I 2002 ble verneplan for Dovrefjell vedtatt av regjeringen. Dette utgjør det hittil største verneområdet i Norge. Artikkelen skisserer noen store utviklingslinjer bak etableringen av dette verneområdet. Fokus er satt på framveksten og betydningen av lokal forvaltning. Dette har kommet inn som et viktig spørsmål i prosessen fram mot vernevedtaket, og i dag pågår diskusjoner om hvordan forvaltningen skal utformes. Vi relaterer caset til internasjonale strømninger om naturvern så vel som til en utvikling på nasjonalt nivå der lokal forvaltning de siste årene etter hvert har kommet inn som et viktig element i forbindelse med områdevern. Kan lokal forvaltning av verneområder innebære en ny måte å løse vanskelige spørsmål til full tilfredsstillelse for alle parter? Dette drøfter vi på slutten av artikkelen i lys av den konkrete saken med verneplan for Dovrefjell. Vi viser blant annet at en stor vekt på lokal deltakelse og forvaltning i dette tilfellet hittil i svært liten grad har medført at kvinner fra lokalnivået har blitt trukket med i prosessen. Artikkelen er skrevet på grunnlag av et pågående forskningsprosjekt som ved siden av Dovrefjell også følger verneplanprosessen i Geiranger - Herdalen landskapsvernområde. Prosjektet fokuserer på lokal deltakelse og lokal forvaltning i både verneplanprosessen og i forvaltningsfasen etter vernevedtak. Det finansieres av Norges forskningsråd. Metodene som anvendes er først og fremst deltakende observasjon, kvalitative intervjuer og dokumentstudier.

Figur 1: Kart over områdene som er omfattet av verneplan for Dovrefjell (Kilde: Miljøverndepartementet). Et mer detaljert kart over studieomådet kan hentes opp i et eget vindu ved å klikke her Detaljert kart over studieområdet

Dovrefjell som nasjonalt symbol

Dovrefjell har en sentral plass i norsk bevissthet som utgangspunkt for symbolproduksjon om nasjonale verdier. Den 20. mai 1814 hadde Eidsvoldmennene nettopp undertegnet protokollen for riksforsamlingens forhandlinger, og før det hadde de inntatt sin siste middag med atskillig skåling og høy stemning. Så lenket de seg sammen i en vennskapskjede der "Enhver gav sin venstre Sidemand høire og høire Sidemand venstre Haand". Det var da det legendariske ropet runget ut: "Enige og troe, indtil Dovre falder!" (Wergeland 1830). Dette ropet har først og fremst fått betydning som et uttrykk for opptakten til norsk selvstyre. De åpenbart urokkelige fjellene ved Dovre ble dermed benyttet som en metafor for samholdet rundt den nye statsforfatningen.

I et videre perspektiv framtrer Dovrefjell som et mer generelt symbol på nasjonale verdier, og slik har ropet hyppig blitt referert og parafrasert i den aktuelle vernesaken. Noen eksempler: "Enig og tro når Dovre vernes?" (Horgen, 1998), "Enige og tro så ikke Dovrefjell faller?" (Mathisen 1998), "- Dovre står for fall" (Bjørg Frich Haug sitert i Gudbrandsdølen Lillehammer Tilskuer 1996). Under åpningen av nasjonalparken med en markering på Dovrefjell i 2002 avsluttet miljøvernminister Børge Brende sin tale slik: "La oss åpne, bruke og bevare Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark under mottoet: La vernet stå til Dovre faller. Med dette vernet faller Dovre ei!"

Med Peer Gynt ga Ibsen og Grieg sine kulturelle bidrag til framhevingen av norske fjell generelt og ikke minst Dovrefjell som symbol på stolte nasjonale verdier. Men her kommer det også inn et kritisk element - Dovregubben framstilles som et symbol på selvgodhet og trangsyn i dyrkingen av den nasjonale egenarten.

Dersom vi går helt tilbake til landets samling under én konge, ser vi at Harald Hårfagre etter sagnet ble oppfostret hos jutulen Dovre og i følge Snorre hadde han først tilnavnet Dovrefostre. I folkeeventyrene finner vi dessuten et eksempel på at området er tillagt en global betydning: Det var som kjent Dovrefjell høna måtte gå til for at verden ikke skulle forgå.

I 2002 var det stor lokal skuffelse da fjellmassivets høyeste topp, Snøhetta, ble forbigått av Stetind i kåring av Norges nasjonalfjell i Reiseradioen. Dovre kommune sendte da et brev til Reiseradioen der det het at Snøhetta var, er, og alltid vil være vårt nasjonalfjell.

Dovrefjell som verneobjekt

To av de aller tidligste statlige tiltak for naturvern, både av botaniske verdier og fauna, har funnet sted på Dovrefjell. I 1905 ble flere av de mest sjeldne planteartene på Dovrefjell fredet, og i 1911 ble et sikrere vern av 52 plantearter på statens fjellstueiendommer på Dovrefjell vedtatt i henhold til naturfredningsloven av 1910 (Berntsen 1994). Bakgrunnen var at den til dels sjeldne fjellfloraen i de kalkrike områdene blant annet i Knutshøene tiltrakk seg så stor interesse blant profesjonelle plantesamlere fra mange land, at man fryktet at plantelivet kunne komme i fare (Gjærevoll 1994).

Fokstumyra ble tidlig kjent for sitt rike fugleliv, og i 1923 ble den første fredningen av en del av området etablert. Jakt, fangst og eggsanking ble dermed forbudt. Fredningsbestemmelsene ble skjerpet i 1959 da området fikk status som et naturreservat og i 1969 (Berntsen 1994). Som et av resultatene av den første landsplanen for natur- og nasjonalparker i Norge (1964), ble Dovrefjell nasjonalpark opprettet i 1974. Samtidig ble det etablert tre sammenhengende landskapsvernområder (Drivdalen, Kongsvoll og Hjerkinn) som bandt de to delene av nasjonalparken sammen. Året etter ble Orkelkroken landskapsvernområde opprettet. Fra 1981 til 1993 ble åtte naturreservater etablert i området (Hjerkinnholen, Veslehjerkinntjønnin, Meløyfloen, Flåman, Bjørndalen, Einunndalen, Svarthaugen og Nordre Snøfjelltjønn).

Statens naturvernråd foreslo i 1986 å utvide eksisterende Dovrefjell nasjonalpark nordvestover mot Sunndalsfjella (NOU 1986:13). I den gjeldende landsplanen for nasjonalparker og andre større verneområder (St.meld. nr. 62 1991-92) slo regjeringen fast at planene for vern i dette området burde videreføres og at seterdalene inn mot fjellområdene også burde vurderes som landskapsvernområder. Innstilling 124 fra Kommunal- og miljøvernkomiteen gikk i samme retning. Stortinget behandlet nasjonalparkmeldingen 19.4.93 og ba da Regjeringen om å utarbeide forslag til et utvidet vern i Dovrefjellområdet. Hovedmålsettingen var å sikre leveområdene for den siste opprinnelig ville fjellreinen i Skandinavia. Folkeaksjonen Redd Dovrefjell jobbet direkte mot enkelte stortingsrepresentanter og var viktige premissleverandører for vedtaket. Ansvaret for verneplanen ble lagt til fylkesmennene i de fire aktuelle fylkene Hedmark, Møre og Romsdal, Oppland og Sør-Trøndelag.

Ved siden av en verneplan på grunnlag av naturvernloven, ba Stortinget samtidig om utarbeidelse av en samlet forvaltningsplan for Dovrefjell som skulle sikre "en arealbruk som tar vare på verneverdiene, f.eks gjennom en samordnet bruk av plan- og bygningsloven" (Møre og Romsdal fylkeskommune et al. 1998: 9). Miljøverndepartementet kom 8.3.95 med en bestemmelse om at fylkeskommunene i de fire fylkene i fellesskap skulle utarbeide en fylkesdelplan for Dovrefjellområdet. Her heter det at formålet er

"å klarlegge og avveie arealbruksinteressene knyttet til bruk og vern, slik at verneverdiene ivaretas og ses i sammenheng med de områdene som er vernet etter naturvernloven" (Møre og Romsdal fylkeskommune et al. 1998:9).

Fylkesmennene skulle med andre ord utarbeide forslag til verneplan for området, mens fylkeskommunene samtidig skulle utarbeide forslag til en fylkesdelplan. Begge planutkastene var ferdige i 1998 og ble da gjenstand for lokale høringer. Våren 1999 ble fylkesdelplanen godkjent av hver av de fire fylkestingene og oversendt Miljøverndepartementet. Verneplanen ble på samme tid sendt fra fylkesmennene til Direktoratet for Naturforvaltning som gjennomførte den sentrale høringsrunden. Kommunene og fylkeskommunene hadde anledning til å komme med innspill i sentral høring før verneplanen ble oversendt Miljøverndepartementet. Begge planene ble behandlet i regjeringen 3. mai 2002 og dannet grunnlaget for to resolusjoner fra Kronprinsregenten. Første juni ble den nye Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark offisielt åpnet med tilstedeværelse bl.a. av Kongen og miljøvernministeren.

Den nye verneplan for Dovrefjell utgjør Norges største sammenhengende verneområde og dekker til sammen ca. 4365 kvadratkilometer (se kartet over). Dovrefjell - Sunndalsfjella nasjonalpark utgjør ca. 1693 kvadratkilometer, noe som innebærer en utvidelse av den "gamle" Dovrefjell nasjonalpark med 6 ½ gang. Videre angir kartet de sju nye landskapsvernområdene og to biotopvernområdene som er opprettet, ved siden av Fokstumyra naturreservat som er betraktelig utvidet. Verneplan for Dovrefjell strekker seg over deler av de åtte kommunene Dovre og Lesja (Oppland), Oppdal (Sør-Trøndelag), Folldal og Tynset (Hedmark) og Sunndal, Rauma og Nesset (Møre og Romsdal). I flere av disse kommunene er det store andeler av kommunenes arealer som blir gjenstand for vern, et bilde som forsterkes når andre store verneplaner i området regnes med. Landsplanen for nasjonalparker og andre større verneområder (St.meld. nr. 62 1991-92) la opp til å 3-4 doble vernearealet i Norge. Mye av denne økningen legges til kommuner med store fjellområder og relativt lave innbyggertall.

Dovrefjell - Sunndalsfjella nasjonalpark ble åpnet 1.6.02, og et monument av kunstneren Bente Stokke ble avduket. I bakgrunnen sees Snøhetta. Foto: Hanne Svarstad.

Lokal forvaltning av områdene i verneplan for Dovrefjell

I begge de to resolusjonene fra Kronprinsregenten av 3.5.02 heter det at det vil bli etablert forvaltningsordninger for verneområdene hvor forvaltningen delegeres til det lokale nivå - også for nasjonalparken. I første omgang bør dette skje for en begrenset prøveperiode. I resolusjonen om fylkesdelplanen heter det imidlertid også at fylkesmennene skal tillegges forvaltningsmyndigheten for nasjonalparken. Begge resolusjonene sier at nærmere avtale om organisering av forvaltningen skal skje mellom kommunene og Direktoratet for naturforvaltning. I resolusjonen om verneplanen ser det ut til at Direktoratet for naturforvaltning vil være ankeinstans, mens resolusjonen om fylkesdelplanen sier at Fylkesmennene skal delegeres klagemyndigheten i landskapsvernområdene. Her ser vi at de to resolusjonene inneholder uklarheter og inkonsistenser. Samtidig gir begge resolusjonene uttrykk for en vilje til delegering av forvaltningsmyndighet (Kronprinsregentens resolusjon 2002a, b).

Planprosessen på Dovrefjell (med verneplanen og ikke minst fylkesdelplanen) har medført en forvaltningsmessig nyskapelse med navn Dovrefjellrådet. Dette rådet ble opprettet 23.3.00, avholdt konstituerende møte 22.9.00 og første ordinære møte 30.3.01. Dovrefjellrådet ble opprettet med representanter kommet fra alle de åtte kommunene og fire fylkeskommunene samt fylkesmennene. Dette er senere endret noe - se under. Dovrefjellrådet utgjør en videreføring av styrings- og plangruppen for fylkesdelplanen. Med dette rådet kan planprosessen sies å ha medført en samling av Dovrefjellområdet til "ett fjellrike", med målsettinger om mer samhandling og koordinering av forvaltningen på tvers av de mange kommune- og fylkesgrensene. I slutten av planprosessen hadde Dovrefjellrådet kun en rådgivende funksjon, mens videre framover vil det med stor sannsynlighet få forvaltningsmyndighet.

Kronprinsregentens resolusjoner peker på Dovrefjellrådet som koordinerings- og forvaltningsorgan. Foredraget til "verneresolusjonen" gir støtte til den forvaltningsmodell Dovrefjellrådet hadde foreslått 31.10.01. Her var det tilrådd at kommunene blir forvaltningsmyndighet for landskapsvernområder, biotopvernområder og naturreservater i nært samarbeid kommunene mellom og med Dovrefjellrådet. Videre gikk Dovrefjellrådet inn for at vernebestemmelsene for nasjonalparken skal forvaltes av rådet selv ved arbeidsutvalget og sekretariatet, og at det skal arbeides for en ny hjemmel i naturvernloven som kan gi mulighet for delegering av forvaltningsmyndighet for verneområder til organer som Dovrefjellrådet. Inntil dette blir mulig ønsker Dovrefjellrådet at vedtaksmyndigheten ligger hos kommunene, men at saker forberedes og innstilles fra Dovrefjellrådet.

I Dovrefjellrådets vedtekter av 15.1.03 nykonstitueres rådet som et interkommunalt samarbeidsorgan etter kommunelova § 27. Videre slår vedtektene fast at rådet framover skal ha 24 representanter, noe som innebærer én folkevalgt og én fra administrasjonen i hver av de involverte kommunene og fylkeskommunene, samt personlige vararepresentanter. Hver deltakende enhet har kun én stemme. Representanter bl.a. for fylkesmennene og Direktoratet for naturforvaltning skal, om ikke annet bestemmes, ha møte-, tale- og forslagsrett. Arbeidsutvalget består heretter av sju folkevalgte medlemmer med personlige varamedlemmer fra fem kommuner og to fylkeskommuner. "De tre store" er en betegnelse som i denne sammenhengen brukes om Oppdal, Lesja og Sunndal kommuner. Disse har hver om lag 1/3 av arealet i nasjonalparken, i tillegg har Dovre og Nesset mindre biter på henholdsvis 1,9 og 0,6 %. "De tre store" skal ha fast plass i arbeidsutvalget (Dovrefjellrådet 2003a). I brev av 3.1.03 ble Dovrefjellrådet gitt i oppgave av Direktoratet for naturforvaltning å utarbeide forvaltningsplan for verneområdene på Dovrefjell (Direktoratet for Naturforvaltning 2003).

Selv om alle aspekter ved forvaltningen av områdene i verneplan for Dovrefjell ennå ikke er helt fastlagt, så synes det klart at en her - i hvert fall i en forsøksperiode på fem år - ønsker å legge forvaltningen til et lavere nivå, primært ved å gi myndighet til nyskapningen Dovrefjellrådet.

Internasjonale strømninger om forvaltning av verneområder

Inntil relativt nylig har nasjonalstaten stort sett blitt ansett som en nødvendig og selvsagt forvalter av nasjonale og internasjonale verneverdier så som landskap og biologisk mangfold. De senere år har vi imidlertid fått et skifte vekk fra vektleggingen av sentralisert planlegging og kontroll. I mange deler av verden, ikke minst i u-land, ser vi at ideer om lokal deltakelse i beslutninger og forvaltning i dag spiller en viktig rolle i forbindelse med etablering av nye verneområder (Few 2000, Hulme & Murphree 2001).

Lokal deltakelse i en beslutningsprosess er noe som kan gjennomføres i varierende grad. Pretty (1995) har for eksempel laget en skala som spenner mellom ytterpunktene "manipulert deltakelse" og "selv-mobilisering". Lokal forvaltning kan også rangeres på lignende måter fra en meget lav grad, via ulike former for "samforvaltning" (co-management) mellom lokale og nasjonale myndigheter, og til en lokalt basert forvaltning som nærmest opererer helt uavhengig av statsinstitusjoner (Barrow & Murphree 2001).

Et viktig argument for lokal deltakelse og forvaltning er at dette kan bedre planlegging og forvaltning ved at lokale kunnskaper danner utgangspunkt for nødvendige avveininger mellom vernehensyn og ulike former for lokal bruk av ressurser og arealer. Videre kan lokal deltakelse og forvaltning anses som et viktig demokratiaspekt og dermed som et mål i seg selv (Manor 1999).

Imidlertid er lokal deltakelse og forvaltning på ingen måte uproblematisk. På den ene siden har slike ideer blitt møtt med skepsis blant en del naturvernere som frykter at økt makt til lokalbefolkningen er en trussel mot globale og nasjonale verneverdier. På den andre siden kan man finne en rekke studier av tilfeller der lokal deltakelse og forvaltning er framhevet som viktige elementer, men der det viser seg at lokalbefolkningen i liten grad har reel innflytelse (for eksempel Neumann 1997, Cooke & Kothari 2001).

Norsk naturforvaltning legger stor vekt på anbefalinger fra den internasjonale naturvernunionen IUCN i forhold til forvaltning av verneområder. IUCN har alltid ment at det høyeste kompetente statlige organ i landet skal ha ansvar for forvaltningen. Men IUCN stiller seg også åpen for delegeringer av myndighet under forutsetning av at det øverste statlige kompetanseorgan kan gripe inn ved behov. De senere årene har IUCN dessuten tatt inn over seg idestrømninger om betydningen av lokal deltakelse og medbestemmelse som viktige midler for å oppnå vedtak om og god forvaltning av verneområder. Lokalsamfunns innflytelse over egne naturressurser er for øvrig også blant annet forutsatt i grunnlaget for Europarådskonvensjonen for lokalt selvstyre av 1985.

Lokal medvirkning og forvaltning av verneområde i Norge

Den lokale forvaltningen som er i ferd med å komme på plass for Dovrefjell må sees i sammenheng med en utvikling der lokal forvaltning i økende grad har blitt vektlagt både i forhold til verneområder og andre spørsmål om naturressurser. Fra Miljøverndepartementet ble opprettet i 1972 og ut 1983 lå forvaltningsmyndigheten for områder vernet etter naturvernloven under dette departementet. Opprettelse av verneområder skjer med utgangspunkt i naturvernloven fra 1970. I henhold til kongelig resolusjon av 26.8.83 ble det formelle forvaltningsansvaret fra 1984 hovedsakelig lagt til fylkesmannen, mens Direktoratet for naturforvaltning var delegert det overordnede forvaltningsansvaret. Dette har sammenheng med opprettelsen av fylkesmennenes miljøvernavdelinger i 1982. Verneområdene på Hardangervidda utgjør et unntak. Her har man siden opprettelsen av nasjonalparken i 1981 hatt en forvaltningsmodell med samforvaltning der lokale tilsynsutvalg spiller en viktig rolle. Bakgrunnen for dette var delvis den store andelen privat grunn en har på Hardangervidda, samt at en målsetting om bruk og vern ga større rom for ulike aktiviteter enn i andre nasjonalparker (Reitan 2003). I Jostedalsbreen, Jotunheimen og Hardangervidda ble det opprettet ordninger rundt 1990-tallet med egne nasjonalparkforvaltere på vegne av fylkesmannen.

For verneområdene som var opprettet på Dovrefjell (nasjonalparken, flere naturreservater og landskapsvernområder) ga ikke overføringen av formelt forvaltningsansvar fra Miljøverndepartementet til Fylkesmannens miljøvernavdeling noen stor merkbar endring for brukerinteressene. Før 1984 var Statsskog forvalter av statens grunn, med delegasjon fra Miljøverndepartementet, men hvor de skulle rådføre seg med miljøvernavdelingene på fylkesplan. I en viss grad ble også personene som var ansatt som forvaltere på lokalt nivå de samme før og etter 1984 ved at Fylkesmannen kjøpte tjenester fra tidligere ansatte i Stasskog eller eventuelt bygdeallmenninger.

I 1991 ble det startet forsøk med overføringer av statlige forvaltningsoppgaver til kommunene for naturreservater og landskapsvernområder. Forsøket omfattet ca. 100 mindre verneområder i 16 kommuner. Dette inngikk som et ledd i MIK-programmet (miljøvern i kommunene), et program som representerer et bredere initiativ for lokal forvaltning av oppgaver relatert til natur og miljø. Direktoratet for naturforvaltning utførte en evaluering av disse forsøkene (Miljøverndepartementet 1998). Konklusjonen var at en ønsket å gå videre med delegeringen av forvaltning og oppgaver til lokalt nivå når det gjaldt naturreservater og landskapsvernområder, men at nasjonalparker og RAMSAR-områder (våtmarksområder vernet i henhold til Ramsarkonvensjonen av 1975) burde holdes utenfor. Direktoratet for naturforvaltning la til grunn en del kriterier for behandling av søknader om slik delegering, blant annet kommunenes kompetanse, områdets konfliktgrad og sårbarhet.

I nasjonalparker (St.meld. nr. 62 1991-92) foreslo regjeringen en tradisjonell forvaltningsmodell med statlig ansvar og forvaltning lagt til fylkesmannen. Da Stortinget diskuterte denne meldingen i april 1993, ble forvaltningsnivå tatt opp som et viktig spørsmål.

Kommunal- og miljøvernkomiteen var samlet i sin understreking av betydningen av at lokale interesser ble trukket med i et positivt samarbeid (Inst. S. nr. 124 1992-93, Direktoratet for naturforvaltning 1997). Imidlertid gikk det et klart politisk skille mellom de sosialistiske partiene som støttet den foreslåtte modellen og de borgerlige som gikk inn for en delegering av myndighet til politisk valgte institusjoner på lokalt nivå. Stortingsdebatten ble særlig knyttet til erfaringene fra Hardangervidda, der det bl.a. ble pekt på uheldige variasjoner i praksis mellom kommunene, ved siden av en liberal forvaltning av motorisert ferdsel i nasjonalparken. Det borgerlige flertallet bestemte likevel at modellen på Hardangervidda skulle videreføres (Reitan 2003).

Spørsmål om lokal medvirkning og forvaltning av verneområder kom igjen opp som et tema i Stortinget i forbindelse med behandling av forslag til lov om statlig naturoppsyn. Energi- og miljøkomiteen uttalte i Inst. O. nr. 64 (1995-96) at forvaltningen av nasjonalparker i prinsippet burde være et statlig ansvar, og de henviste her til betydningen av at Norge etterlever IUCNs kriterier. Samtidig mente komiteen at statlig ansvar kan kombineres med lokal medvirkning. Et borgerlig komitéflertall ba regjeringen iverksette forsøk med ulike modeller for lokal medvirkning i de planlagte store verneområdene i Setesdal Vesthei, Forollhogna og Verdal - Snåsa - Lierne. Vernevedtakene for de to førstnevnte områdene ble fattet i henholdsvis april 2000 og desember 2001, mens verneplanprosessen for Verdal - Snåsa - Lierne pågår fortsatt i 2003.

På oppdrag fra Miljøverndepartementet nedsatte Direktoratet for naturforvaltning et arbeidsutvalg i 1996 som skulle se nærmere på kommunenes rolle ved opprettelse og forvaltning av verneområder etter naturvernloven. Utvalget pekte blant annet på betydningen av å fortsette en positiv utvikling i forhold til lokal medvirkning ved opprettelse av verneområder, for å dempe konflikter og grunnlag for interessemotsetninger. Det ble lagt stor vekt på betydningen av informasjon til lokale aktører. Utvalget mente at erfaringene med fylkesmannen som forvaltningsenhet i all hovedsak var gode, samtidig som det gikk inn for å trekke lokale aktører mer aktivt inn. Utvalget stilte seg positivt til forsøk med "kommunal myndighetsutøvelse" også innenfor noen av nasjonalparkene. Det nevnte at delegasjon av dispensasjonsmyndighet forutsetter at fylkesmannen kan påklage vedtak truffet av kommunene til Direktoratet for Naturforvaltning (Direktoratet for naturforvaltning 1997:14-15).

I kongelig resolusjon av 25.10.96 ble Kongens myndighet til å gjøre endringer i hvem som har forvaltningsmyndighet for verneområder delegert til Miljøverndepartementet. I brev fra Miljøverndepartementet til Direktoratet for naturforvaltning 25.6.98 delegerte Miljøverndepartementet denne myndigheten til å forvalte forvaltningsmyndigheten videre til Direktoratet for naturforvaltning. Hensikten med delegeringen til Direktoratet for naturforvaltning var å lette gjennomføringen av ulike former for lokale forsøk. Brevet åpnet samtidig for økt grad av kommunal forvaltning av verneområder. Miljøverndepartementet ba Direktoratet for naturforvaltning å gjøre alle landets kommuner oppmerksomme på at de kan søke om å få forvaltningsansvaret for eksisterende naturminner, naturreservater og landskapsvernområder. Kommunene kan dermed sende søknader via fylkesmannen som gir sin tilrådning til Direktoratet for naturforvaltning. Kriteriene for vurdering av søknader om forvaltningsmyndighet skulle være de samme som Direktoratet for naturforvaltning selv pekte på i evalueringen av forvaltningen av de 100 verneområdene i forbindelse med MIK-programmet (som tidligere nevnt blant annet kommunenes kompetanse, områdenes sårbarhets- og konfliktgrad). Fylkesmennene skulle fremdeles inneha en viktig rolle med utgangspunkt i deres "betydelige kompetanse på dette feltet", og fylkesmennene skulle "vurdere om kommunenes forvaltning er i tråd med formålet med fredningen og eventuelt bringe enkeltvedtak eller forvaltningen generelt inn for direktoratet" (Miljøverndepartementet 1998). Når det gjelder nasjonalparker og RAMSAR-områder ble det foreløpig ikke åpnet for delegering på generell basis. Samtidig ble det vist til mulighet for forsøk med dette i samråd med departementet.

Høsten 1998 sendte Direktoratet for naturforvaltning ut tilbud til kommunene om å søke overdragelse av nevnte type forvaltningsmyndighet (Direktoratet for naturforvaltning 1998). Av i alt 397 kommuner med aktuelle verneområder svarte ca. 220 på tilbudet, og 100 av disse meldte at de kunne være interessert. Det fulgte begrensede økonomiske midler med denne delegeringen, noe som trolig er en viktig årsak til at flere kommuner ikke var interessert eller senere trakk seg. Om lag 60 av de 100 kommunene har svart positivt på Direktoratet for naturforvaltning sitt konkrete tilbud, og pr. april 2003 har 40 av disse fått delegert forvaltningsmyndighet.

Når fylkesmennene sommeren 1998 sendte ut brev i sine respektive fylker der de ba om høringsuttalelser på forslaget til verneplan for Dovrefjellområdet, ble det spesielt bedt om synspunkter om forvaltningsansvaret for landskapsvernområdene og naturreservatene (bl.a. Fylkesmannen i Oppland 1998). På dette tidspunktet var ikke utprøving av lokal forvaltning av nasjonalparken noe aktuelt alternativ.

Stortingsmelding 31 (2000-2001) ble godkjent i statsråd 30. mars 2001. Her presenteres noen endringer av oppgavefordeling mellom kommune, fylke og stat. I generelle vendinger heter det at Regjeringen ønsker å desentralisere oppgaver og myndighet til kommunesektoren, blant annet for å bidra til en revitalisering av lokaldemokratiet (St.meld. 31:8). Flere oppgaver innen miljøvern skal i henhold til meldingen flyttes fra statlig til kommunalt nivå. Dette er miljøutfordringer som anses å ha lokal karakter, slik som "naturområder med lokal verneverdi" (St.meld. 31:67). I meldingen heter det samtidig at ansvaret fortsatt skal ligge på statlig nivå for miljøutfordringer eller interesser av nasjonal eller overnasjonal karakter. Dette gjelder bl.a.: "arealbruk som truer kulturminner, friluftsområder eller biologisk mangfold av nasjonal eller global verneverdi" (St.meld. 31:67). Her skal utfordringene håndteres av en "tydelig stat", samtidig som at myndighet og oppgaver i mange tilfeller kan utføres av kommunene eller fylkeskommunen, men da innen nasjonale rammer. Stortingsmeldingen nevner samtidig forsøk angående kommunal forvaltning av verneområder (St.meld. 31:37).

Dovrefjell som et forsøksområde

I Direktoratet for naturforvaltning sin oversendelse av faglig tilråding om verneplan for Dovrefjell til Miljøverndepartementet 11.10.01, heter det at "dersom det ønskes fra kommunene og visse forutsetninger er fylt, bør forvaltningsmyndigheten for naturreservatet, landskapsvern- og biotopvernområdene delegeres til kommunene". Prosessen med utarbeidelse av verneplan og fylkesdelplan for Dovrefjellområdet resulterte som nevnt i opprettelsen av Dovrefjellrådet, og Direktoratet for naturforvaltning så dette som en interessant modell. De ga derfor signaler om at Dovrefjellområdet kunne bli et fjerde forsøksområde sammen med de tre nevnte nasjonalparkene. I sin faglige tilråding om verneplanen til Miljøverndepartementet skriver direktoratet at det "er innstilt på å overføre forvaltningsmyndighet også for nasjonalparken til kommunene dersom de vil påta seg dette" (Direktoratet for naturforvaltning 2001:47). Hvis denne interessen ikke foreligger, mener Direktoratet for naturforvaltning at forvaltningsmyndigheten for nasjonalparken som vanlig burde tillegges fylkesmennene. Direktoratet for naturforvaltning ga samtidig tilkjenne en positiv holdning til at Dovrefjellrådet utnevnes til rådgivende utvalg for verneområdene (Direktoratet for naturforvaltning 2001:47).

I Setesdal Vesthei - Ryfylkeheiane er forsøket allerede igangsatt. Her ligger forvaltningen i prøveperioden på kommunalt nivå i hver av de involverte kommunene, og klager på vedtak skal også behandles av hver av kommunene. I Forollhogna har hver kommune fått delegert forvaltningsansvaret for egne verneområder, i tillegg er det opprettet et interkommunalt rådgivende samarbeidsorgan. I Verdal - Snåsa - Lierne vil den formelle forvaltningsmyndigheten sannsynligvis ligge på fylkesnivå (hos Fylkesmann eller Fylkeskommune) men med et sterkt nasjonalparkråd i tillegg. Grunnen til at Direktoratet for naturforvaltning ville ha med Dovrefjell - Sunndalsfjella som et fjerde prøveområde var at det ble fattet interesse for utprøving av forvaltning basert på Dovrefjellrådet som et interkommunalt organ. Forslag om dette hadde blitt fremmet overfor Direktoratet for naturforvaltning fra Dovrefjellrådet selv. For alle prøveområdene unntatt Setesdal Vesthei - Ryfylkeheiane ser det ut til at Direktoratet for naturforvaltning skal være klagemyndighet.

Ved åpningen av Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark: Kong Harald. Til venstre for Kongen er Dovres ordfører og leder for Dovrefjellrådet, Erland Løkken. Til høyre for Kongen er miljøvernminister Børge Brende. Foto: Hanne Svarstad.

Lokale protester i verneplanprosessen

En grunneier i Møre og Romsdal ble intervjuet i en lokalavis i 1994 om forslaget til verneplan som ville innebære landskapsvern på hans eiendom. Han uttalte at han var fornøyd dersom han kunne fortsette å hugge ved i skogen sin som før (Tidens Krav 1994). Vi har gått gjennom dekningen av verneplanprosessen i flere av de aktuelle lokal- og regionavisene i området, samt nasjonale aviser. Her finner vi noen slike uttalelser, men langt oftere finner vi sterke ytringer fra folk i de berørte kommunene om at verneplanforslaget medførte trusler som de ikke var fornøyde med (se sluttnote 1). En grunneier skrev et innlegg i Aura Avis der han framstilte verneplanforslaget som siste ledd i en rekke statlige begrensninger av mulighetene til å drive som bonde: "Vi føler at nettet snører seg sammen på alle kanter" (Nausthaug 1995). Sauebonde og grunneier Egil Ulateig på Lesja hadde en kronikk i Gudbrandsdølen Lillehammer Tilskuer der han viste til EU-avstemmingen året før, da dølene sa "et rungende nei til å gi fra seg sjølråderetten til et overnasjonalt byråkrati i Brussel". Han mente at Verneplan for Dovrefjell var

"en mye mer konkret og nær, og på en måte farligere trussel som også gjelder sjølråderetten. … Blir den vedtatt i den formen som miljøvernforvaltningen på statlig og fylkeskommunalt nivå ønsker, er sjølråderetten over fjell og utmark mellom Lillehammer og Åndalsnes ikke stort mer enn et vakkert minne og en nostalgisk drøm om noe som en gang var" (Ulateig 1995).

I 1997 hadde Bondebladet en større reportasje om betydningen av verneplaner for Lesja kommune. Ved siden av planene for Dovrefjellområdet nord for dalen, var Reinheimen nasjonalpark under planlegging sør for dalen. Overskrift for artikkelen var som følger: "Lesja kan miste råderetten over 80 prosent av arealene: Bygda har forvaltet - storsamfunnet vil styre". Daværende ordfører i Lesja, Jo Nordahl Bottheim, beskrives som "meget betenkt over hvor omfattende områder i den store fjellkommunen som blir båndlagt, med utsikter til overstyring utenfra. I realiteten kan det bli igjen kun dalbotnen, pluss liene opp til 900 meters-koten". Ordføreren ser dette også i forhold til bygdas jerveproblemer: "- Når vi så i tillegg vet at hele Lesja er kjerneområde for jerv blir det fint lite igjen å styre lokalt. Jerven har egentlig tatt over for de folkevalgte!" (Bondebladet 1997).

Mange av de kritiske uttalelsene om verneplanforslagene kom fra næringsaktører og interesseorganisasjoner innen landbruket. Verneforslagene inneholdt også elementer som ble gjenstand for innvendinger fra reiselivsnæringen. Videre ble Oppdals skiferindustri konfrontert med restriksjoner som de forsøkte å redusere. En representant for denne industrien uttalte i lokalavisa Opdalingen at utkastet til verneplan var sterkt i strid med næringa som i Oppdal utgjør 60 arbeidsplasser (Opdalingen 1998a, b). Han argumenterte for at skiferuttak kan være forenlig med verneinteresser, og han var meget skeptisk til den overflyttingen av områdeforvaltningen til staten som verneplanene så ut til å innebære: "Dette er egentlig uttrykk for mistillit mot oss som bor her og en tragedie for Oppdal" (Opdalingen 1998a).

Flere av dem som uttalte seg i media i løpet av verneplanprosessen mente at det var paradoksalt at staten nå ville gå inn og forvalte områder som de syntes hittil hadde vært forvaltet bra av lokale aktører. En grunneier i Sunndal kommune ble for eksempel sitert på følgende måte i Driva Avis:

"Her har lokalbefolkningen ivaretatt ressursene i området i kanskje tusen år, og på en god måte. Så blir styringsretten overført til staten ved fylkesmannen. Det kan bare føre til fremmedgjøring" (Driva Avis 1998).

Kommunal Rapport hadde et stort intervju i 1997 med Erland Løkken under overskriften "Dovreordføreren: Konge uten land?" Her går det fram at fylkesmannen har foreslått at 80% av arealene i kommunen skal vernes. Løkken ser her ut til å uttale et håp om lokal forvaltning:

"- Gi oss sjansen til å vise at vi fortsatt kan forvalte fjellområdene våre. Lokal styring og lokalt eierskap sikrer ansvarsfølelsen og engasjementet. De som får være herrer i eget hus er også de beste til å beskikke det" (Kommunal Rapport 1997).

I verneplanprosessen var det mange interessenter som ga uttrykk for at de ville foretrekke at store deler av arealene som var foreslått vernet etter naturvernloven heller burde forvaltes av kommunene etter plan- og bygningsloven. Dette var mer i samsvar med forslaget til fylkesdelsplanen enn med forslaget til verneplanen. På bakgrunn av innspill i prosessen ble også vernearealene etter naturvernloven reduserte en god del. Flere seterdaler ble tatt ut av nasjonalparken og ble landskapsvernområder som er en mindre restriktiv verneform. Noen seter- og hyttedaler ble tatt helt ut av verneplanen. I stedet ble fylkesdelplanens forslag om kommunedelplaner vedtatt for disse.

Det samlede inntrykket fra gjennomgangen av ytringer i pressen, er at det til dels har blitt uttrykt meget sterke protester i verneplanprosessen. Ved tidspunktet for vernevedtaket i 2002 ser disse protestene imidlertid ut til nærmest å ha forstummet. Miljøvernminister Børge Brende uttalte følgende i pressemeldingen om vernet: "Jeg registrerer med glede at de aller fleste nå ser positivt på vernet og på de muligheter og utfordringer dette gir" (Statsministerens kontor 2002). Det ser ut til at Brende var godt informert. I forbindelse med behandlingen av utkastene til verneplan og fylkesdelplan i fylkestinget i Oppland i april 1999 ga flere av representantene uttrykk for tilfredshet over resultatene. Inger Margrete Slettahaug (Ap) er for eksempel sitert på følgende måte i Gudbrandsdølen Dagningen:

"Som kommunepolitiker i Lesja husker jeg godt skepsisen til verneplanen, som ble oppfattet som storsamfunnets interesser. "Nasjonalpark" var et fy-ord. Tonen i dag er en ganske annen, konstaterte Slettahaug. Hun mener at folks delaktighet i prosessen har skapt en større forståelse for vern" (Gudbrandsdølen Dagningen 1999).

Selv Egil Ulateig, som uttalte seg meget kritisk i løpet av prosessen, ser også ut til å ende opp som relativt tilfreds med utfallet. I et intervju med Gudbrandsdølen Dagningen i september 2000 er han blant annet sitert med dette: "Vi er nok tatt mer hensyn til enn det jeg fryktet på forhånd" (Gudbrandsdølen Dagningen 2000). Vårt kildemateriale basert på avisoppslag gjennom hele prosessen ved siden av dokumentstudier samt intervjuer og deltakende observasjon av Dovrefjellrådet fra 2001 peker i retning av at både nasjonale vernemyndigheter og lokale aktører anser vernevedtaket som relativt tilfredsstillende.

Gode avveininger?

Har verneprosessen resultert i en avveining der både nasjonale vernemyndigheter og lokale naturbrukere bør se seg meget fornøyde med det som er oppnådd? Det er ingen tvil om at mange aktører virkelig er fornøyde. I det følgende skal vi oppsummere viktige elementer av hva disse to hovedkategoriene av interessenter har henholdsvis oppnådd og avgitt (se figur 2 under). Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning og Fylkesmannens miljøvernavdeling kan betraktes som sentrale vernemyndigheter. Gjennomføring av politiske målsettinger om naturvern utgjør en viktig oppgave for disse instansene. Lokale naturbrukere er en fellesbetegnelse vi her setter på alle innbyggere i området. Verneområdene utgjør store prosentandeler av flere av de involverte kommunene, og de er gjenstand for ulike former for bruk, så som beite, jakt, fiske, rekreasjon, etc. Inndelingen i henholdsvis nasjonale vernemyndigheter og lokale naturbrukere er en forenkling som kan klargjøre noen vesentlige trekk, men som også, som vi skal gi eksempler på under, ikke nødvendigvis omfatter alle relevante grupper.

Figur 2. Oppnådde og avgitte goder i beslutningen om verneplanen for Dovrefjell for henholdsvis sentrale vernemyndigheter i Norge og lokale naturbrukere.
Aktører	Har oppnådd	Har avgitt
Sentrale vernemyndigheter	Vern mot større brukstrusler; Betraktlig økning av verneprosenten	Forvaltningsmyndig-heten avgis i stor grad til lokale myndigheter; Kontroll for sikring av strengt vern mot lokale brukerinteresser;Reduksjoner av områd-ene som skal vernes.
Lokale naturbrukere	Vern mot brukstrusler;Muligheten for stor grad av lokal forvaltningsmyndighet;En del finansiering relatert til lokal forvaltning og Dovrefjellrådet;Fjerning av arealer fra verneplanen der det var store protester fra lokale brukere;Fylkesdelplan m. utredninger og fokuseringer på næringsmuligheter - definert som "bærekraftig bruk".	Bruksrestriksjoner - men omfanget av disse er fortsatt uklart.

Sentrale vernemyndigheter har oppnådd vern mot større brukstrusler så som kraftutbygging, veier og hyttebygging. Dette er delvis former for inngrep som kan komme fra statlige og andre eksterne aktører og delvis tiltak som lokale aktører ofte står bak. Videre representerer verneplanen for Dovrefjell en økning i den totale verneprosenten for Norge.

Naturvernorganisasjoner har ofte rettet oppmerksomheten mot de beskjedne andelene av Norges arealer som er vernet. Sammenlignet med land som Costa Rica (21,2%) og Zambia (39,8%) var Norges andel vernet areal av totalt landareal på 6,4% på 1990-tallet svært lite (Wøien 2002). Det lå også under verdensgjennomsnittet på 8,8% av landarealet i 1996 (www.iucn.org). Slike forhold ble stadig påpekt i forbindelse med forhandlingsprosessene fram mot toppmøtet om verdens miljø og utvikling i Rio i 1992 der vår egen Gro Harlem Brundtland hadde en ledende posisjon. Med gjennomføringen av arealvernet i tråd med landsplanen for nasjonalparker og andre større verneområder (St.meld. nr. 62 1991-92), er dette bildet i ferd med å endre seg, noe verneplan for Dovrefjell bidrar vesentlig til.

Når forvaltningsmyndigheten legges til lokale myndigheter innebærer dette samtidig en avgivelse av myndighet fra de sentrale vernemyndighetene. Dette medfører at mye av kontrollen for sikring av et strengt vern avgis. Videre kan man si at de sentrale vernemyndighetene har gitt avkall på vern av en del arealer ved reduksjonen i størrelsen på vernearealene som har skjedd gjennom behandlingsprosessen.

Vern mot store brukstrusler fra eksterne aktører er noe lokale naturbrukere kan sies å ha oppnådd, da mange ofte har engasjert seg i denne typen saker ut fra brukerinteresser og verdier. Lokale naturbrukere har også oppnådd muligheten for en stor grad av lokal forvaltningsmyndighet. Videre ser det ut til at forsøksordningen med lokal forvaltning innebærer tilflyt av en del statlige midler til finansiering av denne forvaltningen. Dessuten har områder i utkast til verneplanen der det kom inn store protester fra lokale brukere blitt tatt ut. Fylkesdelplanen med utredninger og fokuseringen på muligheter for bærekraftig bruk i verneområdenes randsoner kan også betraktes som et positivt innslag for lokale naturbrukere.

På den andre siden har lokale naturbrukere fått en rekke nye bruksrestriksjoner å forholde seg til i verneområdene. Omfanget av disse vil imidlertid ikke være helt klart før det er utarbeidet en forvaltningsplan og man får erfaringer med forvaltningspraktiseringen.

Enige og tro for ikke no'?

Et viktig spørsmål er hvilket handlingsrom forvalterne i Dovrefjellrådet vil få. Blir de fleste premissene fastlagt av de sentrale vernemyndighetene på forhånd? Eller blir viktige beslutninger overlatt til de lokale forvalterne? Regjeringens vernevedtak legger tross alt viktige føringer for forvaltningen. Videre skal Direktoratet for naturforvaltning godkjenne den endelige forvaltningsplanen som Dovrefjellrådet skal ha ansvaret for å utarbeide.

En må dessuten spørre seg om det kan være viktige grupper som faller utenfor det beskrevne "byttet" mellom nasjonale vernemyndigheter og lokale naturbrukere. I det følgende vil vi beskrive to slike grupper.

Lokale kvinner ingen adgang?

I arbeidet med verneprosessen ser det ut til at en bred representasjon fra forskjellige grupper har vært vektlagt. Likevel har vi observert at kvinner i svært liten grad har vært trukket med i prosessen. Seks lokale referansegrupper ble opprettet for å bistå i arbeidet med verneforslaget og fylkesdelplanen. Disse gruppene besto av mellom fem og ti deltakere, men ingen av dem hadde mer enn én kvinne. Oppdal og Dovre kom dårligst ut med henholdsvis ti og seks medlemmer hvorav alle var menn (sluttnote 2). Sett samlet utgjorde kvinnerepresentasjonen i disse referansegruppene bare 7,9% (se tabell 1 under). Referansegruppene ble opprettet av fylkesmennene som henvendte seg til de involverte kommunene for å få forslag til kandidater.

Tabell 1. Lokale referansegrupper for verneplan for Dovrefjell.
Referansegruppene	Antall medlemmer	Antall kvinner blant medlemmene
Dovre	6	0
Lesja	6	1
Oppdal	10	0
Tynset	5	1
Folldal	6	1
Møre og Romsdal	9	1/3*
Til sammen	42	3 1/3*
Prosentandeler	100	7,9
* Fra en representert etat møtte tre personer i hver sin del av prosessen. En av disse var kvinne.

Ved en gjennomgang av kjønnsrepresentasjonen i Dovrefjellrådet fra etableringen høsten 2000 og fram til våren 2003 får vi også fram tall som ligger vesentlig lavere enn det generelle likestillingsmålet på 40 % representasjon av begge kjønn i offentlige råd og utvalg. Tabell 2 viser blant annet at den totale andelen kvinnelige representanter i 2003 er helt nede i 13 %.

Tabell 2. Representanter i Dovrefjellrådet
	Politiske representanter, antall	Av pol. repr: Antall kvinner	Adm. repr., antall	Av adm. repr.: antall kvinner	Totalt antall	Av totalt antall: Antall kvinner	Av totalt antall: %-andel kvinner
Repr. som deltok på det konstituerende møtet i DFR 22.9.00	13*	3	13*	1	26	4	15%
Repr. i DFR mai 2001	12	3	15	3	27	6	22%
Vararepr. i DFR mai 2001	12	2	14	2	26	4	15%
Repr. i DFR april 2003	12	3	12	0	24	3	13%
Vararepr. i DFR april	12	3	12	3	24	6	25%
* Her er møtende vararepresentanter også inkludert. Det deltok kun to vararepresentanter på dette møtet (henholdsvis én politisk og én administrativ).

Dovrefjellrådets Arbeidsutvalg har alltid har hatt to eller tre kvinnelige representanter av totalt sju medlemmer. To av kvinnene som har sittet i AU i løpet av rådets virkeperiode har kommet fra fylkesmannsembetet, mens de to andre er fylkestingspolitikere. Fra 2003 består AU som nevnt utelukkende av politiske representanter, hvorav fem fra kommunene og to fra fylkesting. Verken i dag eller tidligere har AU hatt noen kvinnelig representant fra noen av kommunene. Derimot er to av tre kvinnelige vararepresentanter våren 2003 fra kommunene (Lesja og Dovre).

Mens denne artikkelen skrives (april 2003) pågår oppnevnelsen av medlemmer i kommunenes referansegrupper for utarbeidelse av forvaltningsplan for verneområdene. 22 medlemmer er hittil oppnevnt i kommunene Sunndal, Oppdal, Tynset, Rauma og Nesset. Av disse er det bare Tynset og Rauma som har kvinnerepresentasjon. Prosentmessig kvinnerepresentasjon så langt er på kun 9 %.

Når det gjelder administrasjon av arbeidet må det nevnes at sekretariatslederen for Dovrefjellrådet og AU i 2003 er kvinne. På den andre siden er det opprettet en plangruppe med ansvaret for forvaltningsplanarbeidet, og der er ni av de ti medlemmene menn.

Den lave deltakelsen av kvinner er et trekk som forskergruppen fra et tidlig tidspunkt la merke til som påfallende og derfor ble dette temaet gitt fokus i intervjuer og uformelle samtaler med involverte aktører. Ved AUs møte 2.4.2003 ble kjønnsfordelingen i Dovrefjellrådet tatt opp som et spørsmål man ønsket å se nærmere på.

Argumenter om lokal medvirkning og demokrati danner en viktig begrunnelse for lokal deltakelse i verneprosesser. Samfunnets generelle politiske normer og føringer angående kvinners deltakelse har likevel ikke blitt tillagt vekt her. Vårt inntrykk er generelt at kjønnsrepresentasjon ikke i det hele tatt har vært et tema i forbindelse med lokal forvaltning av verneområder i Norge. Vi tror dette føyer seg inn i et større bilde av dårlig kvinnerepresentasjon på de fleste områder som har å gjøre med utmarksforvaltning. I kontrast til den norske situasjonen, vil vi nevne at likestilling inngår som et element i lignende prosesser for lokal dialog og deltakelse vedrørende naturvernpolitikk i Sverige. I en melding fra regjeringen til Riksdagen i begynnelsen av 2002 heter det blant annet: "Jämställdhetsaspekter bör beaktas i dessa processer så att kvinnor och män ges möjliget att deltaga på lika vilkor" (Sveriges regjering 2001/2002:32 -33). Vi har ikke sett noen offentlige dokumenter fra den tilsvarende prosessen i Norge som har nevnt betydningen av likestilling. I den konkrete saken vedrørende Dovrefjell kan man en smule polemisk spørre seg om lokal forvaltning innebærer at all makt tilfaller "Dovregubbene".

Mange kvinner i alle aldre var møtt fram ved åpningen av Dovrefjell - Sunndalsfjella nasjonalpark 1.6.02. Kvinner har imidlertid i svært liten grad blitt trukket med i lokal deltakelse og forvaltning av områdene i verneplan for Dovrefjell. Foto: Hanne Svarstad.

Mangelen på deltakelse av kvinner fra det lokale nivået er et trekk ved dette caset som sannsynligvis indikerer en generell situasjon med en meget skjev kjønnsrepresentasjon ved lokal forvaltning av naturressurser. Samtidig gir vårt fokus på kvinnelig deltakelse som én dimensjon et utgangspunkt for å sette et bredt søkelys på utvelgelsesmekanismer i forhold til representativitet av ulike lokale interesser i interkommunale organer så som Dovrefjellrådet og dets arbeidsutvalg. I begge tilfeller velges maksimalt én politisk representant fra hver av kommunene. Her kan man stille spørsmål om de resulterende sammensetningene kan inneholde viktige skjevheter også når det gjelder andre dimensjoner enn kjønn. Mulighetene er her store for overrepresentasjoner av noen lokale interesser, mens andre faller helt utenfor.

Skepsis fra naturvernere

I verneprosessen på Dovrefjell har naturvernere kommet med skeptiske synspunkter på lokal forvaltning. Et sterkt uttrykk for dette er formulert av Sigmund Hågvar og Reidar Borgstrøm fra Institutt for biologi og naturforvaltning ved Norges Landbrukshøgskole. I sin høringsuttalelse argumenterer de på følgende måte:

"Det er fylkesmannen, og ikke kommunene, som har tradisjon og kompetanse på forvaltning av verneområder. Erfaring viser også at det er vanskelig å være konsekvent vedrørende dispensasjoner når forvaltningen legges til kommunalt nivå" (Hågvar & Borgstrøm 1998).

Videre har representanter fra både Naturvernforbundet og Folkeaksjonen Redd Dovrefjell uttalt skepsis til lokal forvaltning. Leder Astrid Sæter i Naturvernforbundet i Sunndal er sitert på følgende måte:

"Vi går imot en rein kommunal forvaltning, av frykt for problemer med inhabilitet og liberal praksis. I stedet går vi inn for en kombinasjon av lokal og statlig forvaltning" (Driva Avis 1997).

I Oppland kom både Naturvernforbundet og Folkeaksjonen Redd Dovrefjell med høringsuttalelser der de ikke kategorisk avviser lokal deltakelse og forvaltning men peker på problematiske sider. Naturvernforbundet i Oppland uttrykte blant annet at lokal medvirkning i forvaltningen kan føre til større eier- og ansvarsfølelse, men at "(h)ensynet til verneverdiene tilsier at det er viktigere med en ensartet, streng praksis enn delegeringen til lokalt nivå" (Naturvernforbundet i Oppland 1998). Folkeaksjonen Redd Dovrefjell skrev:

"Vi føler at når lokale styresmakter, spesielt kommunepolitikarar, reagerer på at dei må 'gje fra seg styringsretten og sjølvråderetten' så er det underforstått: retten til å gjera akkurat som ein vil i konkrete enkeltsaker" (Folkeaksjonen Redd Dovrefjell 1998).

Man kan her stille seg spørsmålet om disse naturvernerne vil få rett i bekymringen om at lokal forvalting av verneområder kan innebære redusert standard på naturvernet. Dette kan stilles opp mot forhåpninger som har blitt uttrykt om at lokal forvaltning vil innebære at lokale og erfaringsbaserte kunnskaper vil tillegges større vekt og dermed medføre en bedre forvaltning av naturen. Dovrefjellrådets forvaltning i årene framover vil vise om det er bekymringene eller forhåpningene som i størst grad slår til. Dette vil likevel ikke gi "fasitsvar" på hvem som viste seg å ha rett eller å ta feil. Uttrykk for bekymring kan for eksempel vise seg å bli "selvmorderiske profetier", det vil si at bekymringene møtes med grep som forhindrer de påpekte farene.

Avslutning

Det er fristende å karakterisere forvaltningen av områdene i verneplan for Dovrefjell som uttrykk for et "fall" for den sterke statsmakten i vernesaker. I stedet er det aktører fra de lokale politikkarenaene som skal komme til enighet om forvaltningsspørsmålene framover. Og med Peer Gynt i tankene kan man spørre seg om forvaltningen dermed blir mindre "selvgod og trangsynt" i et nasjonalt perspektiv - og kanskje desto mer selvgod og trangsynt i det lokale perspektiv? Eller vil dette caset i framtiden stå som et nasjonalt og internasjonalt eksempel på at lokal deltakelse og forvaltning er mulig og ønskelig i forhold til verneområder? I så fall kan Dovrefjell som symbol på nasjonale naturverdier og demokrati tillegges en ny dimensjon. En av forutsetningene for dette er at kvinner i de åtte kommunene også tas med på råd.

Takk

I forbindelse med utarbeidelsen av denne artikkelen vil vi takke alle de som har bidratt ved å stille opp på intervjuer med oss, latt oss få tilgang til dokumenter og arkiver, og latt oss være tilstede som observatører ved møtene i Dovrefjellrådet. Videre vil vi takke følgende personer for gjennomgang og kommentarer til manusutkast: Marit Reitan, Carl S. Bjurstedt og Kirsten Thyrum, samt forskerkollegaer på to seminarer. Ansvaret for enhver feil og mangel hviler som vanlig utelukkende på våre egne skuldre.

Sluttnoter

1
Vi ser dette som klare indikasjoner på motstand mot verneplanforslagene. Samtidig er det viktig å være klar over at media generelt har en tendens til å forsterke bilder av konflikt.

2
I vårt casestudie av den pågående verneprosessen angående Geiranger - Herdalen landskapsvernområde ser vi akkurat det samme. De åtte representantene i den lokale referansegruppen fra Norddal og Stranda kommuner er alle menn.

Litteratur

• Barrow, E. & M. Murphree (2001) Community Conservation: From concept to practice. In: D. Hulme & M. Murphree (red.) African Wildlife & Livelihoods: The Promise and Performance of Community Conservation. Oxford: James Currey.
• Berntsen, B. (1994): Grønne linjer. Natur- og miljøvernets historie i Norge. Oslo: Grøndahl Dreyer og Norges Naturvernforbund.
• Bondebladet (1997): Lesja kan miste råderetten over 80 prosent av arealene: Bygda har forvaltet - storsamfunnet vil styre. 3.9.97.
  
• Cooke, B. & U. Kothari (red.) (2001): Participation: The New Tyranny? London: Zed Books.
  
• Direktoratet for naturforvaltning (1997): Kommunenes rolle ved opprettelse og forvaltning av store verneområder i Norge. Tilrådning fra arbeidsutvalg. Utredning for Miljøverndepartementet. Mai 1997.
  
• Direktoratet for naturforvaltning (1998): Verneområder opprettet i medhold av naturvernloven. Delegasjon av forvaltningsmyndighet. Brev av 26.10.98 til kommunene.
  
• Direktoratet for naturforvaltning (2001): Framlegg om utvidelse av Dovrefjell - Sunndalsfjella nasjonalpark og Fokstumyra naturreservat, og opprettelse av tilgrensende landskapsvernområder og biotopvernområder, i Rauma, Nesset, Sunndal, Oppdal, Tynset, Folldal, Dovre og Lesja kommuner, i Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Hedmark og Oppland fylker. Brev til Miljøverndepartementet. 11.10.01.
  
• Direktoratet for Naturforvaltning (2003): Verneområdene på Dovrefjell. Utarbeidelse av forvaltningsplan. Trondheim 3.1.03.
  
• Dovrefjellrådet (2003): Vedtekter for Dovrefjellrådet. 15.1.03.
  
• Driva Avis (1998): Dovrefjell-plan ut på høring. Grunneierne varsler kamp. 17.7.98.
  
• Driva Avis (1997): 70 på vernemøte. 2.5.97.
  
• Few, R. (2000): Conservation, participation, and power: Protected-area planning in the coastal zone of Belize. Journal of Planning Education and Research. 19(4).
  
• Folkeaksjonen Redd Dovrefjell (1998): Verneplan for Dovrefjellområdet - høyringsuttale. Brev til Fylkesmannen i Oppland. Lesja, 29.10.98.
  
• Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Oppland og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag (1998): Verneplan for Dovrefjellområdet. Høringsutkast. Juni 1998.
  
• Fylkesmannen i Oppland (1998): Høring og offentlig ettersyn - Verneplan for Dovrefjellområdet. Brev til diverse adressater. Lillehammer, 17.7.98.
  
• Gjærevoll, O. (1994): Mine fjell: En kjærlighetserklæring til Dovrefjell. Oslo: Aschehoug.
  
• Gudbrandsdølen Dagningen (1999): Fylkestinget. Bred støtte til Dovrefjell-plan. 15.4.99.
  
• Gudbrandsdølen Dagningen (2000): På vakt for bygdene. 25.9.00.
  
• Gudbrandsdølen Lillehammer Tilskuer (1996): Dovre står for fall. 7.10.96.
  
• Horgen, B. C. (1998): Enig og tro når Dovre vernes? Forelesning ved PLAN'98, Gardermoen 21-22 oktober 1998.
  
• Hulme, D. & M. Murphree (red.) (2001): African Wildlife & Livelihoods: The Promise and Performance of Community Conservation. Oxford: James Currey.
  
• Hågvar, S. & R. Borgstrøm (1998): Verneplan for Dovrefjellområdet. Brev til Fylkesmannen i Møre og Romsdal. Institutt for biologi og naturforvaltning, Norges Landbrukshøgskole, Ås, 30.10.98.
  
• Innst. S. nr. 124 (1992-93): Innstilling fra kommunal- og miljøvernkomiteen om ny landsplan
  for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge.
  
• Innst. O. nr. 64 (1995-96): Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om lov om statlig naturoppsyn.
  
• Kommunal Rapport (1997): Dovreordføreren: Konge uten land? 10.10.97.
  
• Kronprinsregentens resolusjon (2002a): Verneplan for Dovrefjell med utvidelse av Dovrefjell nasjonalpark (nå Dovrefjell - Sunndalsfjella nasjonalpark), og opprettelse av Åmotan - Grøvudalen, Eikesdalsvatnet, Åmotsdalen, Dalsida, Fokstugu, Knutshø og Jora landskapsvernområder, samt utvidelse av Fokstumyra naturreservat, i Nesset, Rauma og Sunndal kommuner i Møre og Romsdal fylke, Oppdal kommune i Sør-Trøndelag fylke, Dovre og Lesja kommuner i Oppland fylke, Tynset og Folldal kommuner i Hedmark fylke. 03.05.02.
  
• Kronprinsregentens resolusjon (2002b): Godkjenning av fylkesdelplan for Dovrefjellområdet. 03.05.02.
  
• Lov om Naturvern nr. 63 av 19. juni 1970.
  
• Manor, J. (1999) The Political Economy of Democratic Decentralization. Washington: The World Bank.
  
• Mathisen, O. M. (1998): Enige og tro så ikke Dovrefjell faller? Kommentarartikkel i Gudbrandsdølen Dagningen 27.7.98.
  
• Miljøverndepartementet (1998): Delegering av myndighet til å gjøre endringer i forvaltningsansvaret for verneområder. Endring av godkjenningsmyndighet for forvaltningsplaner i nasjonalparker. Brev til Direktoratet for naturforvaltning. 25.6.98.
  
• Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Hedmark og Oppland fylkeskommuner (1998): Fylkesdelplan Dovrefjellområdet. Høringsutkast. Februar.
  
• Naturvernforbundet i Oppland (1998): Verneplan og fylkesdelplan for Dovrefjellområdet - Høringsuttalelse. Lillehammer 9.11.98.
  
• Neumann, R.P. (1997): Primitive ideas: Protected area buffer zones and the politics of land in Africa. Development and Change 28(3): 559-582.
  
• NOU 1986: 13: Ny landsplan for nasjonalparker. Statens Naturvernråd.
  
• Nausthaug, P. A. (1995): Samordna planlegging av Dovrefjellområdet. Aura Avis 30.3.95.
  
• Opdalingen (1998a): Mistillit mot lokal forvaltning. 3.8.98.
  
• Opdalingen (1998b): Oppdalsskifer er unik i verdenssammenheng. 3.8.98.
  
• Pretty, J.N. (1995): Participatory Learning For Sustainable Agriculture. World Development, Vol. 23, No. 8.
  
• Reitan, M. (2003): Professionalism, bureaucracy and legitimacy: The role of the Parliament in Nature Conservation Policy in Norway. Conference paper in preparation. NTNU.
  
• Statsministerens kontor (2002): Miljøvernminister Børge Brende: - Norges største verneområde opprettet på Dovrefjell. Pressemelding 3.5.02.
  
• St.meld. nr. 62 (1991-92): Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge. Miljøverndepartementet.
  
• St.meld. nr. 31 (2000-2001): Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling. Kommunal- og regionaldepartementet.
  
• St.meld. nr. 25 (2002-2003): Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Miljøverndepartementet.
  
• Sveriges regjering (2001/2002): En samlad naturvårdspolitik. Regeringens skrivelse till Riksdagen 2001/2002 no. 173.
  
• Tidens Krav (1994): Grunneiere orienteres om verneplan. 14.3.94.
  
• Ulateig, E. (1995): Verneplanen for Dovrefjell: - Si nei før det er for sent! Gudbrandsdalen Lillehammer Tilskuer 25.8.95.
  
• Wergeland, N. [opprinnelig annonym utgivelse] (1830): Fortrolige Breve til en Ven, skreven fra Eidsvoll i 1814 af et Medlem af Rigsforsamlingen.
  
• Wøien, H. (2002): Naturvern og lokalbefolkning. I: Benjaminsen, T.A. og H. Svarstad (red.): Samfunnsperspektiver på miljø og utvikling. Oslo: Universitetsforlaget.