Miljørevisjon - Riksrevisjonens granskning av forvaltningens miljøresultater
Riksrevisjonen rapporterer til Stortinget om forvaltningens måloppnåelse og effektivitet. I løpet av det siste tiåret har miljørevisjon fått en stadig mer fremtredende plass i dette arbeidet. Betydelige ressurser brukes hvert år på å vurdere resultatene departementer og underliggende etater leverer i forhold til vedtatte mål for miljøet. For tiden reviderer Riksrevisjonen myndighetenes forvaltning av villfiskressursene i havet, beiteressursene på Finnmarksvidda og det biologiske mangfoldet i Norge.
Riksrevisjonens mandat og organisering Riksrevisjonen er Stortingets kontrollorgan, og
vår aktivitet er hjemlet i Grunnloven og Lov om statens revisionsvæsen
av 8. februar 1918 ( Riksrevisjonen har drevet forvaltningsrevisjon
i Norge siden slutten av 1970-årene etter at Stortinget behandlet
Dokument nr. 7 (1972-73) Om Stortingets kontroll med forvaltningen.
Miljørevisjon har vært satt særlig på dagsordenen
siden 1992 da den internasjonale sammenslutningen av riksrevisjoner,
INTOSAI ( I 1996 ble det opprettet en avdeling for forvaltningsrevisjon i Riksrevisjonen, og i 2002 ble innsatsen økt og ytterligere en avdeling opprettet. I den ene forvaltningsrevisjonsavdelingen er det en egen seksjon som har ansvar for revisjon av miljø- og ressursdepartementene; Olje- og energi-, Miljøvern- og Fiskeridepartementet. I tillegg vil andre seksjoner gjennomføre miljørevisjoner rettet mot sine departementsområder. Miljøet er en ressurs som belastes ved all aktivitet, og miljøhensyn skal derfor integreres i alle fagdepartementenes virksomhet. Hvordan dette er ivaretatt og hvor godt virksomhetene møter gitte miljøkrav vil kunne være fokus for miljørevisjon. Vi som arbeider i miljø- og ressursseksjonen teller 13 medarbeidere og har en allsidig utdanningsbakgrunn; sivilingeniør, samfunnsvitere, økonomer, jurister og sivilagronomer. I et miljørevisjonsprosjekt arbeider flere med ulik bakgrunn sammen for å sikre en allsidig tilnærming og kompetanse.
Miljørevisjon - evaluering for et bedre miljø Målet med Riksrevisjonens miljørevisjon er å bidra til et bedre miljø. Utilstrekkelig forvaltning av miljøgodene medfører risiko for disse verdiene. Det er derfor viktig at kvaliteten sikres gjennom revisjoner hvor forvaltningens veivalg belyses og dens praksis evalueres. Forvaltningen og revisjonen har ofte et felles mål om et bedre miljø når nye undersøkelser startes opp. Et godt samarbeidsklima er viktig for gjennomføringen av en revisjon. Riksrevisjonen har full åpenhet overfor revidert virksomhet og departement om gjennomføringen av en forvaltningsrevisjon, og revisjonskriteriene som praksis og resultater måles opp mot, utarbeides med tanke på enighet. En rapport fra Riksrevisjonen vil likevel kunne oppleves som en korreks for forvaltningen. Dette er nødvendig i arbeidet for en så god miljøforvaltning som mulig.
Utfordringer i miljøforvaltning og -revisjon Valg av tema for en forvaltningsrevisjon bygger på indikasjoner på svakheter i myndighetenes forvaltning på området. Både områdets vesentlighet mht. de verdiene som forvaltes, og risikoen for svakheter i for eksempel styring og virkemiddelbruk, vurderes før en revisjon startes. I miljørevisjon vil de verdiene som forvaltes ofte være felleseide miljøgoder. Disse kan dreie seg om ressurser som fisk, beiteområder og friluftsarealer eller goder som rent vann og frisk luft. Regulering av forurensning kan sies å være ressursforvaltning i forhold til ressursene jord, luft og vann. Restriksjoner på utbygging i strandsonen er forvaltning av det biologiske mangfoldet i slike naturområder og av miljøgodet utmark for allmenn ferdsel. Felleseide miljøgoder medfører helt spesielle utfordringer for ansvarlige myndigheter. Stort sett er miljøgoder kjennetegnet av høy grad av kompleksitet, de er vanskelige å avgrense, samt at noen aktørers utnytting av miljøgodet vil påvirke andres mulighet til å nyte det samme godet. I tillegg knytter det seg gjerne komplekse historiske, kulturelle og etiske sider til bruk, regulering og fordeling av miljøgoder. Svikt i forvaltningen speiler ofte kompleksiteten knyttet til miljøgodene og de utfordringer dette innebærer for regelverk, styring og oppfølging. Kanskje er ikke regelverk og andre styringsverktøy godt nok tilpasset dagens teknologiske og økonomiske rammebetingelser, eller de kan være foreldet i forhold til stadig mer ambisiøse miljøkrav som settes i nasjonale og internasjonale fora. I det nedenstående vil vi se mer på det pågående arbeidet Riksrevisjonen gjør med å revidere den norske forvaltningen av fisk, reindrift og biologisk mangfold. Videre vil resultater fra tidligere revisjoner av utslipp til hav, bygging i strandsonen, kjemikalieforvaltning og rydding i avfallsdeponier presenteres.
Pågående miljørevisjoner Fiskeressursene Fisken i havet utenfor norskekysten representerer enorme miljømessige, økonomiske, og samfunnsmessige verdier. Fiskerinæringen i Norge er den nest største eksportnæringen etter olje og gass, og har stor betydning for sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. På bakgrunn av internasjonale føringer, usikre forskningsresultater, rask teknologisk endring av fangstkapasitet og sterkt press fra økonomiske næringsinteresser, er det høy risiko for svakheter ved styring og måloppnåelse i ressursforvaltningen, noe som kan ha store økologiske og økonomiske konsekvenser. De fiskeripolitiske målene har vært relativt stabile helt siden 1970-årene. Målene inneholder fire sentrale aspekter: lønnsomhet, ressursforvaltning, bosetting og sysselsetting. Det har vært bred politisk oppslutning om målene, men desto større uenighet om valg av virkemidler. Det synes klart at målet knyttet til ressursforvaltning er i konflikt med alle de andre målene på kort sikt, men samtidig en forutsetning for å oppnå alle målene på lengre sikt. Tidligere var det fri tilgang til fisket. Utvikling av stadig mer effektive fangstmetoder førte til en "allmenningens tragedie" - hvor flere bestander (som silda) ble overfisket. Det ble etablert kvoteordninger og deltakerbegrensning som tiltak for å beskytte mot dette. I dag er det fortsatt problemer knyttet til for høy kvotesetting og strid om interne regler for ressursbruk, samt utfordringer knyttet til kontrollen. Prosessene i fiskeforvaltningen har ført til at totalkvotene i en årrekke har blitt satt høyere enn forskernes anbefalinger for flere arter, og at det internasjonale havforskningsrådet, ICES, uttaler at bestanden av norsk arktisk torsk er utenfor sikre biologiske grenser. Riksrevisjonens prosjekt vil belyse flere av problemstillingene i fiskeriforvaltningen, blant annet hvordan de ulike hensynene som må tas blir veid mot hverandre. På denne måten vil prosjektet kombinere både tradisjonell virksomhetsrevisjon med revisjon av oppnåelse av miljømål for bærekraftig ressursforvaltning - og kontroll og fordeling av ressursene i henhold til Stortingets målsetninger.
Reindrift Reinbeitet på Finnmarksvidda er i likhet med fiskeressursene et typisk miljøgode som forvaltes i et felleseie. Ressursen er vanskelig og kostbar å avgrense ettersom det dreier seg om store områder samtidig som reinen bytter beite mellom sommer og vinter. Overforbruk av beiteressurser vil føre til negative konsekvenser både for andre aktører i felleseiet og for naturgrunnlaget. I St. meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift, ble det fastslått at reindriften skal være økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig. Landbruksdepartementet og Reindriftsforvaltningen har ansvar for å ivareta denne målsettingen. Over ti år senere viser forskningsarbeider og kartlegginger av reinbeitene at deler av lavbeitene i Vest-Finnmark og Karasjok enten er sterkt redusert eller utbeitet. Dette skyldes blant annet ubalanse mellom reintallet, beitetilgangen og beitetidene. Reinlav har meget langsom gjenvekst, og kan derfor beskrives som en betinget fornybar ressurs. Dette stiller økte krav til langsiktig forvaltning. For at reindriften skal være økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig er det en forutsetning at det finnes et beitegrunnlag for reinen. Hovedfokuset i Riksrevisjonens undersøkelse vil derfor være hvordan målet om økologisk bærekraft er ivaretatt i reindriftsforvaltningen på Finnmarksvidda over de siste 10-12 årene. Undersøkelsen vil blant annet se nærmere på mål- og resultatstyring, virkemiddelbruk, beitesituasjonen og den øvrige ressursforvaltningen på Finnmarksvidda.
Biologisk mangfold For å beskrive variasjonen i naturen brukes ofte uttrykket biologisk mangfold. Befolkningsvekst, økende forbruk og en stadig akselererende teknologisk utvikling har ført til tap av biologisk mangfold som er mange ganger større enn det naturlige. I Norge regner man med at minst 130 plante- og dyrearter har forsvunnet de siste 150 årene. FN påpeker at det globale tapet av biologisk mangfold er urovekkende og så omfattende at det etter hvert vil kunne undergrave grunnlaget for en bærekraftig utvikling. For at artene skal bestå over tid og under varierende miljøforhold er det viktig at hver art har en genetisk variasjon og at det finnes et mangfold av arter. Mange ulike økosystemer er en forsikring for en framtidig bærekraftig utvikling for menneskeheten. Biologisk mangfold er på denne måten et overgripende miljøgode som det må tas hensyn til i all miljøforvaltning - samtidig som svært få økonomiske interesser per dags dato er knyttet direkte til bevaringen av dette mangfoldet, til forskjell fra fisk og reinbeite. Forvaltning av miljøgodet biologisk mangfold byr på en rekke særskilte utfordringer. Temaet er sektorovergripende, noe som øker utfordringene knyttet til ansvarsplassering. Ressursen er også diffus i den forstand at man per dags dato kun kjenner til en liten del av alle de artene som finnes, og i enda mindre grad har oversikt over hvilken eksakt funksjon eller nytte de ulike artene og deres variasjon har i ulike økosystemer. Det er også mange uavklarte spørsmål knyttet til hvem som har retten til det biologiske mangfoldet, hvordan man kompenserer dagens eiere for kostnader ved å bevare det biologiske mangfoldet (som for eksempel skogeiere som ikke får lov til å hugge skogen), og hvordan man håndterer rettigheter til bruken av nye verdier som blir synlige over tid. Riksrevisjonen arbeider i disse dager med en foranalyse om myndighetenes oppfølging av konvensjonen om biologisk mangfold. Foranalysen tar sikte på å gå bredt ut i sin informasjonsinnhenting. Tre overordnede områder/temaer blir utforsket: et nyopprettet Nasjonalt program for kartlegging og overvåkning av biologisk mangfold, myndighetenes virkemiddelbruk og deres internasjonal innsats for å sikre det biologiske mangfoldet. En eller flere av disse områdene vil bli gjort til gjenstand for en full forvaltningsrevisjon.
Gjennomførte miljørevisjoner Norges oppfylling av OSPAR-konvensjonen Riksrevisjonen gjennomførte
i 1999 en undersøkelse av Norges oppfølging av OSPAR-konvensjonen
( Undersøkelsen viser at norske myndigheter har etablert de systemer som OSPAR-konvensjonen krever for å regulere forurensende virksomheter og kontrollere at slike reguleringer følges. Det ble imidlertid konstatert at brudd på kravene som myndighetene har fastsatt skjer hyppig, og at det i liten grad reageres med strenge sanksjoner på slike brudd. Innen landbrukssektoren har det vært vanskelig å iverksette effektive miljøtiltak der behovene er størst. Undersøkelsen viser at det innen industrisektoren i 1998 var
brudd på utslippstillatelsene hos 40% av bedriftene som ble kontrollert.
I tillegg rapporterte 59% av de konsesjonsbelagte bedriftene selv om
brudd på sine utslippstillatelser. Innen kommunalt avløp
var det også en høy andel brudd; av de 20 anleggene som
ble kontrollert i 1998, hadde 11 brutt utslippstillatelsen. Myndighetene
fulgte den gang i liten grad opp med reaksjoner overfor de industribedriftene
og kommunale avløpsanleggene som brøt miljøbestemmelser.
Myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier Riksrevisjonen rapporterte i 2002 til Stortinget
om hvordan myndighetene håndterer utfordringene knyttet til utslipp
og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier ( Rapporten konkluderer med at det er stor usikkerhet knyttet til miljøvernmyndighetenes utslippstall over helse- og miljøfarlige kjemikalier. Arbeidstilsynet har ikke oversikt over hvilke farlige kjemikalier som blir brukt i arbeidslivet. Landbrukstilsynet kontrollerer i meget liten grad bruken av plantevernmidler og har hatt liten oversikt over den faktiske bruken av denne typen kjemikalier. Landbruksministeren opplyste at departementet vil følge opp de resultater og vurderinger Riksrevisjonen har kommet til vedrørende kontroll med plantevernmidler. For Statens Forurensningstilsyn viser undersøkelsen at det er begrenset kunnskap om viktige kilder til utslipp av flere prioriterte kjemikalier. Rapporten viser også at brudd på regelverket som regulerer bruken av helse- og miljøfarlige kjemikalier svært sjelden blir politianmeldt. Miljøvernministeren opplyste i denne sammenheng at han vil se til at Statens forurensningstilsyn holder en streng anmeldelsespraksis i tiden fremover.
Bygging i 100-metersbeltet Riksrevisjonens rapporterte i 2002 til Stortinget
om bygging i 100-metersbeltet langs sjøen ( Fra 1965 har det vært et generelt byggeforbud
i 100-metersbeltet langs sjøen for bl.a. å sikre folk tilgang
til strandområder. I perioden 1982 - 99 ble det imidlertid godkjent
8 100 nye bygninger i 100-metersbeltet langs sjøen i Oslofjordområdet
og Aust-Agder. Riksrevisjonens undersøkelse indikerer at nybygging
i Oslofjordområdet og Aust-Agder i perioden 1982-99 medførte
økt privatisering av arealene i 100-metersbeltet, og at den samlede
strandstrekningen ble gjort mindre tilgjengelig ( Gjennomgang av kommuneplaner for kystkommunene fra svenskegrensen til og med Aust-Agder viser at 28 av 32 kommuner har planlagt nye byggeområder i 100-metersbeltet i tiden fremover. På tross av det generelle byggeforbudet er det i stor grad opp til kommunene å bestemme omfanget av utbyggingen i strandsonen. Loven åpner for unntak gjennom reguleringsplaner og kommuneplaner. Kommuner kan også gi dispensasjoner fra byggeforbudet for enkeltsaker. Fylkesmannen skal ivareta nasjonale interesser ved plansaker og kan komme med innsigelser til planene hvis planene anses å være i strid med nasjonale hensyn. Miljøverndepartementet framholdt i sitt svar
på undersøkelsen at fylkesmannens virkemidler i utgangspunktet
anses som gode nok til å ivareta nasjonale interesser i strandsonen.
Imidlertid mente departementet at virkemidlene ikke alltid benyttes
godt nok, og at det hender rutinene svikter. Miljøverndepartementet
vil følge opp fylkesmennenes behandling av plansaker og bruken
av den statlige innsigelsesretten, og har anmodet kommunene, fylkeskommunene
og fylkesmennene om en skjerpet plan- og dispensasjonspraksis i strandsonen
(
Forurenset grunn og sjøbunn forårsaket av tidligere tiders virksomhet Riksrevisjonen rapporterte til Stortinget i 2002
om myndighetenes arbeid med forurenset grunn og forurenset sjøbunn
forårsaket av tidligere tiders virksomhet ( Det er til sammen registrert 3 390 steder med forurensning fra tidligere tiders virksomhet som avfallsfyllinger og industrigrunn. Riksrevisjonen har gjennomgått de 151 sakene som myndighetene har gitt høyest prioritet og som representerer de alvorligste forurensningskildene. Flere av sakene er blitt avsluttet uten at tilstrekkelige miljøtiltak er iverksatt. Det gjenstår fortsatt forurensede områder som ikke er kartlagt, særlig gjelder dette forurenset sjøbunn. Det kreves en betydelig innsats for at alle de alvorligste sakene som
vedrører landbasert forurensning vil kunne avsluttes innen 2005,
slik målsettingen er. Undersøkelsen viser at 24 lokaliteter
har vært klassifisert "til undersøkelse" vedvarende
siden 1992. At disse sakene ikke er avsluttet kan tyde på at det
er vanskelig å finne ut hvem som har ansvaret eller hva som må
gjøres.
Vedvarende fokus i tiden fremover Riksrevisjonen vil også i de kommende år prioritere miljørevisjon. Kvaliteten på luft, vann og jord er truet globalt, regionalt og lokalt. Vi i Riksrevisjonen skal bidra med et aktivt og kritisk blikk på de mange prosessene som pågår rundt miljøarbeidet og si klart fra der det sviktes. Riksrevisjonens dokumenter og annen informasjon er tilgjengelig på
|
riksrevisjonen@riksrevisjonen.no