I NOU 2003:14 la Planlovutvalget i mai 2003 fram sin andre delutredning med forslag til ny plan- og bygningslov. Høringsfristen var 1. desember og uttalelsene finnes under "planlovutvalget" på Miljøverndepartementets hjemmeside (Planlovutvalget på nettet). I utredningen legger Planlovutvalget stor vekt på hvordan planlegging bør være, men vier langt mindre oppmerksomhet til hva planlegging er og hvordan planlegging faktisk foregår. Derfor blir forslaget til ny plan- og bygningslov dessverre mer ei velmenende og planoptimistisk ønskeliste enn et realistisk forslag til forbedringer av plan- og bygningsloven, både generelt og for utmarksområdene spesielt.

Utvalget avklarer ikke planleggingsbegrepet

Denne korte artikkelen tar bare opp noen viktige og mer prinsipielle spørsmål og er ikke et forsøk på en utfyllende gjennomgang og kritikk. For å kunne utvikle "bedre" planlegging er det ikke nok å ha en oppfatning om behovet for og formålet med planlegging, slik utvalget så grundig redegjør for. En nødvendig forutsetning er også oppfatninger om hva det er som skal planlegges og om hva planlegging skal være i denne sammenhengen. Selvfølgelig kan man gjøre som utvalget, å la disse oppfatningene være upresise og implisitte, slik at mange ulike tolkninger kan legges til grunn. Da får vi et lovutkast med runde formuleringer som spriker i alle retninger. Men - fordi det er så uklart hva som menes og hvordan loven skal praktiseres, er det stor sannsynlighet for at forslaget heller vil komplisere en forenkle og forbedre planlegginga.

De upresise og sprikende formuleringene har selvfølgelig også noe med utvalgets sammensetning å gjøre. De fleste av utvalgets 12 medlemmer er oppnevnt for å representere bestemt interesser, som for eksempel naturvern, landbruk, fiskeri, energi og kommuner, i tilegg til en juridisk og en planfaglig ekspert. Denne interesserepresentasjonen vil selvfølgelig stimulere til runde formuleringer som mange kan godta, ellers ville utredningen blitt full av dissenser og særmerknader. Nå er det stort sett energibransjens representant som står for disse.

Den geografiske spredningen er ikke via like stor oppmerksomhet. Halvdelen av medlemmene har adresse Oslo, og bare 3 av medlemmene er bosatt utenom det sentrale Østlandsområdet. Det er altså erkjent at forskjellige sektorinteresser kan komme til forskjellige konklusjoner. På den andre sida er det tatt lite hensyn til at slike interesseforskjeller også kan være knytta til romlig fordeling, som mellom by og land, kyst og fjell og liknende.

I vedlegg 5 til utvalgets første delutredning (NOU 2001:7:320-324) er det tilløp til en diskusjon av planleggingsbegrepet, men diskusjonen blir ikke videreført. Utvalget klargjør f.eks. ikke om de legger til grunn en smal definisjon av samfunnsplanlegging, det vil si fysisk planlegging sett i samfunnsmessig sammenheng, eller en vid definisjon, hvor planlegging er et helhetsgrep om samfunnsutviklinga. I praksis ser det ut som om utvalget prøver å gjøre begge deler. Ambisjonene er store. Utvalget vil styrke loven "som redskap for sektorovergripende samfunnsplanlegging" (s. 48). Likevel vil utvalget fortsatt knytte planlegging sterkere til en sektor enn til andre, nemlig til byggesaksbehandling, og beholde en felles plan- og bygningslov. Utvalget konstruerer også et skille mellom samfunnsplanlegging og arealplanlegging, f.eks. ved at kommuneplanen deles i en samfunnsdel og en arealdel. Etter min oppfatning er dette skillet ikke logisk. Det er umulig å drive arealplanlegging som ikke angår også samfunnet. Bevisstheten om denne sammenhengen kan riktignok være svak, men det rokker likevel ikke ved at den finnes. På den andre sida er det også vanskelig å forstille seg muligheten for samfunnsplanlegging i vid forstand innafor vårt blandingsøkonomiske system. Det innser visst også utvalget: Av de 24 ulike temaene for planlegging som er beskrevet i kapittel 7, er det i alle fall over 20 som dreier seg om fysisk planlegging.

Når den såkalte samfunnsdelen til kommuneplanen skal konkretiseres, koker det i praksis ned til en plan for aktiviteter i kommunenes ulike sektorer, altså en plan for den kommunale tjenesteproduksjonen. Kravet til slik planlegging finnes langt på veg allerede, blant annet i den fire-årige økonomiplanen som er lovfesta i kommuneloven (§ 44). I følge utvalget skal samfunnsdelen "inneholde en beskrivelse og vurdering av alternative strategier for samfunnsutvikling". Det er en voldsom ambisjon for kommuneplanlegging etter plan- og bygningsloven. Jeg frykter det i beste fall vil bli en optimistisk drøm, i verste fall vil det skape helt urealistiske forventninger til hva det er mulig å oppnå gjennom kommuneplanlegging. I tillegg skal samfunnsdelen også inneholde en "langsiktig arealstrategi", som altså er noe annet enn "arealdelen".

Utvalget innser dermed på den ene sida at arealplanlegging må være en del av samfunnsplanlegginga, men på den andre sida skiller de likevel mellom en samfunnsdel og en arealdel i kommuneplanen. Hva er begrunnelsen for denne forvirrende manøveren? Enkelt er det i alle fall ikke! Utvalget overser også det problematiske i å skulle håndtere i en og samme plan både langsiktig arealplanlegging innretta mot egenskaper ved landskap og arealbruk som langt på veg er forutsigbare, og planlegging av aktiviteter retta mot aktører som er mobile og nærmest kontinuerlig får nye rammebetingelser som planlegginga ikke har herredømme over.

Planlovutvalget diskuterer heller ikke eksplisitt makt og kunnskap som dimensjoner ved planlegging. Det ser vi tydelig i behandlingen av LNF-kategorien (Landbruks-, natur- og friluftsområder). Kjernen i spørsmålet blir her formulert til å være "om en gjennom kommuneplanenes arealdel skal kunne legge restriksjoner på driften av landbruksarealer av hensyn til natur-, frilufts-, kulturminne-, estetikk- eller andre hensyn, som for eksempel også kan være forskjellige former for hensyn innen landbruk" (s. 102). Den årelange og til tider fastlåste konflikten om hvem som skal ha makt til å fremme sine interesser i LNF-områdene og hvordan dette skal forgå, blir altså definert som et spørsmål om innholdet i kommuneplanens arealdel. Sakens kjerne er likevel spørsmålet om mer makt skal legges til plan- og bygningslovsregimet og hvilken begrunnelse som i tilfelle skal legitimere en slik maktforskyving. Utvalget forsøker etter mitt syn å omgå problemet ved på den ene sida å beholde arealformålet LNF som en samla kategori, men på den andre sida innføres såkalte "hensynssoner" som gir muligheter for å gi restriksjoner for eksempel på landbruksvirksomhet. Det er ikke overraskende, sikkert ikke for utvalget heller, at landbruksinteressene klart og entydig går i mot disse forslagene. For det første mister de makt, og for det andre er denne maktforskyvningen svakt og lite konkret begrunna. Det er ikke nok bare å påstå at planlegginga dermed blir mer helhetlig. Paradoksalt nok mister også planlovutvalget med denne innretninga av diskusjonen den viktigste begrunnelsen for at plan- og bygningsloven bør tillegges mer myndighet, nemlig prosesskompetansen. Gjennom prosjektet "Regimes slagmark" (Skjeggedal et al. 2001) har vi funnet at det er lite som tyder på at plan- og bygningslovsregimet er vesentlig bedre i stand til å ivareta natur- og miljøhensyn i LNF-områdene enn hva særlovsmyndighetene er. Den store forskjellen mellom regimene er PBL-regimets solide prosesskompetanse. Gjennom tradisjon, faglig kompetanse og lovgrunnlag skiller PBL-regimet på dette området seg klart fra særlovsregimene. Sammenlikner vi for eksempel med naturvernlovsregimet, så har dette regimet lovgrunnlaget, men mangler tradisjon og kompetanse for å gjennomføre planprosesser, mens skoglovsregimet verken har lovgrunnlag, tradisjon eller kompetanse for å samarbeid med andre enn skogeierne. Med mottoet "frihet under ansvar" har skogbrukerne også sjøl langt på veg distansert seg fra å kunne innta en sektorovergripende rolle.

Et svært idealistisk og enøyd syn på planlegging gjennomsyrer utredingen: planlegging er "det godes" hjelper. Offentlig planlegging "…er ikke minst viktig for å ivareta interesser som ellers står svakt". Det skulle være nokså åpenbart at planlegging like gjerne kan brukes til å fremme de sterkes interesser som de svakes. Dette er et politisk spørsmål. Det er ingenting ved fenomenet planlegging som tilsier at mer planlegging nødvendigvis gir et bedre samfunn. Sammenhengen mellom f.eks. aktiv kommuneplanlegging og gode vilkår for svake grupper er det neppe mulig å dokumentere. Kanskje er det likevel slike tanker utvalget har når de sier at: "Planlegging bør alltid være målrettet og ikke mer omfattende enn det behovet tilsier" (s. 59).

Mytene videreføres

Med et overflatisk og upresist planleggingsbegrep bidrar planlovutvalget til å videreføre og forsterke de mange og innarbeidede mytene i planlegging, slik som mulighetene for samordnende og helhetlig planlegging. Dette er jo ideelle og velmenende ambisjoner som det er lett å være enig i, men som verken lar seg realisere eller er særlig entydige og klare i meningsinnhold.

Utvalget presiserer gjentatte ganger at plan- og bygningsloven skal være sektorovergripende og et redskap for alle sektorene. Likevel argumenterer utvalget for en samlet plan- og bygningslov på grunn av "…den sammenhengen det er mellom en sektorovergripende samfunnsplanlegging, arealplanlegging og byggesaksbehandling". Ja, denne sammenhengen er opplagt, men sammenhengen mellom planlegging og byggesaksbehandling er ikke mer opplagt enn sammenhengene mellom planlegging og naturvern eller kulturminner eller jordbruk osv. Dersom planlegging skal bli en troverdig, sektorovergripende aktivitet, kan ikke planlegging samtidig knyttes sterkere til en sektor enn til andre. Det er sjølmotsigende.

Omtalene av sektorer og særlover bygger opp under myten om at det om foregår innen sektorene har et snevert og ensidig perspektiv, mens det som foregår under betegnelsene helhet og samordning virkelig har et breit perspektiv hvor alle interesser teller likt og har samme betydning. Samordning, på tvers av sektorer, blir betrakta som en nøytral aktivitet, hvor alle er vinnere. Ambisjoner om helhetlig og altomfattende planlegging blir omtalt som om de er realiserbare i praksis, bare viljen er sterk. At argumentasjonen for helhetlig planlegging også kan dreie seg om forsøk på å legitimere og framheve nettopp særinteresser, blir sett bort i fra. Sektorene på den andre sida, blir vurdert som ute av stand til å se sine løsninger i et sektorovergripende perspektiv. I virkeligheten er nok situasjonen lang på veg motsatt. All planlegging må ha en form for basis med utgangspunkt i et eller annet fag, kall det gjerne en sektor. Helhetlig planlegging uten et forankringspunkt blir bokstavlig talt hengende i lufta. Derfor er all planlegging i bunn og grunn en form for sektorplanlegging, men i et mer eller mindre helhetlig perspektiv. Planlegging etter plan- og bygningsloven kan aldri bli helhetlig i den forstand at alle sektorer er med og at alle sektorer teller like mye. Det vil alltid måtte dreie seg om hvilke sektorer som skal være med og om hvilke sektorer som skal ha prioritet.

Utvalget ser ut til å betrakte "helhet" som en tilstand som kan defineres, eller i det minste etterstrebes, ved å inkludere flere og flere temaer, ja, helst fleste mulige temaer i vurderingene. Vi finner det allerede i formålsparagrafen: "Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner". Dette er jeg i og for seg enig i. Loven bør ha en generell formålsparagraf som gir perspektiver for anvendelsen. Derimot er det håpløst å gi seg inn på å spesifisere formålet slik planlovutvalget gjør når de ramser opp i alle fall 12 ulike oppgaver. Formålet må konkretiseres gjennom anvendelsen. Når utvalget sier at loven "…skal være et redskap for å virkeliggjøre nær sagt alle viktige økonomiske, miljømessige, sosiale- og kulturelle samfunnsoppgaver" (s. 239) (min understrekning) er det underlig at utvalget sjøl ikke ser det utopiske i sin ambisjoner. Et annet eksempel på "lag-på-lag" tankegangen er LNF-kategorien (Landbruks-, natur- og friluftsområder), som utvalget foreslår å utvide med en "R" til "LRNF" for å styrke reindriftsinteressene. Det saklige innholdet har jeg ingen innvendinger til. Tvert i mot er det på tide at de om lag 40 % av landet som er reinbeiteområder blir skikkelig håndtert i arealplanlegginga. Likevel er ideen om stadig å kunne legge til ny oppgaver for å komme stadig nærmere en form for helhet, et svært tvilsomt prinsipp. Nye tema vil alltid kunne komme til. Hva f.eks. med "kultur"? Er ikke "kultur", og en "K" like viktig som "natur" og en "N", også i utmarka?

Et tredje eksempel er definisjonen av kommuneplanlegging som etter gjeldene PBL skal "samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling" i kommunen. Den "fysiske" utvikling stammer fra bygningsloven av 1965 og dens forløpere, som i hovedsak dreide seg om fysisk planlegging. Kritikken mot fysisk planlegging som planlegging uten kopling til økonomiske ressurser, og dermed usikker gjennomføring, brakte økonomi inn i planlegginga om enn ikke direkte omtalt i bygningsloven. Utover 1970-tallet førte den samfunnsvitenskapelige kritikken av planlegging til at teknisk-/økonomisk planlegging i større grad ble sett i sammenheng med sosiale og kulturelle forhold. Likevel var dette fremdeles fysisk planlegging, men sett i et stadig videre perspektiv. I prosessen fra den første NOUen om ny planleggingslov kom i 1977 og til den nye plan- og bygningsloven i 1985 skjedde en lite omtalt, men likevel prinsipielt viktig, dreining i ambisjonene for denne typen planlegging. Mens forslaget i NOU 1977:1 fortsatt hadde basis i fysisk planlegging, definerte plan- og bygningsloven av 1985 kommuneplanlegging som en aktivitet som likestilte den fysiske, økonomisk, sosiale og kulturelle utvikling. Ellers i lovteksten var det likevel fortsatt arealplanlegging som prega innholdet. Den "estetiske utvikling" ble innført ved en lovendring i 1995. Planlovutvalget fortsetter denne tradisjonen med å tilføye enda et tema, nemlig den "miljømessige". Ennå er det i alle fall ett nokså innlysende tema som "mangler", nemlig "næringsmessige", som f.eks. det såkalte "Holt-utvalget" hadde med i sitt forslag til lovbestemmelser i 1987 (NOU 1987:33). Uansett er dette et håpløst prinsipp for planlegging. Dette er jo som å legge sammen epler og appelsiner. Temaene er delvis inkludert i hverandre og av forskjellig karakter. Derfor gir temaene svært ulike forutsetninger for planlegging. I plansammenheng har helhet etter mitt syn bare mening som et perspektiv. Med basis i et faglig ståsted kan planleggingsvirksomhet utføres slik at også andre temaer og sektorer tas med i vurderingene. Planlegging kan likevel ikke bli helhetlig i betydning at alt teller like mye. Det er alltid snakk om prioriteringer og valg.

Planlovutvalget har også et ureflektert forhold til begrepene "bruk" og "vern", et begrepspar som jo er sentral for planlegging i utmark. Utvalget ser ut til å henge fast i en tankegang som skiller skarpt mellom bruk og vern, slik at ei viktig planoppgave blir å definere skillet mellom bruksområder og verneområder. Det er en landskapsoppfatning som ser bort fra at alle landskap er i kontinuerlige endringsprosesser, mer eller mindre påvirka av menneskelig aktivitet. Derfor er det i alle typer områder, også i verneområdene, snakk om å regulere ulike former for bruk. Da er det ikke tilstrekkelig bare å definere bruksområdene og planlegging av bruken, og på den andre sida verneområdene med strenge restriksjoner for bruk. Dessuten utgjør jo tettstedene (områder med mer enn 200 innbyggere og maksimum 50 meter mellom bygningene) bare 0,7 % av Norges areal, mens omlag 10 % er verna etter naturvernloven. Resten er åpenbart områder for "bruk og vern".

"LRNF" eller "dyrka mark + utmark"?

LNF-kategorien, eller LRNF- som planlovutvalget nå lanserer, er en etterlevning helt fra generalplanenes "jord-, skog- og naturområder". Det var en restkategori etter at utbyggingsområdene var fastlagt slik at arealplanene skulle dekke hele kommunenes areal. Dersom disse områdene skal planlegges på en aktiv måte, må de i utgangspunktet likevel klassifiseres nokså uspesifisert fordi det som oftest ikke vil være grunnlag for en bevisst presisering av bestemte bruksområder. Det er kombinasjoner og flerbruk, regulert av sektorlover, som er regelen. Det mener også planlovutvalget. På den andre sida bør etter min mening også mulighetene for nærmere konkretisering ligge i selve arealbruksformålet, og ikke komme inn via en såkalt "hensynssone". Planlovutvalget innfører begrepet hensynssone for å kunne angi betingelser for den bruken som blir fastlagt gjennom arealformålene. Dette bør kunne gjøres vesentlig enklere ved å knytte bestemmelser direkte til arealbruken, uten å innføre en ny kategori. Som et apropos må det også være et tankekors at plankyndige som argumenterer sterkt for deltakelse og medvirkning, benytter slike utforståelige koder som "LRNF" og kryptiske betegnelser som "hensynssoner".

Likevel er det ett formål i dagens LNF-kategori som etter mitt syn alltid bør skilles ut, nemlig dyrka og dyrkbar mark. For dyrka og dyrkbar mark bør det også kunne gis et mer langsiktig perspektiv på arealbruken slik at det ikke er muligheter for "omkamper" hvert 4. år. Dette er også i samsvar med hva planlovutvalget foreslår. Den samme muligheten bør gjelde for de områdene, i dag omlag 10 % av Norges landareal, som det er aktuelt å gi et strengt, klassisk vern som etter naturvernloven. Resten av LNF-områdene kan rett og slett betegnes som det de er, nemlig "utmark". Sjøl om "umark" bør være en samlekategori, bør det også åpnes for mulighet til å gjøre avklaringer i kommuneplanen i de, som regel få, områdene hvor det er tydelige interessekonflikter. Slike områder bør da kunne defineres og avgrenses og gis en betegnelse som viser hvilke(n) interesse(r) som er prioritert.

Et skritt fram og to tilbake?

Planlovutvalget har tatt et skritt fram med sine diagnoser over tilstanden og endringsbehovet i norsk planlegging. Dessverre er medisinen og doseringen ikke av samme kvalitet. Det er noe underlig ved planleggernes møte med virkeligheten. Dersom planlegging ikke fungerer etter intensjonen, er responsen sjelden å vurdere behovet og muligheten for denne typen planlegging. Nei, responsen er som regel: større innsats med samme middel! Slik er det for eksempel med den såkalte samfunnsdelen til kommuneplanen. Sjøl om Planlovutvalget i sin første utredning viser til utredninger som forteller at kommuneplanens samfunnsdel ikke fungerer etter intensjonen i lovverket (s. 11), faller det ikke utvalget inn at det kanskje er selve ideen som er dårlig eller vanskelig å realisere. Kanskje samfunnet rett og slett ikke lar seg planlegge fra ett sentralt utkikkspunkt slik kommuneplanen forsøkes omformet, uansett omfang, frekvens og innretning på planleggingsinnsatsen. I stedet for å legge opp til større ambisjoner og mer planlegging enn etter gjeldende plan- og bygningslov, slik utvalget foreslår, bør medisinene etter mitt syn heller være reduserte ambisjoner og mindre omfattende, men desto mer fokusert, planlegging.

Den korte og summariske gjennomgangen av noen elementer i planlovutvalgets utredning gir grunnlag for noen forslag til presiseringer og forenklinger:

• Loven bør dreie seg om samfunnsplanlegging i snever forstand, det vil si fysisk planlegging i et samfunnsperspektiv. Samfunnsplanlegging i vid forstand vil, når det kommer til stykket, ikke kunne være særlig annet enn planlegging av offentlig tjenesteproduksjon og det hører hjemme i kommuneloven og økonomiplanen.
• Loven bør være en ren planleggingslov for arealbruk, og ikke knyttes sterkere til byggesaksbehandling enn til andre sektorer.
• LNF-kategorien bør deles i to: "dyrka mark" og "utmark". Utmark bør i utgangspunktet være en samlekategori, men likevel bør "utmark" i enkelte tilfelle kunne spesifiseres til bestemte formål, ved hjelp av planleggingsloves prosessbestemmelser for interesseavklaring.

Planlovutvalgets forslag er ei alt for optimistisk og ureflektert ønskeliste når det gjelder planleggingas muligheter. Om diagnosen har mye for seg, er dessverre medisinen tvilsom. Det er et skritt fram, men kan gjerne også bli to tilbake.

Litteratur

• NOU 1977:1 Ny planleggingslov. Oslo: Universitetsforlaget.
• NOU 1987:33 Nytt hovedgrep på plan- og bygningsloven. Oslo: Universitetsforlaget.
• NOU 2001:7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven. Planutvalgets første delutredning. Oslo: Statens forvaltningstjeneste.
• NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II. Planutvalgets utredning med lovforslag. Oslo: Statens forvaltningstjeneste.
• Skjeggedal, T., Arnesen, T., Markhus, G., Saglie, I.-L., Thingstad, P.G. 2001. Regimenes slagmark. Om arealutnytting og forvaltningsregimer i LNF-områder. NTF-rapport 2001: 3. Nord-Trøndelagsforskning, Steinkjer.