Mange kommunestyrer oppnevner i disse dager nye fjellstyrer. Landets 94 fjellstyrer har store og utfordrende oppgaver i norsk naturforvaltning. Statsallmenningene i Sør- og Midt-Norge omfatter total snaut 30 mill. daa. Statsallmenningene er dels store sammenhengende fjellområder på Hardangervidda, Dovre, Rondane, Jotunheimen, Forelhogna, Snåsa/Lierne og Børgefjell og dels mer fragmenterte fjell- og utmarksområder. Statsallmenningene har stor betydning for lokalt næringsliv og som rekreasjonsområder for lokalbefolkning og tilreisende.

1. Statsallmenningene - historikk og begreper

Allmenningsretten har dype historiske røtter, og regler om allmenningsbruk finnes i våre første nedskrevne lover. Sammen med odelsretten regnes allmenningsretten som et av våre eldste kjente rettsinstitutt.

1.1 Eldre lovgivning

Det har ikke vært mulig å tidfeste allmenningenes opphav eller de første bruksreglene. Grunnlaget for allmenningene var de store områdene med skog og utmark som ikke ble benyttet eksklusivt av gårdbrukere i bygda, men som ble brukt i fellesskap alt etter behov.

De første skrevne lovregler om allmenningsbruk finnes i landskapslovene, særlig Gulatingsloven og Frostatingsloven. Bestemmelsene ble senere avløst av Magnus Lagabøtes landslov av 1284, Christian IV's norske lov av 1604 og Christian V's norske lov av 1684.

Da eksporten av tømmer og trelast tiltok på 1500- og 1600-tallet økte allmenningenes verdi, og derved kongens interesse for områdene. Utover 1600- og 1700-tallet, og under påvirkning av romerretten med utviklingen av den moderne eiendomsrett, trengte den oppfatning igjennom at all fast eiendom som ikke var i privat eie tilhørte Kongen.

Utover bestemmelsene i Christian V's lov, som fastslår at lokale gårdbrukere ikke kan dyrke korn og høy uten tillatelse fra kongemakten (fogden), er Statens eiendomsrett ikke beskrevet i tidligere lovverk. Kongens og statens eiendomsrett til statsallmenningene har hele tiden vært omtvistet, og ble fastslått av Høgsterett så sent som i Frondommen i 1963, hvor fallrettigheter i Fron statsallmenning var objektet for tvisten.

1.2 Framveksten av statsallmenninger og bygdeallmenninger

Statsallmenningene og bygdeallmenningene har den samme opprinnelse. Utover 1600-tallet solgte Kongen ut allmenninger både til de bruksberettigede og utenforstående privatpersoner. De eiendommene som ble solgt til privatpersoner ble skiftet, og eiendommen delt mellom de bruksberettigede og kjøper. På denne måten oppstod bygdeallmenningene. Allmenningene som ikke ble solgt fikk betegnelsen kongeallmenninger. Etter hvert som kongemakten ble svekket, og den moderne stat vokste fram ble områdene hetende statsallmenning.

1.3 Fremveksten av moderne lovregler

Skogsdriften i allmenningene var den første delen av virksomheten som ble underlagt nærmere reguleringer. Lovverket vokste fram utover 1800-tallet. Bakgrunnen for dette var at rasering av store skogområder i store deler av landet ble sett på som et problem, og at det derfor var nødvendig å gå inn og regulere skogsdriften. Da det var liten vilje til å gripe inn i de private skogeiernes rettigheter var det virksomheten i allmenningsskogene som ble regulert i lovverket.

Det var først på begynnelsen av 1900-tallet, med et økende antall gårder og bedrede kommunikasjonsmuligheter, at bruken av allmenningene hadde fått et slikt omfang at det ble nødvendig å regulere bruken av vilt- og fiskeressursene og de jordbrukstilknyttede bruksrettene.

Som et svar på disse utfordringene ble Høyfjellskommisjonen opprettet i 1908. Målet for dette arbeidet var å ordne opp i rettsforholdene i statsallmenningene både når det gjaldt fastlegging av grenser mellom statsallmenning og private eiendommer, og innholdet av bruksrettene. Høyfjellskommisjonens arbeid fortsatte fram til 1952 og behandlet felter i Sør-Norge og Sør-Trøndelag.

Arbeidet med fjelloven av 1920 ble startet opp gjennom nedsettelse av Fjellovkomiteen i 1912. Komiteen avga sin innstilling i 1916. Det var et viktig poeng for Fjellovkomiteen å få til en regulering av bruksforholdene, både av forvaltningsmessige og økonomiske hensyn. Komiteen gikk inn for at fjellbygdene skulle få større økonomiske muligheter ved å utnytte fjellets herligheter også gjennom adgang til bortleie.

"Som man av de anførte uttalelser vil se, raader der fuld enighet om, at de nuværende forhold er uholdbare, og at noget maa gjøres for at skaffe fjeldbygderne mere raadighet over og derigjennem større indtægter av høifjeldet."

Fjelloven ble vedtatt i 1920 og ble stående uten vesentlige endringer fram til 1975. Det ble med dette etablert fjellstyrer i Sør- og Midt-Norge, med unntak av de nordligste deler av Nord-Trøndelag, der fjelloven bli innført med et Stortingsvedtak i 1926.

1.4 Fjelloven av 1975

Fjelloven av 1920 inneholdt en rekke detaljerte regler for allmenningsbruken. Etter hvert som de driftsmessige formene i jordbruket endret seg, ble flere av disse reglene uaktuelle. I tillegg var loven dårlig egnet til å regulere nye driftsformer og utnyttelsesområder som var under utvikling.

På denne bakgrunn ble det i 1965 opprettet en ny fjellovkomité som avga sin innstilling i 1969. Forslaget ble fremmet i en proposisjon i 1972-73, som ikke ble behandlet av Stortinget. Nytt forslag til fjellov ble fremmet for Stortinget gjennom Ot.prp. nr. 32 (1973/74), og vedtatt i 1975. Proposisjonen innebar ingen vesentlige endringer i det tradisjonelle synet på allmenningsretten.

Et viktig prinsipp i fjelloven er at inntekter fra virksomheten i statsallmenningene skal tilfalle lokalsamfunnet. Dette gjelder både fjellstyrets inntekter, som i all hovedsak skal pløyes tilbake til statsallmenning eller brukes til utvikling av næringslivet lokalt, og statens grunneierinntekter som går inn i et grunneierfond som skal brukes til forvaltning av og tiltak i statsallmenningene.

Nytt i fjelloven av 1975 var en tilpasning av regelverket slik at det gis rom for en tidsmessig utvikling av bruksrettene. Bruksrettene skal kunne nyttes på en måte som til enhver tid er i samsvar med rasjonell bruk, og som er naturlig etter "tida og tilhøva". Bruksrettenes innhold er ikke fastlagt i fjelloven, men etter lang tids bruk.. Utnyttelsen av bruksrettene er heller ikke låst til en bestemt tilstand, og en tidsmessig utvikling av bruksrettene står sentralt.

1.5 Omorganisering av Statens grunneierrett

Fjellstyrene er i deler av forvaltningen underlagt Landbruksdepartementet, som har delegert det meste av sin myndighet til Statskog SF. Statskog SF ble opprettet ved stortingsbeslutningen som trådte i kraft 1. januar 1993. Direktoratet for statens skoger, som var et direktorat underlagt Landbruksdepartementet, ble med dette omorganisert til et statsforetak etter lov om statsforetak. Gjennom overføring av grunnbokshjemmelen til statsallmenningene og delegert myndighet etter fjelloven § 12, fikk Statskog SF ansvaret for administrasjonen av grunneierretten. En rekke forvaltningsoppgaver og offentligrettslig myndighetsutøvelse ble delegert til Statskog SF gjennom en egen delegasjonsforskrift gitt av Landbruksdepartementet.

Statskog SF er underlagt forvaltningslovens og offentlighetslovens regler når de gjør forvaltningsvedtak (utøver offentligrettslig myndighet). Dette lovverket gjelder ikke for deres forretningsvirksomhet. Denne kombinasjonen av forretningsvirksomhet og forvaltningsvirksomhet kan føre til uklare situasjoner og spørsmål vedrørende partsinteresser når det gjelder de beslutninger Statskog tar som forvaltningsorgan. Statskog sin kompetanse til å avgjøre klagesaker etter fjelloven har bl.a. av denne grunn blitt flyttet til Statens Landbruksforvaltning (SLF). LD har i brev til SLF bl.a. begrunnet overføring av myndighet fra Statskog til SLF med "Bakgrunnen for overføringen er den evalueringen av Statsskog SF, som ble gjennomført av Østlandsforskning i 1999. I evalueringsrapporten ble det bl.a. fremholdt at Statskog SF kunne være part i noen av de saker som ble behandlet som klageinstans, og at ordningen kunne anses som "dårlig forvaltningsskikk". LD viser særlig til regjeringens uttalelse i St.prp. nr 1, tillegg nr. 3 hvor det fremholdes som nødvendig å sikre at den etablerte rettsforståelse av skillet mellom bruksretter og grunneierretter videreføres.

Det er nylig nedsatt er arbeidsgruppe med mandat å foreslå mål og rammer for "Fremtidens Statskog". Det varsles relativt omfattende endringer. Statskogs mål og rammer har stor betydning for fjellstyrenes virksomhet og Norges Fjellstyresamband vil følge dette arbeidet tett. Arbeidsgruppa skal avgi sin innstilling til Statskogs generalforsamling (Landbruksministeren) våren 2004.


2. Dagens forvaltning av statsallmenningene

Forvaltningen av statsallmenningene er regulert gjennom fjelloven av 1975 og statsallmenningsloven av 1992. Statsallmenningsloven regulerer forvaltningen av bruksretten til trevirke (ved og tømmer), mens fjelloven regulerer forvaltningen av grunneierretten og de øvrige bruksrettene.

Statsallmenningene representerer en svært spesiell eiendomstype, som har røtter tilbake i tidligere rettstradisjoner hvor bruksretter var sentrale mens grunneierretten var lite utviklet. Dette systemet er på mange måter videreutviklet i statsallmenningene. I motsetning til private eiendommer, hvor bruksretter som regel representerer mindre heftelser, er statsallmenningene av en helt annen karakter og bruksrettene har ofte en større verdi enn selve grunneierretten. Denne situasjonen gjenspeiles i forvaltningen av statsallmenningene, ikke minst når det gjelder rolledelingen mellom de ulike forvaltningsorganene.

2.1 Rolledeling mellom stat, kommune, fjellstyret og allmenningsstyret

Fjellstyrenes virksomhet er hjemlet i fjelloven. Fjellstyret er tillagt administrasjonen av bruksrettene og lunnende (herligheter) i statsallmenningene, så lenge ikke annet er forutsatt i eller i medhold av lov. I hovedtrekk omfatter dette jordbrukstilknyttede bruksretter som seter og beite, samt jakt, fangst og fiske. Bruksrettenes innhold er ikke uttømmende beskrevet i fjelloven, men er fastlagt gjennom lang tids bruk. Utnyttelsen av bruksrettene er heller ikke låst til en bestemt tilstand, og en tidsmessig utvikling av bruksrettene står sentralt. Den skogfaglige forvaltningen er tillagt Statskog SF.

Allmenningsstyret forvalter bruksretten til trevirket. I motsetning til fjellstyret, som oppnevnes av kommunestyret, velges allmenningsstyret av, og blant de bruksberettigede.

Statskog SF har fått overført grunnbokshjemmelen til statsallmenningene, og administrerer grunneierretten i statsallmenningene. Samtidig utfører de forvaltningsoppgaver som er delegert fra Landbruksdepartementet. I statsallmenninger hvor det ikke er allmenningsstyrer administrerer Statskog bruksretten til trevirke.

Landbruksdepartementet (LD) er tillagt forvaltningsmyndighet etter statsallmenningsloven og fjelloven. Fjellovens kapitler om jakt og fiske er lagt til MD. Landbruksdepartementet kan gi forskrifter både når det gjelder fjellstyrets administrasjon/økonomiforvaltning og administrasjon av jordbrukstilknyttede rettigheter. Det meste av departementets myndighet er delegert til Statskog SF.

Statens Landbruksforvaltning (SLF) er en utøvende og rådgivende virksomhet under Landbruksdepartementet. SLF ble opprettet i 2000. SLF er tillagt håndtering av bl.a. klagesaker etter fjelloven og statsallmenningsloven. Myndighet lagt til departementet etter § 10 i fjelloven, om klagesaksbehandling og omgjøring av fjellstyrevedtak, er delegert til SLF. SLF er klageinstans for enkeltvedtak fattet av både Statskog SF sentralt og av det enkelte distriktskontor når myndighet er videredelegert etter § 4 i delegasjonsforskriften (1995.07.01 nr 0679: (LD) Forskrift om delegering av myndigheit etter lov av 6. juni 1975 nr. 31 om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane (fjellova)). Dette er myndighet som er flyttet fra Statskog SF.

Miljøverndepartementet (MD) er tillagt myndighet etter fjellovens kap. XI og XII om administrasjon av jakt og fiske. Med enkelte unntak er myndigheten delegert til Direktoratet for naturforvaltning (DN). MD/DN fastsetter forskrifter, er ankeinstans for fjellstyrenes enkeltvedtak og har avgjørelsesmyndighet når det gjelder fastsettelse av nye jakt- og fiskeregler der fjellstyret og kommunens viltmyndighet ikke kommer til enighet.

Kommunens rolle i forvaltningen av statsallmenningene er positivt avgrenset av fjellovens bestemmelser. Utover disse reglene er kommunens myndighet og ansvar i statsallmenningene tilsvarende som for private eiendommer. Kommunens rolle er begrenset til følgende:

• valg av fjellstyret
• avgi uttalelse til Statskog SF om det skal opprettes ett eller flere fjellstyrer i kommuner med flere statsallmenninger
• fastsette godtgjørelse til fjellstyremedlemmene etter framlegg fra fjellstyret
• utbetale godtgjørelse til fjellstyremedlemmene dersom det ikke er tilstrekkelig med midler i fjellkassa
• behandle fjellstyrets forslag til nye jakt- og fiskeregler
• motta fjellstyrets regnskap til orientering.

2.2 Nærmere om fjellstyrene
2.2.1 Fjellstyrenes primæroppgaver

Fjellovens § 3 setter viktige rammer for fjellstyrenes virksomhet:

"Fjellstyret skal administrere bruken og utnyttinga av rettar og lunnende i statsallmenningen så langt ikkje anna er fastsett i eller i medhald av lov. Det skal arbeide for å sikre at allmenningen vert brukt på ein måte som fremjar næringslivet i bygda og tek vare på naturvern- og friluftsinteressene."

Primæroppgaver for et fjellstyre er etter dette å administrere bruksrettene de bruksberettigede imellom, ivareta de bruksberettigedes interesser i allmenningene og sørge for at statsallmenningene blir brukt på en best mulig måte for allmenningsbygdene. Forvaltningen skal skje på en måte som tar hensyn til naturvern- og friluftsinteressene.

2.2.2 Antall fjellstyrer og antall fjellstyremedlemmer

Hovedregelen i fjelloven er at det skal være ett fjellstyre i hver kommune som har statsallmenning.

Hvis det ligger flere statsallmenninger i en kommune kan det opprettes flere fjellstyrer, jf. § 4 i fjelloven. Hvis en statsallmenning ligger i flere kommuner kan det velges ett fjellstyre, enten istedenfor eller i tillegg til kommunevise fjellstyrer, jf. § 5.

2.2.3 Valg av fjellstyre, regler for sammensetning/interesserepresentasjon

Valg av fjellstyrer skal følge kommunevalgperioden. Det er kommunestyret som velger fjellstyret. Utover fjellovens bestemmelser om sammensetning av fjellstyre gjelder § 14 i kommuneloven om hvem som er valgbare.

2.2.4 Reindriftsnæringas representasjon i fjellstyret

I reinbeiteområder kan det etter § 3 bestemmes at reindriftsnæringa skal være representert i fjellstyret, og at en eller to av fjellstyremedlemmene som har allmenningsrett som jordbrukere i stedet skal være reineiere.

3. Regler for fjellstyrenes saksbehandling

Det er nedfelt generelle regler for fjellstyrenes saksbehandling i fjelloven. I tillegg til fjellovens saksbehandlingsregler er forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak, etter fjellovens § 10 gjort gjeldende for fjellstyrenes saksbehandling. Offentlighetslovens regler gjelder for fjellstyret når det treffer enkeltvedtak.

3.1 Forvaltningsloven

I fjellovens § 10 1. ledd er det slått fast at forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak gjelder for fjellstyrenes saksbehandling etter fjelloven, også når et vedtak gjelder alle bruksberettigede. Det er grunn til å presisere at fjellstyrers uttalelser i saker hvor Statskog har avgjørelsesmyndighet ikke er enkeltvedtak. I slike saker er det ofte gitt saksbehandlingsregler i den enkelte forskrift, som f.eks. i "Forskrift om førehandsvarsling og om fjellstyrevedtak" og i "seterforskriften". Ut over dette er det Statskog som må sikre at forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak blir fulgt i saker hvor de har avgjørelsesmyndighet. Det er imidlertid viktig å være klar over at en rekke av Statskogs beslutninger er privatrettslige disposisjoner som ikke følger forvaltningslovens regler.

Forvaltningsloven definerer et enkeltvedtak til å være et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak er gjort gjeldende for vedtak som fjellstyret fatter.

3.2 Krav til offentlighet i forvaltningen - offentlighetsloven

At offentlighetsloven gjelder for fjellstyrenes saksbehandling framgår ikke direkte av fjelloven slik det gjør for forvaltningsloven. At loven faktisk omfatter fjellstyrene følger av offentlighetslovens § 1, som har slik ordlyd:

"Denne loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i lov eller medhold av lov. Som forvaltningsorgan regnes i loven ethvert organ for stat eller kommune. Privat rettsubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift."

Offentlighetsloven (ohl.) gjelder kun dokumentoffentlighet og ikke møteoffentlighet. Den møteoffentlighet som praktiseres i kommunale organ er hjemlet i kommuneloven, og gjelder ikke fjellstyrets virksomhet. Om fjellstyret skal ha åpne møter er derfor opp til det enkelte fjellstyret. Det finnes fjellstyrer som har innført samme praksis som kommunale utvalg - d.v.s. at alle fjellstyremøter holdes for åpne dører, så lenge det ikke behandles saker som skal unntas for offentlighet. NFS mener fjellstyrene bør praktisere møteoffentlighet i h.h.t kommunelovens bestemmelser så langt det passer. NFS har derfor anbefalt møteoffentlighet overfor fjellstyrene. NFS har utarbeidet en veileder for hvordan møteoffentlighet hos fjellstyrene kan praktiseres.

4. Fjellovens bestemmelser om oppsynsvirksomhet
4.1 Lovgrunnlag

Etter fjellovens § 36 1. ledd kan fjellstyret ansette oppsynsmenn for å føre tilsyn med statsallmenningen. I annet ledd er det fastslått at oppsynet skal lønnes av fjellkassa, men at fjellstyret har krav på å få refundert halvparten av lønnsutgiftene fra statskassa når tilsettinga har skjedd i samsvar med oppsynsordninger som departementet har godkjent. Etter § 36 siste ledd er det fastslått at det er fjellstyret som gir instruks for oppsynstjenesten, men instruksen skal godkjennes av departementet (LD).

Det er fjellstyret som har primæransvaret for at det opprettes en hensiktsmessig oppsynsordning i statsallmenningen, både på vegne av fjellstyret og staten.

Fjellstyrene skal gjennom godkjente oppsynsordninger også føre tilsyn med eiendommene for staten og tilse at det ikke foregår ulovligheter.

4.2 Lov om statlig naturoppsyn

Lov om Statlig naturoppsyn ble første gang fremmet for Stortinget i vårsesjonen i 1995, Ot.prp. nr. 44 (1994/95). Stortinget vedtok tilbakesendelse av forslaget og ba regjeringen komme tilbake til Stortinget med ytterligere utredning om bl.a. forholdet til politi- og lensmannsetat, eksisterende oppsynsordninger samt organiseringen. Ny proposisjon, Ot.prp nr. 30 (1995/96) ble vedtatt i juni 1996.

Viktigheten av å bygge videre på profesjonelle godt fungerende oppsynsordninger ble understreket både i komiteinnstillingen og under stortingsdebatten. Det ble også lagt vekt på at politiet skal ha et klart ansvar for forebyggelse og oppfølging av kriminelle handlinger i utmarka. Videre åpnes det for en samordning av oppsyns- og forvaltningsoppgaver i vernede områder. SNO har senere definert seg bort fra forvaltningsoppgaver.

4.2.1 Statens naturoppsyn og fjelloppsynet

Etablering av nye statlige stillinger på statsallmenning i regi av SNO skapte et behov for å få en rolleavklaring mellom fjellstyrenes oppsyn og SNO. Arbeidet resulterte i rapporten "Naturoppsyn i statsallmenningene". Rapporten inneholder bl.a. en samarbeidsmodell for naturoppsynet i statsallmenningene. Statskog, Politiet og Sambandet er enige om innholdet i rapporten. I tråd med rapporten er det etablert 4 regionale oppsynsutvalg som har som formål å prioritere og koordinere oppsynsarbeidet i disse regionene.