unikt: Vanligvis er det staten som initierer nasjonalparker, og ofte mot viljen til de lokalsamfunn som forvalter ressursene. Uten dette initiativet er det også grunn til å anta at man hadde måttet vente i mange år før det ble foreslått en nasjonalpark i Rondane. I årtiene før fredningen var Rondane ikke offentlige nevnt som en mulig nasjonalpark, slik som f.eks. Jotunheimen. Bakgrunnen for det lokale arbeidet med nasjonalparken var i hovedsak
den kunnskap fjellstyrene og enkeltpersoner, særlig Normann Heitkøtter,
hadde om Rondane og villreinen. Det var fjellstyrene og Heitkøtter
som i perioden 1956 - 1960 drev fram prosessen om fredning av Rondane.
De balanserte mellom en stor fredning av hensyn til ressurssystemet
og villreinens leveområde, og det praktisk mulig i forhold til
lokale motstandere og hevda rettigheter. Villreinen ble borte fra dagsorden da nasjonale aktører overtok
fredningssaken I perioden 1956-1960 begrunna lokale og nasjonale aktører vernet med forskjellige argumenter. Fjellstyrene, og den tremannskomiteen de hadde oppretta for å arbeide fram vernet, la vekt på hensynet til villreinen. Nasjonale interesseorganisasjoner la derimot vekt på vitenskap, kulturhistorie og nasjonale symboler. Fordi prosessen i disse årene ble styrt av tremannskomiteen og Normann Heitkøtter ble villreinen et sentralt moment. Det er naturlig ut fra at den arten hadde betydning for dem. Da fredningssaken i 1960 ble oversendt til det nasjonale naturvernbyråkrati ved Statens Naturvernråd og Statens naturverninspektør, ble villreinen "borte" som en sentral begrunnelse for nasjonalparken. Villreinen er ikke nevnt i kongelig resolusjon om fredningen av Rondane. Etter at det nasjonale byråkrati overtar er det først og fremst naturvitenskap og nasjonal symbolverdi som offentlig begrunner nasjonalparken, men bakgrunnsdokumenter nevner også hensynet til friluftsliv. Det er videre naturlig å tolke saksframlegget til kongelig resolusjon om opprettelse i 1962 til at nasjonalparken ble et symbol på Norge som et moderne industriland. Saksframlegget la vekt på at sammenlignbare land med en "sterk materiell og industriell ekspansjon" hadde freda store naturområder. Det fellesskapet ville Norge tilhøre. Men fra 1960 fram til starten av 1980-tallet var villreinen stort sett borte fra dagsordenen innen nasjonalparkforvaltningen. Et alternativ til statlig makt via naturvernloven kunne vært
at områdets langsiktige ivaretakelse ble sikra ved at lokale aktører
hadde en formell og langsiktig styring av arealbruken. På den
tiden var det imidlertid bare naturvernloven som kunne sikre en felles,
langsiktig forvaltning av sentrale deler av villreinens ressurssystem.
I våre dager er plan- og bygningsloven teoretisk en slik mulighet,
men dens forløper - bygningsloven, kom ikke før i 1965.
Nasjonalparken ønskes administrert via et "styre" Selv om fjellstyrene, og deres støttespillere, ville ha fredning etter naturvernloven ønska de lokal innflytelse over forvaltningen av nasjonalparken. Forslagene til verneregler omkring 1960 hadde derfor et klart element av lokal styring, og i mye større grad enn vi ser senere i forbindelse med Rondane og andre nasjonalparker: Via et "styre" for nasjonalparken, hvor bl.a. fjellstyrene var representert, skulle man løpende avgjøre en del typer inngrep i nasjonalparken, f.eks. utbedring eller bygging av veier, setrer, turisthytter m.m. Forslaget om et "styre" synes vel akseptert i samtida, og kan være et uttrykk for at det offentlige forvaltningssystemet for nasjonalparker fremdeles var i støpeskjeen. At Statens naturverninspektør forlot tanken om et "styre" kan være uttrykk for virkelige juridiske problemer, men også at kampen om makten innen naturvernet var avgjort: Nasjonalparkene ble et nasjonalt anliggende, med Statens skoger som utøvende myndighet. Et "styre" ville gitt en offentlig og delvis lokalt forankra regional aktør innen nasjonalparkforvaltningen. Nasjonalstaten fikk dermed kontroll med sentrale deler av villreinens
ressurssystem, men ikke hele dens leveområde eller ressurssystem.
Naturvernloven sikra heller ikke det verna området mot forstyrrelser
som følge av friluftsliv og turisme. At forstyrrelser ikke kom
opp som tema på 1960 og 1970-tallet kan ha sammenheng med at forvaltningen
ble sett ut fra en nasjonal kontekst dominert av naturvitenskap og nasjonale
symboler, og at friluftsliv var sentralt for "turistnasjonalparken"
Rondane som naturverninspektøren kalte den. Den offentlige del
av villreinforvaltningen på 1960-tallet var også lite opptatt
av inngrep i villreinens leveområde. Villreinforvaltningen var
konsentrert om bestandsforvaltning. Kommunal arealplanlegging skal styre arealbruken utenfor nasjonalparken Da rettighetshaverne initierte nasjonalparken var det konflikter om bruken av store deler av Rondane, og presset for inngrep var økende. Innenfor det verna området definerte imidlertid naturvernloven og fredningsvedtektene en ny likevekt mellom aktørene. Når det gjaldt områdene omkring selve Rondane massivet var kampen om de store inngrep over. Hva med områdene utenfor nasjonalparken? For disse områdene ble kommunal planlegging i 1965 etablert som et eget temaområde. Der stod kommunene sterkt. Det kom for seint til å få følger for nasjonalparkarbeidet i Rondane, men diskusjonen om vern i nærliggende fjellområder viser at kommunene brukte arealplanlegging etter den nye loven som et argument mot nasjonalparker. Grunnen var at bygningsloven ga grunnlag for å styre arealbruken, og dermed sikre fjellområder. Kommunene brukte styring innen en arena som argument mot styring via en annen arena, hvor de hadde mindre makt. Denne diskusjonen synes å reflektere en mer generell diskusjon om kommuner/fylke og nasjonalstaten sin rolle i styringen av naturressursene. St.meld. nr. 68 (1980-81) viser imidlertid at den statlige naturvernarenaen vant. Som en del av det ble miljøvernavdelingene etablert i 1982. Det styrka naturvernet i betydelig grad. Men tilbake til villreinen i Rondane: Selv om villreinen nevnes i det overgripende planarbeidet som Regionplankontoret for Nord-Gudbrandsdalen gjorde på 1970-tallet, var den ikke et tema ved kommunal arealplanlegging. Fram til slutten av 1970-tallet ble det i brevene som følger utbyggingssaker heller ikke påpekt konflikter mellom nasjonalparken og for eksempel hytteutbygging i omliggende områder. På første halvdel av 1980-tallet ble imidlertid utbyggingsområder nær nasjonalparken tatt ut av hensyn til parken. Dette kan særlig knyttes til opprettelsen av fylkesmannens miljøvernavdeling, og villreinen brukes etter hvert som et argument for å redusere presset på nasjonalparken: Villreinen blir en konkretisering av det som tidligere var mer "ullne" naturverninteresser. Villreinen som en konkret verneinteresse kunne også etter hvert dokumenteres via rapporten om "Villrein og inngrep i Rondane". Den rapporten var initiert av fylkesmennene i Hedmark og Oppland og villreinutvalgene i Rondane. Hensikten var å få mer kunnskap om hvilke følger den ikke-koordinerte utbyggingen i hele Rondane regionen hadde for villreinen og dens arealbruk. Da rapporten kom i 1985 viste den at villreinområdet ble "spist opp, bit for bit" av en ikke-kordinert utbygging utenfor nasjonalparken. Man hadde en "allmenningens tragedie" som følge av mangel på overordna retningslinjer som ble fulgt opp av aktører med makt innen planarenaen. "Svaret" på den formen for "avmakt" ble fylkesdelplan for Rondane. Den ble initiert fra Ringebu, og ble utforma via en prosess der fylkeskommunene og kommunene hadde stor påvirkning både på prosessens utforming og den endelige fylkesdelplanen. Tanken var at felles retningslinjer for arealplanleggingen skulle forhindre at villreinområdet ble ødelagt. Dette skulle skje ved at kommunene fikk et eierforhold til planen og en gjensidig forståelse av betydningen av å sikre villreinens leveområder i hele Rondaneregionen. Som i andre situasjoner med fellesressurser var det også bygget inn et system med sanksjoner mot de som brøt de felles retningslinjene. Sanksjonene var innsigelser fra fylkeskommune eller fylkesmannsembetet til aktuelle planer. Fylkesdelplanen skulle forhindre at kommuner som for eksempel forsaket utbygginger ikke opplevde at andre "spiste" av deres del av det felles fjellområdet. Fylkesdelplanen er imidlertid ingen verneplan. Riktignok prioriterer
den i store og sentrale deler av Rondane hensynet til villreinen, men
den gir også åpning for at man i ukanten av Rondane skal
kunne fortsette med for eksempel hyttebygging. Slik sett gir den en
type fleksibilitet som ofte anbefales i forbindelse med fellesressurser.
Problemet sett fra villreinforvaltningen er at det bare reduserer hastigheten
i ødeleggelsen av villreinens leveområder. Villreinen sentral for de utvida verneområdene i Rondane-Dovrefjell Parallelt med arbeidet med fylkesdelplan for Rondane bestemte Stortinget at våre nasjonalparker, bl.a. Rondane, skulle utvides. Til gjengjeld skulle kommunene få økt innflytelse over nasjonalparkene. Det kan tolkes som en maktkompensasjon i forhold til at større områder ble underlagt statlig kontroll. Eller en erkjennelse av at en god forvaltning bør ha innspill fra lokale aktører. Villreinen ble sentral for arbeidet med å utvide nasjonalparken, bl.a. ved at dens utbredelse danner den ytre grense for de aktuelle verneområdene i Rondane og på Dovrefjell. Ved at hensynet til villreinen er ett av hovedformålene med verneplanarbeidet er den igjen i fokus, slik den var ved initiativet til Rondane nasjonalpark på midten av 1950-tallet. I løpet av disse årene har man imidlertid fått et
større spekter av virkemidler å spille på for å
forvalte villreinen og arealene, og sett over tid nærmer villreinforvaltningen,
nasjonalparkforvaltningen og planleggingen etter plan- og bygningsloven
seg hverandre. Det skjer ved at Rondane som region vektlegges, ved valg
av tema og hvem som er formelle deltakere. Perspektivet er utvida i
retning av en forvaltning av høgfjellsøkosystemet. Men
det krever samhandling, hvilket er en utfordring for aktører
som hver har sin maktbase innen systemene knytta til viltloven, naturvernloven
og plan- og bygningsloven. Oppsummering Avhandlingen har ikke en klar konklusjon, dens formål er å forstå hovedtrekkene i de beslutningene som de siste 100 årene har forma bestandsutviklingen i Rondane og bruken av arealene. Dersom en likevel skal forsøke å samle noen tråder, er ett hovedtrekk at villreinen og dens ressurssystem fra slutten av 1800-tallet i stadig sterkere grad er underlagt en offentlige forvaltning. Samtidig har et sterkt lokalt og regionalt engasjement vært svært viktig for forvaltningen av villreinen og arealene. Et annet trekk er at man i løpet av de siste tiårene har fått en klar økning i systematisk innsamla kunnskap. Den har vært viktig for en mer planmessig styring av villreinen og ressurssystemet, og en formell desentralisering av beslutninger. Kombinert med den makt som ligger i utforming av spesifiserte kvoter, har denne kunnskapen vært avgjørende for at man har fått etablert en villreinbestand på et historisk forholdsvis høyt og stabilt nivå. Referanser:
|
