|
"Miljøstyring", "miljørapportering" og "miljøindikatorer" blir ofte brukt som rene honørord av miljøbevegelsen, og blir gjerne fremmet som noe man bør arbeide for; altså at virksomheter innfører miljøstyring, utarbeider årlige miljørapporter og tar i bruk miljøindikatorer. Ikke alle er klar over hvilken bakgrunn disse verktøyene har. Faktum er at de kan knyttes til relativt naive forestillinger om rasjonelle organisasjoner. De har sin historiske bakgrunn i systemer utviklet innen militæret fra tiden rundt andre verdenskrig. Og den økende interesse for den typen praksis som ligger bak ordene kan knyttes til fremveksten av et i økende grad markedsstyrt og deregulert samfunn. Kan slikt noe avstedkomme et bedre miljø? Vi skal i denne artikkelen gå litt nærmere inn på hvilke erfaringer vi har med den typen rasjonelle styringsverktøy som miljøstyring, miljørapportering og miljøindikatorer tilhører. Hva vet vi om styrker og svakheter, og hva kan forskning si om muligheter og betingelser for at slike verktøy kan bidra i arbeidet for en bærekraftig utvikling? I artikkelen vil vi hente erfaringer fra både privat og offentlig virksomhet, men vi vil legge hovedvekten på erfaringer fra lokal forvaltning - fordi det er her vi har mest å hente både når det gjelder antall forslag til systemer og erfaringer fra faktisk bruk av de samme systemene. Hovedkonklusjonen er at hvis vi er klar over hvilke begrensninger som ligger i denne typen verktøy, kan de bidra til å gjøre planlegging og gjennomføring av planer mer oversiktlig og tydelig. Men det springende punktet er fortsatt om vi faktisk prioriterer målet om en bærekraftig utvikling. Uten en slik prioritering har verktøy som miljøstyring og bærekraftindikatorer lite å tilby.
Miljøstyringens historie Det er to historiske innganger til fremveksten av den typen rasjonelle
styringsteknikker som miljøstyring er et eksempel på: Et
myndighetsspor og et næringslivsspor. Startpunktet for myndighetssporet
er utvikling av ulike metoder for å beskrive miljøtilstanden
lokalt eller nasjonalt. Startpunktet for næringslivssporet er
amerikanske bedrifter som utviklet en egen revisjonsteknikk for selv
å kontrollere om de overholdt gjeldende miljølovgivning.
Felles for myndighets- og næringslivssporet er at man henter inspirasjon
fra arbeidet med kvalitetssikring, og utvikler formaliserte systemer
for miljøstyring. Videre er det et fellestrekk at miljø-
og (etter hvert) bærekraftindikatorer blir tatt i bruk i utstrakt
grad (jf Tabell 1).
Fra miljørevisjon til sertifisert miljøstyring
Det var miljørevisjon forstått som ressursstrømanalyser
og avfallsrevisjoner som først ble tatt opp i Norge. I 1991 ble
den amerikanske manualen for avfallsrevisjoner oversatt for Næringslivets
Hovedorganisasjon av Stiftelsen Østfoldforskning. Statens forurensningstilsyn
(SFT) utviklet på starten av 1990-tallet et tilsvarende verktøy
med betegnelsen teknisk miljøanalyse, som også bygde på
erfaringer fra norsk arbeidsmiljøforskning (Aall 1996). I en
teknisk miljøanalyse vurderes tekniske muligheter for reduksjon
av utslipp, ressursbruk og avfallsproduksjon. SFT kan pålegge
bedrifter å gjennomføre tekniske miljøanalyser som
grunnlag for utforming av konsesjonskrav. I Storbritannia tok man på slutten av 1980-tallet utgangspunkt
i erfaringer med bruk av dokumenterte kvalitetssikringssystemer, og
koblet bruken av miljørevisjon til innføringen av et formalisert
miljøstyringssystem. Kvalitetssikring har sin bakgrunn bl.a.
fra amerikansk militærindustri under og etter den andre verdenskrig,
der man utviklet systemer som skulle redusere feilprosenten ved militære
produkter. På 1950-tallet ble kvalitetssikring videreutviklet
innen den sivile produksjonen til også å rette seg inn mot
produktegenskapene, der formålet er å sikre samsvar mellom
faktiske egenskaper og kundens forventninger til produktets egenskaper.
Idealet er et system som sikrer bedriften full kontroll med de tekniske,
administrative så vel som sosiale prosesser i og rundt bedriften
som kan påvirke produktets egenskaper (Aune 1994). I den første
nasjonale standarden for miljøstyring (den britiske BS 7750)
blir miljø behandlet som et tilleggskrav i forhold til kvalitet,
og standarden er en direkte videreføring av BS 5750 standard
for kvalitetssikring. Den britiske standarden dannet mal for andre nasjonale
standarder og for standarden utviklet av Den Internasjonale Standardiseringsorganisasjonen
(ISO 14001). ISO-standarden avløste så gradvis nasjonale
standarder. EU godkjente i 1993 en forordning med betegnelsen Eco Management and
Audit Scheme (EMAS). Forordningen bygger på den britiske standarden
BS 7750. Ordningen er frivillig og begrenset til produksjonsbedrifter.
EMAS var opprinnelig foreslått å være en tvungen ordning,
men etter sterkt press fra industrien ble ordningen vedtatt som en frivillig
ordning (Franke 1995). Deltakende bedrifter forplikter seg til å
vurdere hvilke miljøeffekter av egen virksomhet som er viktige,
lage miljømål og en miljøhandlingsplan som tar for
seg de viktigste miljøeffektene og etablere et miljøstyringssystem
som blant annet innebærer periodiske interne miljørevisjoner
og offentlige miljøredegjørelser. Det er forutsatt at
de interne miljømålene skal strekke seg lengre enn det
som er gitt gjennom lover og pålegg fra statlige myndigheter,
og videre at virksomheten skal kunne dokumentere en stadig miljøforbedring.
En uavhengige offentlig godkjent miljøkontrollør skal
kontrollere om virksomheten tilfredsstiller EMAS-kravene. Godkjente
virksomheter får rett til å bruke et eget EMAS-emblem. I
1995 ble EMAS gjort gjeldende som forskrift i Norge under betegnelsen
"EU-statenes ordning for miljøstyring og miljørevisjon".
I Norge er det utviklet en egen "miljøsertifisering light" ordning under betegnelsen Miljøfyrtårn. Dette er i utgangspunktet et sertifiseringssystem for private bedrifter, men der kommunen har rolle som tilrettelegger og i noen forstand kontrollør (sluttnote 2). Det er lagt mindre vekt på etablering av formaliserte prosedyrer og større vekt på gjennomføring av konkrete tiltak enn tilfellet er med EMAS og ISO-standardene (Aall mfl 2002).
Det foreløpige siste trinnet i utviklingen av miljøstyringssystemer
innen næringslivssporet går internasjonalt (og i Norge)
under betegnelsen "corporate social responsibility" (CSR).
Dette er dels en opmykning av de stivbeinte og formalistiske miljøstyringsstandardene
som EMAS og ISO; men viktigere er at dette er en utvidelse av virkeområdet
til å omfatte hvordan bedriften påvirker samfunnet også
i økonomisk og sosial henseende (Gravlien mfl 2001). Her er det
utviklet indikatorer innenfor fire tema: menneskerettigheter, arbeidstakerforhold,
lokalsamfunn og miljø. Denne formen for rapportering kan sees
på som et forsøk på å beskrive bedriftenes
rolle som samfunnsutvikler; altså noe som går ut over det
å ha kontroll over egen virksomhet i forhold til myndighetskrav
og det å bidra i bedriftsinterne utviklingsprosesser på
miljøområdet. Miljøstyring brukt til å informere og kontrollere Myndighetssporet i utviklingen av miljøstyring starter i myndighetenes rolle som samfunnsutvikler, jfr tabell 1. I det ligger at de første formene for miljøstyringsverktøy er mer eller mindre systematiserte opplegg for å beskrive miljøtilstanden innenfor et geografisk avgrenset område (land, region, kommune). Et sentralt element har vært å utvikle ulike former for miljø- og bærekraftindikatorer. Dette kommer jeg tilbake til. Det har vært tatt en rekke ambisiøse initiativ når det gjelder å beskrive miljøstatus nasjonalt, regionalt og lokalt. En rekke land har nå utviklet egne rapporteringssystemer, og Norge har ligget langt fremme internasjonalt (sluttnote 4). Fra midten av 1970-tallet og frem til slutten av 1980-tallet utga Statistisk Sentralbyrå periodevis den meget omfattende publikasjonen "Miljøstatistikk". På starten av 1980-tallet og frem til i dag har byrået utgitt den langt mindre omfattende publikasjonen "Naturressurser og miljø". Fra tidlig på 1990-tallet begynte Miljøverndepartementet å utgi en nasjonal miljøstatus som del av miljøvernministerens årlige miljøpolitiske redegjørelse overfor Stortinget. Denne har etter hvert blitt utviklet til en egen nettversjon (www.miljostatus.no), som det siste året har blitt supplert med fylkesvise og enkelte kommunevise miljøstatuspresentasjoner (se egen artikkel om dette). I forbindelse med programmet Miljøvern i kommunene (MIK) ble det utarbeidet veiledningsmateriale for kommunale miljøstatusrapporter (Miljøverndepartementet 1988). Mange kommuner utarbeidet slike oversikter som del av en kommunal miljøhandlingsplan. Per 2000 har om lag halvparten av norske kommuner laget en kommunal miljøhandlingsplan (Bjørnæs 2002). Innføringen av forskrift om internkontroll er helt sentral i
arbeidet med å utvikle tilsynsarbeidet på miljøvernområdet.
Basert på erfaringer fra kvalitetssikringssystemer, utviklet SFT
i samarbeid med industrien krav om internkontroll for oljevirksomheten
i Nordsjøen på 1980-tallet. Erfaringene fra Nordsjøen
ble lagt til grunn for innføringen av internkontrollforskriften
i 1991, der all privat og offentlig virksomhet blir pålagt å
innføre et internkontrollsystem som kan dokumentere at krav blant
annet i forurensningsloven blir fulgt. SFT kan gjennomføre såkalte
systemrevisjoner for å se til at internkontrollsystemet er på
plass og fungerer. Norge er antakelig det land der miljøvernmyndighetene
har gått lengst i å ta i bruk denne formen for tilsynsarbeid
(Nordisk ministerråd 1994). Det britiske miljøverndepartementet har i samarbeid med The
Local Government Management Board tilpasset EMAS til kommunal virksomhet
(HMSO 1993). Den viktigste tilpasningene av den opprinnelige forordningen
er at såkalte "service-effects" (dvs de indirekte miljøvirkningene
av kommunal planlegging og tjenesteproduksjon) skal tas med i tillegg
til de direkte effektene. I 1995 godkjente EU-kommisjonen den kommunetilpassede
versjonen av EMAS med virkeområde begrenset til Storbritannia.
Medio våren 2001 var 10 britiske kommuner EMAS-registrerte; fire
med noen avdelinger og seks med hele den kommunale virksomheten (Aall
mfl 2002). Ingen norske kommuner har tatt i bruk den brittiske kommuneversjonen
av EMAS, men de norske forsøkene med kommunal miljørevisjon
på 1990-tallet var sterkt inspirert av arbeidet i Storbritannia
(Aall 1996). De norske forsøkene, som omfattet en treårig
forsøksvirksomhet i åtte kommuner og én fylkeskommune,
resulterte i utgivelse av en egen håndbok på Kommuneforlaget
(1996). Bare et fåtall kommuner har imidlertid tatt i bruk den
anbefalte metoden, ventelig fordi den var for arbeidskrevende og fordi
den generelle interessen for miljøpolitikk falt sterkt i opinionen
mot slutten av 1990-tallet. Også den ordinære EMAS er åpen for registrering fra kommunale virksomheter, men da er ordningen begrenset til å omfatte de direkte effektene. Dette dreier seg om en variant av "grønn drift". I Norge har man både i statlig og kommunal sammenheng utviklet slike opplegg (sluttnote 5). Sentralt i de ulike oppleggene er en omfattende bruk av indikatorer for energiforbruk, andre former for ressursforbruk og utslipp knyttet til drift av den kommunale virksomheten.
Indikatorer ble først tatt i bruk innenfor økonomisk
planlegging på slutten av 1920-tallet, for så å bli
tatt i bruk i forbindelse med militærproduksjon under den andre
verdenskrigen (Høyer og Aall 2002). Indikatorer ble likevel først
tatt mer omfattende i bruk gjennom standardiseringen av systemet for
beregning av bruttonasjonalprodukt (BNP) i 1947. På midten av
1960-tallet kom de første forsøkene på å utvikle
indikatorer til å beskrive også sosiale forhold. Framveksten
av sosiale indikatorer skjedde dels som en motreaksjon på den
utstrakte bruken av økonomiske indikatorer. Ønsket var
å fange opp nye og antatt viktigere sider ved samfunnsutviklingen
og samfunnsforhold enn eksisterende økonomiske indikatorer, og
da i første rekke i forhold til BNP. I den tidlige fasen inngikk indikatorene særlig i de enkelte nasjonalstaters planlegging. Senere ble det i tillegg et internasjonalt anliggende. Viktige internasjonale organisasjoner som Verdensorganisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling, Verdensbanken, FNs barnefond og FNs utviklingsprogram lanserte alle opp gjennom 1970- og 1980-tallet ulike varianter av sosiale og delvis alternative økonomiske indikatorsystemer. På 1970-tallet fikk vi også de første miljøindikatorene, nasjonalt som internasjonalt. I det siste tilfelle med mange av de samme organisasjonene som aktører. Delvis kan de forstås som et direkte resultat av den tiltakende oppmerksomheten om miljøspørsmål. Men samtidig representerte de en motreaksjon mot de økonomiske indikatorenes dominans fra en annen kant enn de sosiale. Med de første spirene til bærekraftindikatorer - med betegnelsen sammensatte utviklingsindikatorer - ble det gjort forsøk på å knytte det økonomiske, sosiale og miljømessige sammen. Det understreker at det er en historie som kan beskrives langs to akser: En substansiell akse som gjelder utviklingen fra BNP til det sosiale, til det miljømessige, og til den sammensatte bærekraften; og en akse som gjelder nivå, fra det nasjonale til det internasjonale, men senere også helt ned på det lokale i form av lokalsamfunn og kommuner.
Fra BNP til bærekraftindikatorer
Fra tidlig på 1970-tallet har det internasjonalt vært utviklet
flere ulike systemer for grønne tillegg til nasjonalregnskapene.
Ikke minst Norge har ligget langt framme. Det er fire tilnærminger
til slike systemer. De to første er basert på fysiske regnskapsoppsett:
Strømningsregnskaper for ressurser og forurensninger og balanseregnskaper
for ressurser. De to siste er monetære oppsett: Miljøvernregnskap
og grønne aggregatregnskap (Atkinson og Hamilton 1996). Parallelt med utviklingen av grønne varianter av BNP, ble det
utviklet ulike former for alternative indekser, med miljøindekser,
sosiale indekser og sammensatte utviklingsindekser som de tre viktigste
kategoriene. Det er likevel de ulike formene for alternative indikatorer
som er mest interessante i denne sammenhengen. Den senere utviklingen
av egne bærekraftindikatorer er en direkte videreføring
av tre utviklingsretninger: Utvikling av sosiale indikatorer, miljøindikatorer
og utvikling av sammensatte utviklingsindikatorer. Utviklingen av sosiale indikatorer var i realiteten en internasjonal
bevegelse (Doyal og Gough 1991). Med siktemål å utvikle
alternativer til BNP, både i industri- og utviklingsland, har
den vært i virksomhet siden tidlig på 1960-tallet. I én
forstand har bevegelsen fått gjennomslag: en mangfoldig samling
av denne typen indikatorer er i bruk over det meste av verden. Men i
en annen forstand ikke: det er ingen av indikatorsystemene som har oppnådd
et politisk gjennomslag slik at de framtrer som reelle alternativer
til BNP (Høyer og Aall 2002). Doyal og Gough framholder at den
internasjonale bevegelsen for sosiale indikatorer ble betydelig svekket
på 1980-tallet. Politisk knytter de svekkelsen særlig til
framveksten av ny-liberalisme, spesielt i de engelsk/amerikansk-inspirerte
delene av verden. Den norske professor Johan Galtung har hatt en sentral posisjon i den
internasjonale forskningen om sammensatte utviklingsindikatorer. Med
"sammensatte" refererer vi til at de kombinerer sosiale og
økologiske forhold, i tillegg til at de bringer inn både
spørsmålet om fordeling innen nålevende og mellom
nålevende og framtidige generasjoner. Et sentralt element i Galtungs
arbeider var deltakelse i indikatorutformingen, forøvrig et element
som har vist seg å være sentralt også i de ulike forsøkene
med lokale bærekraftindikatorer (Galtung og Wirak 1979, Macgillivray
og Zadek 1995). Parallelt med utviklingen av de sosiale og sammensatte indikatorene,
fikk vi fremveksten av egne miljøindikatorer. Også her
var Norge langt fremme internasjonalt, bl.a. ved å bidra til utviklingen
av den såkalte PSR-modellen (OECD 1994). Indikatortypene knyttes
her til ulike ledd i en sammenhengende årsaks-virkningskjede:
menneskelig aktivitet påvirker (P = pressure) miljøet,
og dette gjenspeiles i endret miljøtilstand (S = state). Samfunnets
respons (R) for å hindre disse endringene eller for å utbedre
miljøskader utgjør det tredje leddet i kjeden. I tillegg
til de tre typene opererer OECD med en fjerde prestasjonsindikator (P
= performance). Dette er utvalgte eller aggregerte påvirknings-,
tilstands- og responsindikatorer med hensikt å evaluere effektene
eller ytelsen til OECD-landenes miljøpolitikk og miljøhandlinger
("environmental performance reviews"). Senere er det innlemmet
et femte ledd i denne typen modell: miljøvirkningene (I = impacts).
Det innebærer at den opprinnelige modellen etter hvert er blitt
til den fem-leddete PSIRP, men fortsatt langs en sammenhengende årsaks-virkningskjede
(Bossel 1999). På alle nivåer har det siden begynnelsen av 1990-tallet
pågått en stor aktivitet internasjonalt i å utvikle
indikatorer som er ment å formidle innholdet i og kravene til
en bærekraftig utvikling. I et kompendium utgitt i 1995 av det
canadiske "International Institue for Sustainable Development"
er det gitt en nærmere presentasjon av 270 miljø- og bærekraftindikatorinitiativ
fra 29 land med samtlige verdensdeler representert (Hardi m.fl. 1995).
Siden er listen blitt atskillig lengre. Felles for de ulike indikatorinitiativene
er at de ofte er meget konkrete og detaljerte, og at alle forsøker
å selge sin fortolkning av begrepet bærekraftig utvikling
som den "rette" (Høyer og Aall 1996). Et spesielt trekk på 1990-tallet er den omfattende aktiviteten for å utvikle lokale bærekraftindikatorer. Det har vært et internasjonalt fenomen - en ny trend i indikatorutviklingen så og si. Macgillivray og Zadek (1995) mener at det er her - på det lokale nivået - man kan vise til vesentlige framskritt de siste årene, også ved at indikatorene faktisk er tatt i bruk i konkrete beslutningsprosesser. Forskere som J. Brugmann (1997) og Stirling (1999) gir uttrykk for det helt motsatte. Et viktig - og kritisk - trekk i framveksten av det store antallet lokale bærekraftindikatorer er at denne utviklingen i mange tilfeller har skjedd i prosesser med folkelig deltakelse - spesielt i England, der Macgillivray og Zadek (1995) viser til mange positive erfaringer. Men folkelig deltakelse er i seg selv ingen garanti for vellykkethet (Høyer og Aall 2002). Deltakelse må også omfatte bruken av indikatorene og innhentingen av erfaringene om bruken, ikke bare utviklingen av indikatorene. Her er det ikke så mye å vise til. Et annet kritisk spørsmål er indikatorenes faktiske bærekraftinnhold. Ikke minst i England er det mange eksempler på indikatorsystemer som har lite med global bærekraftig utvikling å gjøre. Det er for eksempel vanskelig å akseptere at karies hos barn eller omfanget av røyking og rusmisbruk er sentrale indikatorer for bærekraftig utvikling, selv om de er aldri så viktige som helseindikatorer, og selv om de aldri så mye er utviklet gjennom lokal deltakelse (Høyer og Aall 2002).
Et sentralt element i oppfølgingen av MIK-reformen var tiltak
for å styrke styringsdialogen mellom stat og kommune på
miljøområdet. Viktig i så måte var utforming
av et rundskriv om statlige forventninger til den kommunale miljøvernpolitikken
(rundskriv T-937 fra 1993), og flere prosjekter med målsetning
om å utvikle miljøindikatorer og nye rutiner for rapportering
fra kommune til stat. I mange tilfeller var etablering av bedre interne
kommunale styringsrutiner pekt på som en viktig bieffekt. De tre
mest sentrale prosjektene var et større utredningsprosjekt om
kommunale indikatorer gjennomført av de tre miljødirektoratene,
det såkalte Buskerudprosjektet og arbeidet med utvikling av indikatorer
innenfor Miljøbyprogrammet. I samarbeid med SFT og Riksantikvaren ledet Direktoratet for naturforvaltning
et utredningsarbeid med utvikling av et indikatoroppsett basert på
gjeldende statlige styringssignaler på miljøvernområdet.
Den opprinnelige tanken var å utvikle et styringssystem som skulle
sikre etterleving av statlige miljømål. I sluttrapporten
ble imidlertid denne ambisjonen sterkt redusert. Arbeidet ble i stedet
presentert under overskriften "Idésamling for kommunalt
miljøvern", og det ble understreket i innledningen at "Idésamlingen
skal ikke brukes som et statlig rapporteringssystem"(Direktoratet
for naturforvaltning m.fl. 1996, s. 3). Idésamlingen presenterer
isteden et indikatoroppsett - et meget omfattende sådan - med
en gjennomgang av 45 nasjonale miljømål innenfor de fem
prioriterte satsningsområdene for kommunalt miljøvernarbeid
gjengitt i rundskriv T-937. Det er gitt forslag til i alt 140 kommunale
miljømål og 280 miljøindikatorer gruppert innenfor
de samme fem satsningsområdene. Direktoratene understreker at
forslagene må forstås som miljøindikatorer - og at
de ikke pretenderer å gi et bærekraftperspektiv på
det kommunale miljøvernarbeidet. I Buskerudprosjektet gjennomførte de tre miljødirektoratene
i perioden 1992-96 relativt omfattende forsøk med utvikling og
utprøving av miljøindikatorer i seks kommuner (sluttnote
7). Kommunene var rekruttert til prosjektet med et løfte om å
bidra til å utvikle et system som skulle komme isteden for eksisterende
lovpålagte rapporteringssystemer på miljøvernområdet.
Midtveis i prosjektet ble det imidlertid klart fra statlige myndigheter
at det systemet man ønsket å utvikle nok skulle komme i
tillegg til eksisterende systemer - noe som naturlig nok la en demper
på kommunenes videre engasjement i prosjektet. Ved prosjektslutt
endte man så opp med to indikatorforslag; ett som gjaldt kommunal
rapportering til statlige myndigheter og ett som rettet seg inn mot
kommunenes interne styringsbehov (Fylkesmannen i Buskerud 1997). I 1992 inviterte Miljøverndepartementet de 20 største
byene i Norge til å delta i et forsøks- og utredningsarbeid
om bærekraftig by- og tettstedsutvikling. Fem byer ble plukket
ut til å delta i Miljøbyprogrammet som ble avsluttet i
2000 (sluttnote 8). Ett av målene med programmet var å utvikle
metoder for å beskrive miljøtilstanden i byer (Miljøverndepartementet
1995). På bakgrunn av dette målet ble det i 1995 utviklet
forslag til i alt ti miljømål med 26 tilhørende
indikatorer (SFT 2000). Tematisk skiller indikatorforslaget seg lite
fra rundskriv T-937 eller indikatorene utviklet innenfor Buskerudprosjektet.
Miljøbyprogrammets indikatorforslag skiller seg likevel fra Buskerudprosjektets
forslag ved å være normativt fundert, i den forstand at
de er knyttet til konkrete målformuleringer. Ved avslutningen
av programmet ga SFT ut en veileder som beskriver metodikken bak indikatorene
(SFT 2000). Arbeidet med miljøindikatorer fikk mye oppmerksomhet
i programperioden, og det ble lagt stor vekt på at kommunene skulle
prøve ut de foreslåtte indikatorene. Det er derfor slående
at erfaringer med bruken av indikatorene er helt fraværende i
det omfattende dokumentasjons- og erfaringsmaterialet som ellers ble
produsert fra programmet. I forbindelse med avslutningskonferansen for Miljøbyprogrammet
ble det vedtatt en egen erklæring; Miljøbyerklæringen.
Heller ikke her omtales miljøbyindikatorene. Isteden vises det
til "bærekraftindikatorer som et redskap for å etablere
kvalitetskriterier i tråd med andre europeiske byer". Denne
henvisningen peker fram mot et europeisk prosjekt - The European Common
Indicator Project (ECIP)- som startet i 1999 for å utvikle et
felles sett av bærekraftindikatorer for europeisk byer og kommuner
(sluttnote 9). Det er utviklet et indikatorforslag bestående av
fem kjernetema og fem tilleggstema med tilhørende kjerne- og
tilleggsindikatorer. Indikatorene prøves ut i 90 europeiske byer
- deriblant Oslo - og erfaringene med bruken av indikatorene skal oppsummeres
i 2003 (sluttnote 10). Våren 2003 ble Oslo kommune kåret
til "Europeisk Bærekraftig By 2003", bl.a. som et resultat
av deltakelse i ECIP (sluttnote 11). Til tross for en relativt omfattende forsøksvirksomhet har anbefalingene fra de ulike prosjektene omtalt over i liten grad blitt fulgt opp i praksis; verken i kommunene eller av statlige myndigheter. Det er ikke utformet noen form for statlig veileder eller rundskriv som anbefaler et gitt indikatorsett overfor kommunene. Bare åtte prosent av norske kommuner oppga i 2000 i en landsomfattende undersøkelse at de hadde tatt i bruk miljøindikatorer og miljøstyringssystemer (Bjørnæs og Lafferty 2000). Vi har altså i Norge den samme skjevheten som man finner internasjonalt: en omfattende innsats når det gjelder utvikling av bærekraftindikatorer - med hovedinnsats på det lokale nivået - men et meget begrenset omfang når det gjelder å ta i bruk de samme indikatorene (Høyer og Aall 2002).
Vinteren 2001 startet Kommunenes Sentralforbund (KS) et prosjekt for
å utvikle og prøve ut et styringssystem for integrering
og konkretisering av bærekraftig praksis i kommunen. Bakgrunnen
for prosjektet var oppfatninger om at miljøstyring og bruk av
bærekraftindikatorer kan være et viktig positivt bidrag
i det lokale miljøvernarbeidet; samtidig som man erkjente at
slike systemer så langt bare i begrenset grad er tatt i bruk.
For å bøte på problemene ønsket man å
utvikle et forenklet og brukerrettet system samt legge inn mye innsats
i etterkant for å promotere et slikt system overfor kommunene.
Systemet er utviklet i nær dialog med og utprøvd i fire
kommuner (Vega, Tingvoll, Sund, Porsgrunn), én bydel (Bydel Gamle
Oslo) og to fylkeskommuner (Akershus og Sogn og Fjordane). Prosjektet
ble avsluttet i desember 2002 og KS arbeider nå med å promotere
systemet overfor øvrige norske kommuner (sluttnote 12). Fra KS ble det gitt seks føringer til det systemet prosjektet
skulle ende opp med. Systemet skulle rette seg eksplisitt inn mot målet
om en bærekraftig utvikling; omfatte kommunens rolle både
som samfunnsutvikler og tjenesteprodusent; bygge på eksisterende
kommunale styringssystemer; først og fremst tjene interne kommunale
styringsbehov, men også ta hensyn til lovpålagte styringssystem
og statlige rapporteringskrav; kunne fungere for alle kommunetyper -
stor og liten, sentrum og distrikt; og være enkel i oppbygging
og bruk. Det var forutsatt at prosjektet skulle utvikle styringssystemet
etter en trappetrinnsmodell. Det innebar at man skulle utvikle et basissystem
- som var så enkelt at "alle" kommuner skulle kunne
bruke det - og så i tillegg utvikle påbyggingsverktøy
ment for mer viderekommende kommuner. Skal et styringssystem ha noen mening, må man ha noe å
styre etter - det vil si et styringsgrunnlag. Videre er det nødvendig
at kommunen har en tilstrekkelig miljøkompetanse for å
kunne operere styringssystemet. Det er derfor definert tre bærebjelker
som systemet er ment å bygge på: tilstedeværelsen
av en miljøplan, tilslutning til Fredrikstaderklæringen
(sluttnote 13) og tilstedeværelsen av en tilstrekkelig miljøkompetanse.
Disse kravene innebærer at den opprinnelige ambisjonen om et system
for "alle" kommuner i praksis innsnevres til å gjelde
halvparten av norske kommuner; det vil si de kommuner som har laget
en miljøplan, har sluttet seg til Fredrikstaderklæringen
og har utpekt en person i administrasjonen med et overordnet miljøansvar
(Aall mfl 2002). Det sentrale elementet i styringssystemet er et sett med bærekraftindikatorer.
Indikatorene er delt inn i syv bærekrafttema. For hvert bærekrafttema
er det ført opp én kjerneindikator som skal være
felles for alle typer kommuner. Videre er det for hvert bærekrafttema
laget en meny med forslag til supplerende bærekraftindikatorer
- totalt ca 60 indikatorer. For halvparten av indikatorene kan kommunevise
data lastes ned direkte fra Internett; for fylkesvise data er andelen
75 prosent. Øvrige data må hentes inn lokalt eller fylkesvis.
For så godt som samtlige av indikatorene er det mulig å
laste ned nasjonale gjennomsnittstall. Det er forutsatt at kommunene
skal velge fra indikatormenyen ut fra den lokale miljøproblematikken
og hvilke miljømål kommunen har satt seg. Menyen over aktuelle
indikatorer er heller ikke uttømmende, og det er derfor selvsagt
mulig for kommunene å finne fram til egne supplerende indikatorer.
Det er imidlertid forutsatt at alle som tar i bruk systemet bruker de
samme kjerneindikatorene, for dermed å gjøre det mulig
med sammenligninger mellom kommunene.
Basissystem og påbyggingsverktøy Innen basisdelen av bærekraftsystemet er bærekraftindikatorene
tenkt brukt i to sammenhenger: retningsanalyser knyttet til årsmelding
eller kommune/fylkesplanmelding, og konsekvensvurderinger i kommunal
saksbehandling. Basissystemet inneholder også en anbefaling om
å vedta en innkjøpspolicy for offentlig innkjøp
og anbudsinnhenting. Denne bygger i hovedsak på et system utviklet
av Stiftelsen for bærekraftig produksjon og forbruk (GRIP) (sluttnote
14). Policyen inneholder forslag til overordnet målsetting samt
forslag til kriterier for valg av leverandører, tjenester og
produkter. Det er videre lagt opp til at basissystemet kan utvides med et antall
påbyggingsverktøy. Eksempler på påbyggingsverktøy
er miljørevisjon, mer avanserte indikatorer som økologisk
fotavtrykk og økologisk rom, detaljerte rutiner for grønn
drift av den kommunale virksomheten, systematiske opplæringsprogram
på miljøområdet for ansatte og folkevalgte i kommunen
og muligheten for sertifisering etter miljøstandarder som ISO,
EMAS eller Miljøfyrtårn. Når det gjelder den konkrete utprøvingen kan erfaringene sammenfattes som følger: den lokale utvelging av bærekraftindikatorer gikk relativt problemfritt; utprøvingen av retningsanalyse i forbindelse med årsmelding var også relativt problemfritt mens bærekraftvurdering i saksbehandlingen var noe mer problemfylt. Én av de mindre kommunene var skeptisk til at systemet ville innebære en unødig byråkratisering i saksbehandlingen. Andre erfaringer tilsa at denne typen systemer egner seg best for større og prinsipielt viktige saker. For mindre saker blir systemet lett for "grovmasket". Den viktigste erfaringen fra prosjektet knytter seg imidlertid til forutsetninger for å ta i bruk denne typen indikatorbaserte miljøstyringssystemer. De klart viktigste forutsetningene for å ta i bruk det foreslåtte styringssystemet er tilstrekkelige forankring i ledelsen og tilstrekkelig administrativ kapasitet på miljøområdet. Forutsetningen om ledelsesforankring gjelder to forhold: Hvorvidt miljøvern er tilstrekkelig prioritert på politisk nivå, og hvorvidt bruken av formaliserte styringssystemer er tilstrekkelig prioritert på administrativt nivå. Forutsetningen om tilstrekkelig administrativ kapasitet berører i praksis spørsmålet om hvorvidt kommunen har tilsatt en miljøvernleder eller om ansvaret for miljøoppgaver er klart fordelt innen administrasjonen. For de kommunene som har gjennomført prosjektet er mangel på tid til mer overordnede miljøoppgaver den klart viktigste begrunnelsen for at ting ikke gikk som man ønsket i prosjektet. Dette gjelder både store og små kommuner og det er liten forskjell mellom by og land. Selv om samtlige av prosjektkommuner hadde tilsatt en egen person med ansvar for miljøvernoppgaver, opplevde disse et stadig press i retning av å påta seg andre oppgaver - som dermed svekket den administrative kapasiteten spesifikt innen miljøvernet (Aall mfl 2002).
Offentlig forvaltning i Norge - og i enda større grad i andre
vestlige land - har vært i sterk endring det siste tiåret.
Deregulering i form av økende vekt på selvregulering og
bruk av økonomiske virkemidler og semi-markedsmekanismer synes
å være en generell trend (Christensen 1996). Den økende
interessen for bruk av rasjonelle styringsteknikker og indikatorer som
virkemiddel i offentlig miljøforvaltning må vurderes på
denne bakgrunnen. Erfaringer fra forsøk med å etablere styringssløyfer
innenfor offentlig planlegging viser at modellene ofte ikke svarer til
forventningene. Terje Kleven (1993) betegner det som "en parademarsj
gjennom vidåpne dører" å lete fram forskningsmateriale
og litteratur som kritiserer den tankegangen målstyringskonseptet
representerer. Et grunnleggende problem med denne formen for rasjonelle
organisasjonsmodeller, er faren for strategisk spill og symbolproduksjoner
(Offerdal 1986). Kleven (1990) ser to grunner til dette. For det første
mener Kleven at de rasjonelle organisasjonsmodellene ikke klarer å
ta hensyn til politiske konflikter og maktspill. For det andre fanger
de ikke opp samspillet mellom de instrumentelle og de symbolske sidene
ved politikken. Resultatet blir lett at en bruker tid på å
kvantifisere mål ingen kjenner seg forpliktet av, og utvikle resultatindikatorer
som man ikke vet hvordan man skal bruke. Den harde kritikken kan imidlertid
synes som et paradoks, all den tid det gjerne er stor oppslutning og
entusiasme rundt ideen om denne typen rasjonelle styringsteknikker.
For å forklare dette tilsynelatende paradokset, skiller Kleven
(1993) mellom en søndags- og hverdagsideologi. I søndagsideologien
opptrer virksomheten som om målene virkelig representerte reelle
styringssignaler, og det blir produsert data og indikatorer som tilsynelatende
viser måloppnåelse. Under et slikt ferniss ligger hverdagsideologien
som blir brukt i de faktiske beslutningsprosessene. Her er det andre
og langt mindre rasjonelle spilleregler som styrer utfallet. Skal vi så avvise hele målstyringstankegangen? I en drøfting
av målstyring i miljøsammenheng tar forsker Øyvind
Glosvik (1994) til orde for det han betegner som "målstyring
med fornuft". Glosvik peker på tre trekk ved tankegangen
som gjør at mange - til tross for den sterke kritikken - likevel
ser på dette som et meningsfullt konsept: Målstyring er
en grei oppskrift på organisering av en rasjonell organisasjonsprosess,
og mye positivt kan komme ut av det. Målstyring krever planlegging,
og all form for planlegging har noen gode sider ved seg. I situasjoner
med relativt avklarte mål kan målstyring være en god
måte å styre organisasjoner på. I disse tre punktene
ligger at denne typen rasjonelle styringsmodeller kan bidra til å
gjøre beslutningssituasjonen mer oversiktlig og forutsigbar,
noe som igjen kan være en viktig forutsetning for å sikre
medvirkning og oppslutning fra lokalbefolkningen og lokale interessegrupper
i den kommunale miljøpolitikken Vi trenger altså indikatorer og andre former for rasjonelle styringsteknikker
på miljøområdet, ikke minst trenger vi lokale bærekraftindikatorer.
Men det er viktig hele tiden å reise det kritiske spørsmålet
om bruken av slike styringsteknikker. I artikkelen har jeg understreket
betydningen av en sterkere bevissthet om de brukssammenhenger de ulike
styringsteknikkene skal inngå i. Det er viktig at de kan bidra
til informasjon og debatt. Men det er ikke tilstrekkelig. De må
også på en mer systematisk måte bidra til samfunnsendring.
Det krever systemer som verktøy for politisk og administrativ
styring. Med de langsiktige målene som ligger i begrepet om bærekraftig
utvikling vil det ikke minst være snakk om systemer som knyttes
til den overordnede samfunnsplanleggingen.
Kilder
Sluttnoter
|
