Medvirkningsorientert partnerskap i verneplanprosesser
-Eksempelet Junkerdal Nasjonalpark

Ingrid Agathe Bay-Larsen forsker, Nordlandsforskning Håkan T. Sandersen Førsteamanuensis i statsvitenskap, Høyskolen i Bodø

ingrid.bay-larsen@nforsk.no haakan.t.sandersen@hibo.no

Både medvirkning og partnerskap er moteriktige begreper og fenomener når det gjelder endringer i norsk forvaltning. Denne artikkelen beskriver etableringen av Junkerdal nasjonalpark, som nettopp var basert på utstrakt medvirkning fra lokalbefolkningen og partnerskap mellom Fylkesmannen i Nordland og Saltdal kommune. Verneplanarbeidet ble samordnet med den lokale kommunedelplanen under en felles styringsgruppe ledet av ordføreren. Det særskilte prosessdesignet bidro til at man fikk en atskillig bedre planprosess og et bedre vern enn man ellers ville fått. Den valgte organiseringen førte til en mer kompleks prosess som både ga opphav til nye utfordringer og nye problemstillinger. Det ble etter hvert også tydelig at den betydelige ulikheten i ressurser og kompetanse mellom de to partene gjorde at partnerskapet i flere sammenhenger haltet. Likevel viser dette eksempelet klart at det er store gevinster knyttet både til økt samarbeid og økt medvirkning i slike verneprosesser, og at flere alternative organisasjonsmodeller er mulig

Innledning

Sommeren 2000 tok Fylkesmannen i Nordland (FM) kontakt med Saltdal og Fauske kommune for å etablere en prosess med sikte på å verne arealer i Junkerdal og Balvatn. Kommunene ble gitt valget mellom en tradisjonell verneprosess og en samordnet bruks- og verneplanprosess med spesiell vekt på medvirkning. Sammen med grunneiere, næringsaktører, organisasjoner, Fylkeskommunen og FM, ble kommunene gitt anledning til å nedsette og delta i ulike organ/forum som skulle drive fram en kombinert bruks- og verneplan for Junkerdal-Balvatn. Mens Fauske kommune ønsket å følge ordinær saksgang etter naturvernloven, var Saltdal innstilt på å samordne planprosessen med Fylkeskommunen og FM. I praksis hadde det lite å si for planarbeidet at Fauske kommune ikke deltok i den samkjørte prosessen, ettersom de verneverdige arealene i denne kommune var relativt små og i lite konflikt med brukerinteressene i Sulitjelma og i kilen nord for Balvatnet.

 

Bruks- og verneplan for Junkerdal-Balvatn ble vedtatt 9.1.2004 og inneholder kommunedelplan for østre del av Saltdal kommune og verneplan for Junkerdal nasjonalpark (Saltdal og Fauske kommune). Junkerdal nasjonalpark er på 683 km2, hvorav 590 km2 ligger i Saltdal kommune og 93 km2 i Fauske kommune. Noen områder med store landskaps- og naturverdier ble holdt utenfor nasjonalparken og er i stedet sikret gjennom bestemmelsene og retningslinjene i kommunedelplanen. Denne planen åpner også for fritidsbebyggelse (159 hytter) og spredt boligbygging i enkelte områder. Utover dette ble det gitt anledning til å etablere fire grusuttak og minikraftverk i fire elver. Tre traktorveier godkjennes som privat veg, og ett område foreslås regulert til turistvirksomhet og -anlegg. Disse inngrepene er imidlertid plassert i forsvarlig avstand fra verneverdiene.

Bakgrunnen for denne oversiktsartikkelen er Nordlandsforsknings treårige følgeevaluering av planprosessen, finansiert av Nordland fylkeskommune. Vi vil først og fremst fokusere på hvordan samarbeidet mellom Saltdal kommune og Fylkesmannen i Nordland ble etablert og gjennomført, samt hvordan lokalbefolkningen medvirket i den kombinerte bruks- og verneplanprosessen. Erfaringene fra Junkerdal nasjonalpark viser hvordan samkjøring av to planprosesser kan støte på praktiske så vel som teoretiske utfordringer, spesielt knyttet til kommunikasjon, tillit, vernegrenser, og reell medvirkning. Til tross for disse problemene lykkes man å etablere en nasjonalpark som både bærer preg av et robust vern og høy lokal legitimitet og oppslutning.

Nytt plandesign – medforvaltning og partnerskap

Utstrakt medvirkning i offentlige beslutningsprosesser er en internasjonal trend som griper om seg både som ideologi og praksis, og omfatter stadig flere forvaltningsområder. Tendensene har blitt forsterket bl.a. gjennom institusjonelle føringer gitt av Brundtland­kommisjonen i 1987 og FNs miljøkonferanse i Rio i 1992 og Lokal Agenda 21, hvor det heter at ” alle grupper i samfunnet bør delta aktivt i utformingen av en politikk for en bærekraftig utvikling”. Dette stadfester således det normative grunnlaget for medvirkningsorienterte beslutningsprosesser, nemlig behovet for økt legitimitet og økt demokrati i den offentlige forvaltningen.

Det er imidlertid ikke slik at idéen om medvirkning utelukkende begrunnes ut fra normative og ideologiske imperativer. Aasetre (2000) påpeker at også høyt forventet konfliktnivå er en viktig grunn til at miljøvernmyndighetene benytter brukermedvirkning som ledd i planstrategien. Også den økte tilgangen på lokal kunnskap og informasjon, fremheves som en viktig begrunnelse for medvirkning. Medvirkning kan således betraktes som en strategi for bedre og mer effektiv styring og forvaltning, fordi man får tilgang til mer og bedre lokalt forankret kunnskap og dermed bedre beslutninger, og fordi beslutningene som fattes i større grad ”eies av alle”. Medvirkning forutsettes å dempe motstanden både mot planprosessen og det endelige vedtaket.

Denne effekten er særlig interessant på felt der det er vanskelig og kostbart å drive effektiv kontroll. I norske nasjonalparker er dette vanligvis tilfelle. En god og langsiktig forvaltning vil i stor grad være avhengig av at lokalbefolkningen som bor rundt nasjonalparkene ser parkene som betydningsfulle ressurser og ikke som et hindrer for en lokal utvikling. Det er derfor ingen grunn til å se økt brukermedvirkning utelukkende som et resultat av et sterkt ønske fra offentlige institusjoner om å demokratisere sine beslutningsprosesser. Forventninger om et høyt konfliktnivå legitimerer også at ulike berørte parter trekkes inn i beslutningsprosessene. Dette var tilfellet i Junkerdal, der over halvparten av arealet i Saltdal kommune var vernet allerede før denne planprosessen startet, og ytterligere vern var mildt sagt omstridt.

I Norge har man lange tradisjoner for medvirkning i kommunal planlegging og arealforvaltning gjennom Plan- og bygningsloven. Innen naturvern er utstrakt medvirkning relativt nytt, men for eksempel verneprosessene i Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark og landskapsvernområder, og Geiranger-Herdalen landskapsvernområde, er begge blitt gjennomført med rådgivende utvalg der lokale interesser har vært tungt representert. Bruks- og verneprosessen i Junkerdal er allikevel unik i norsk sammenheng. Det særskilte i Junkerdalprosessen er både at styringsgruppen har vært lokalt ledet og at man har valgt å se kommuneplanlegging og verneplanlegging i sammenheng, organisert gjennom et såkalt partnerskap. Prosessen la altså vekt på både vertikal integrering, mellom lokalbefolkningen og vernemyndigheter, og horisontal integrering mellom to offentlige etater.

Partnerskap defineres i følge Arbo (2002) som: "et avtalefestet samarbeid mellom selvstendige parter, organisasjons­­overgripende og tverrsektoriell deltakelse, felles ressursinnsats og deling av ansvar og risiko." Det kan være ulike motiver til grunn for at parter ønsker å inngå avtalefestet samarbeide av denne typen, og på samme måte som lokal medvirkning vil også partnerskap begrunnes i demokratiske så vel som nyttemaksimerende prinsipper. Ved å kombinere ulik kompetanse og erfaring er hensikten å styrke et felles kunnskapsgrunnlag, hvilket igjen kan føre til nye allianser, felles mobilisering og ”spleiselag” i situasjoner med stor kompleksitet og usikkerhet. Partnerskap er altså en forhandlingsbasert styringsform som innebærer en endring i arbeidsdeling og grenser mellom tidligere atskilte enheter. Dette kan gi grobunn for mange slags utfordringer og samarbeidsproblemer mellom organisasjonene, ikke minst når det gjelder kommunikasjon og læring. Dialog og tillitsbygging kan være svært vanskelig mellom organisasjoner som i utgangspunktet har ulike formål, funksjoner og kultur.

Goss (2001:95) viser at slike partnerskap tar betydelige mengder tid, energi og ressurser, og ofte har relativt begrensede effekter. Man kan heller ikke forutsette at partene på forhånd har noen klar og velbegrunnet oppfatning om hva et slikt partnerskap vil kreve av oppofrelser og ressurser. I følge Peter Arbo (2002) må partnerskap tilfredsstille fire forhold for å lykkes, nemlig:

1. institusjonelle handlingsrom som gir rom for å manøvrere og improvisere.
2. ressurser å sette inn i partnerskapet.
3. et minimum av felles forståelsesrammer og identitet.
4. en definert ledelse som driver fram prosessene.

Guy Peters (1998) legger til at partene i et vellykket partnerskap også må ha et tett, gjensidig og langvarig forhold, med en gjensidig utveksling av ressurser og et felles ansvar for utbyttet av partnerskapet.

Fordeling av makt og mandat

Både ut fra hensynet til demokrati og hensynet til effektivitet la man altså opp til en prosess hvor både medvirkning fra lokalbefolkningen og partnerskap med kommunen, skulle være sentrale elementer. De ulike partene som kom til å bli berørt av verneplanen kan grovt deles inn i grunneiere, reiseliv, reindriftsutøvere, friluftsliv og hytteeiere, samt Fauske og Saltdal kommuner. Det er ganske klart at de ulike aktørene hadde ulike målsettinger for prosessen. Mens Fylkesmannen og kommunen hadde sine egne konkrete målsetninger for planarbeidet, var det allerede i utgangspunktet klart at det lokale ettermælet til dette planarbeidet ville stå og falle med lokalbefolkningen, og deres følelse av påvirkning på prosessen og gjennomslag for sine synspunkter i det endelige vernevedtaket.

I meldingen om oppstart av bruks- og verneplanarbeidet ble det presentert følgende målsettinger for arbeidet:

1. Sikre et best mulig beslutningsgrunnlag
2. Sikre god medvirkning (både i mengde og bredde blant de som deltar)
3. Sikre at arealbruken i et naturlig sammenhengende område blir vurdert som en helhet
4. Stimulere til nytenkning og kreativitet omkring bruk og vern i det aktuelle området
5. Kompetanseoppbygging og utveksling hos/mellom de berørte parter (organisasjoner/­etater/brukere)
6. Sikre en kvalitetsheving i kommuneplanarbeidet

FM definerte altså medvirkning som et mål i seg selv, hvilket bekrefter at den endelige verneplanen ikke bare skal forsvares ut fra naturfaglige interesser og verdier. Kommunene i Saltdal hadde ingen konkretiserte mål for planprosessen, men definerte tre utfordringer i kommunedelplanen, nemlig 1) forvaltning av naturressursene, 2) sikre produktive areal til næringsutvikling basert på naturgrunnlaget, og 3) fastlegging av utbyggingsmønsteret. Figur 1 viser de ulike fora som ble etablert for å ivareta de mange interessene i planprosessen, og vi vil i det følgende gjøre rede for hvordan dette fungerte.

(*DN-Direktoratet for naturforvaltning | MD- Miljøverndepartmenetet )

Fig 1 . Oversikt over vertikal og horisontal integrering av ulike parter i Junkerdalprossesen. Styringsgruppa bestod av o rdføreren i Saltdal (leder), rådmann i Saltdal, to grunneierrepresentanter, Statsskog, Nordland fylkeskommune (plan- og næringsavdelingen), Reindriftsforvaltningen, Fylkesmannen i Nordland (fylkesmiljø- og fylkesskogsjef). Prosjektgruppa bestod av saksbehandler hos FM (leder), kommuneplanlegger (Saltdal), arealplanlegger (Saltdal) og en representant fra Nordland fylkeskommune (NFK). Sistnevnte fungerte som en viktig støttespiller for kommunens planarbeid.

Styringsgruppa og prosjektgruppa

Arbeidet med bruks- og verneplanen i Junkerdal ble ledet av styringsgruppa som var ansvarlig for at de økonomiske rammene ble overholdt, og kontrollerte og godkjente arbeidet som ble gjort i prosjektgruppa. Styringsgruppa var ledet av ordføreren i Saltdal. Prosjektgruppa var ansvarlig for det løpende arbeidet, og samordnet og utførte det praktiske arbeidet de ble pålagt av styringsgruppa. Prosjektgruppa var ledet av saksbehandleren hos Fylkesmannen.

I følge Arbo (2002) krever altså vellykkede partnerskap at alle partene har ressurser å sette inn i partnerskapet, samt at det må være en noenlunde veldefinert ledelse. På grunn av noe uavklarte roller i Junkerdalprosessen, var det ingen veldefinert ledelse som kunne balansere de to planprosessene fra en uavhengig posisjon. Formelt ledet ordføreren begge prosessene som leder av styringsgruppa, men han hadde verken kompetansen eller den daglige kontakten med arbeidet. I praksis endte det med at Fylkesmannen ble prosjektleder for både bruks- og verneplanprosessen, og at verneplanprosessen fikk størst tyngde og oppmerksomhet i styringsgruppa. Som leder av kommuneplanprosessen, var det problematisk for FM å instruere eller på andre måter presse kommunen, siden Fylkesmannen og kommunen var på hver sin ”side av bordet”. FM hold seg derfor bevisst litt på avstand fra kommuneplanprosessen, nettopp for å ikke virke styrende på kommunens arbeid. Ettersom kommune- og arealplanleggeren i Saltdal var relativt uerfarne, i tillegg til det faktum at kommunale planprosesser ikke oppfattes som særlig truende for lokale interesser, kom den kommunale planprosessen tidlig i skyggen av verneprosessen.

Også når det gjelder tilgjengelige ressurser, var det en skjevhet mellom partene. Mens FM hadde penger og kompetanse til å fremme sine interesser på en robust måte, hadde Saltdal kommune, og ikke minst lokalbefolkningen, mindre ressurser å stille opp med. For kommunen hadde de hyppige møtene og den omfattende medvirkningen store kostnader, siden både oppmerksomhet, ressurser og innsats er en knapp ressurs, noe flere hevder har gått ut over kommuneplanens strategisk del og planarbeidet på Saltdal vestside. Man kan i ettertid slå fast at prosessen nok hadde blitt mer jevnbyrdig dersom man hadde hatt en ekstern prosjektleder som hadde sikret en velbalansert og koordinert prosess, og dersom kommunen hadde hatt personell, kompetanse og økonomiske ressurser til å ”matche” FM mer på like fot.

Det lå også en asymmetri i partnerskapet ved at FM kunne forhandle og ta beslutninger på styringsgruppemøtene, mens kommunens representanter hele tiden måtte forholde seg til at deres forhandlingsforslag kunne omgjøres av formannskapet. Partene i styringsgruppa hadde dermed ikke det samme institusjonelle handlingsrommet, selv om også FMs handlingsrom var begrenset ved at DN skulle godkjenne den endelige verneplanen. Som Arbo (2002) påpeker, krever m edvirkningsorienterte prosesser et betydelig handlingsrom for at en viss grad av improvisasjon og ”hestehandel” skal være mulig. For det første hadde prosessen tatt utgangspunkt i at man skal bli enige lokalt, og at man ikke skal overprøves av andre. For det andre gjør by-land dimensjonen i disse spørsmålene det ekstra vanskelig å bli overprøvd av etater i store byer, langt vekk fra den lokale konteksten.

Selv om store deler av prosjektgruppa og styringsgruppa manglet kompetanse på enten planlegging etter plan- og bygningsloven eller naturvernloven, har begge teamene som helhet fungert godt. Det å la ordføreren i Saltdal lede styringsgruppa var åpenbart et heldig grep. Det ga både lokal legitimitet og tillit til at prosessen foregikk på en lokalt ønskelig måte, og ikke minst ga det arbeidet en lokal politisk forankring. Representantene fra fylkeskommunen hadde stor positiv betydning ettersom de representerte en planfaglig kompetanse innen kommuneplanlegging, dvs. nettopp den kompetansen som ellers var dårligst representert i gruppene. Det viste seg også heldig å ha med to grunneierrepresentanter i styringsgruppa. Én ville neppe vært tilstrekkelig til å gi de lokale interessene nok tyngde, og representantene fungerte dessuten godt i gruppa, både innad og utad i prosessen.

Område- og faggruppene

Mens partnerskapet og den horisontale medvirkningen først og fremst ble gjennomført i styringsgruppa og prosjektgruppa, var det først og fremst i områdegruppene og faggruppene at den lokale og vertikale medvirkningen fant sted. Områdegruppene sin funksjon har vært å ivareta de lokale interessene innenfor avgrensede geografiske områder, mens de to faggruppene hadde som oppgave å innhente konkrete tematisk informasjon om næringsliv, friluftsliv, kultur og natur. Begrunnelsen for opprettelsen var at disse ville bidra med faglige innspill i arbeidet med å registrere bruk og interesser i området og i arbeidet med å avgjøre hvilke tema som burde være med i konsekvensutredningen. De ville også ha en politisk oppgave i å styrke ulike særinteressers og allmenninteressers mulighet til å medvirke aktivt i planarbeidet. De enkelte deltakerne i gruppene hadde selv ansvaret for å fremskaffe fagdata på sine fagfelt. Samordningen av det innsamlede materialet ble foretatt av prosjektgruppa, og deretter kartfestet og digitalisert av Fylkesmannen. Deretter gikk materialet tilbake til gruppene for kvalitetssikring. Prosjektgruppa mottok et betydelig antall skriftlige innspill fra grunneierlag og enkeltindivider, hvorav enkelte var svært gjennomarbeidede og inkluderte for eksempel gammel og nyere lokalhistorie og bruk av inn- og utmark.

Lenger ut i prosessen ble det også holdt åpne informasjonsmøter på Storjord og på Vensmoen, der resultater fra registrerings- og kartleggingsarbeid fra området ble presentert. Disse møtene var av de minst vellykkede og blir videre omtalt under kommunikasjon og tillit. Lokalbefolkningen ble også invitert til å medvirke gjennom en rekke andre fora. Det ble til sammen avholdt tolv folkemøter på Rognan, Sulitjelma, Fauske og i Saltdal. Videre har man benyttet seg av såkalt "åpent kontor", dvs. at saksbe­handlerne fra Fylkesmannen og Saltdal kommune, etter annonsering, har vært tilgjengelige på bestemte steder og tidspunkt i kommunen for grupper eller enkeltpersoner som ønsker informasjon eller å gi innspill. Under ”åpent kontor” kom mange som ønsket å diskutere detaljer eller stille spørsmål man ikke ønsket å stille i større forsamlinger. Disse møtene hadde en helt annen logikk enn folkemøtene, som ofte inviterer til retorikk, polemikk og polarisering. Dialogen under ” åpent kontor” var i stor grad preget av tillit og et genuint ønske om å forstå hverandre og å komme hverandre i møte.

Både Saltdal kommune og Fylkesmannen hadde hjemmesider der diverse dokumenter og informasjon om bruks- og verneplanarbeidet ble lagt ut. I kommunens informasjonsblad "Har du hørt…", i mai 2002, informeres det dessuten over en hel side om planprosessene og konsekvensutredningen. Flere informanter understreker at materialet som er lagt ut på internett i liten grad er praktisk tilgjengelig for folk i Saltdal, og særlig er dette problematisk for mange av de eldre grunneierne. Internettadgang er rett og slett ikke utbredt i denne gruppen. Lokalbefolkningen har også fått tilbud om å skrive seg opp på lister, ringe eller skrive til Fylkesmannen for å få materiell tilsendt. Dette tilbudet har i liten grad blitt benyttet.

Kommunikasjon og tillit

Kriteriet om at et minimum av felles forståelsesrammer og identitet må være til stede for at et partnerskap skal lykkes (Arbo 2002), har etter alt å dømme blitt kraftig styrket i løpet av planprosessen. Prosessen har bidratt til at partene har fått en langt bedre forståelse for hverandres intensjoner, kunnskaper og interesser. Også når det gjelder tillitsbygging mellom partene, hadde prosessen stor fremgang. Både i kommunen og blant lokalbefolkningen generelt var det i utgangspunktet en betydelig usikkerhet og uttrygghet i forhold til miljøvernmyndighetenes intensjoner og nye arbeidsmåte. Men fra en mildt sagt skeptisk, nølende og avventende holdning, endte man opp lokalt med en altoverveiende positiv holdning til både planprosessen og det endelige vernevedtaket.

Det kan virke som om i hvert fall to faktorer har vært avgjørende for denne suksessen. For det første har representantene i fag- og områdegruppene og styringsgruppen fungert som en viktig kommunikasjonskanal mellom myndighetene og befolkningen. Disse representantene (inkludert ordføreren i Saltdal) fungerte således på to plan; som lokale informanter innad og som ”ambassadører” utad for bruks- og verneplanprosessen. For det andre har de personlige egenskapene hos FMs ”frontlinjepersonell” trolig bidratt til å dempe konfliktnivået. Etter hvert som temperaturen i vernesaker øker, blir personlige egenskaper og kompetanse knyttet til kommunikasjon og tillitsbygging avgjørende. Vi tror miljøvern­myndighetene generelt burde være oppmerksom på betydningen av dette, ettersom konfliktsituasjoner rundt verneprosesser er både krevende og, ikke minst, svært avgjørende for resultatet. Trygghet og god evne til refleksjon er ofte en forutsetning for å kunne være åpen overfor nye kunnskaper og nye måter å se verden på, ikke minst i forhold til å kunne se sin egen rolle og sin egen etat utenfra. Kanskje er egenskaper man vanligvis forbinder med dyktige politikere like viktige i slike prosesser som de man forbinder med dyktige fag- eller vitenskapsfolk.

Selv om det kommunikative, pedagogiske og presentasjons­tekniske opplegget har vært godt, finnes det likevel enkelte forbedringspunkter. For det første legger planleggerne gjerne opp til en sekvensiell prosess, der en ting behandles av gangen. Det er grunn til å anta at den berørte lokalbefolkningen opptrer ut fra en mer helhetlig og politisk logikk som er vesensforskjellig fra den sekvensielle og byråkratiske logikken plan­leggerne jobber etter. Grunneierne og andre berørte er ofte opptatt av å diskutere både forekomster, fakta, prosess, restriksjoner og konsekvenser samtidig, og det er viktig at denne politiske kraften i saken får spille seg ut. Under informasjonsmøtene ble nettopp dette et problem, da Fylkesmannens plan om å skulle informere snarere enn å kommunisere, gjorde begge parter frustrerte. For det andre vil FM som faginstans ofte fremstå som strengt ”naturfaglige”, hvilket kan ha noe skråsikkert og kompromissløst over seg. Dette kan virke hemmende i en medvirkningsprosess der det er viktig nettopp å forsøke å inkorporere og ”bringe i spill” den lokale naturkunnskapen og naturkulturen og de kunnskapsformer disse representerer. Et siste fenomen som bidrar til usikkerhet og tvil blant lokalbefolkning, er Fylkesmannens svært eksplisitte utsagn om at man på forhånd ikke har avklart verken verneformen eller verneobjektene, og at FM kun opererer i forhold til hva Stortinget har bestemt. Grunnlagsmaterialet om verneverdien til ulike områder kommer jo vanligvis fra Fylkesmannen selv, og lokalbefolkningen kan ved slik argumentasjon lett få inntrykk av at Fylkesmannen her falskt forsøker å fremstille seg som uhildet og interesseløs i forhold til vern eller ikke-vern. Slike utsagn bidrar derfor til å skape mistenksomhet.

Barrierer for lokal medvirkning

I motsetning til hva vi forventet, er vårt generelle hovedinntrykk at bruks- og verneplanprosessen vekket relativt liten allmenn interesse i Saltdal. De som var tungt engasjert var først og fremst et lite mindretall med sterk tilknytning til jakt, fiske og friluftsliv eller med grunneierinteresser. På folkemøtene var det særlig grunneiere som dominerte både i antall og i desibel, og deres interesser har vært svært synlige i prosessen.

Den noe beskjedne interessen til lokalbefolkningen kan skyldes flere forhold. Først og fremst kan man kanskje hevde at når folk ikke lar seg engasjere, er det fordi de i liten grad opplever at de er berørt, eller at deres interesser i liten grad er truet. Trolig er det en sammenheng her, men også oppfatningen om i hvilken grad man kan ha innflytelse på prosessen, vil være viktig for om man deltar i prosessen eller ikke. Man skal derfor være forsiktig med å måle engasjement ut i fra deltakelse på møter osv., ettersom sammenhengene her er både uklare og innfløkte. Og man kan under ingen omstendigheter ta for sikkert at en sak er lite omstridt, selv om det skulle være få som møter opp på folkemøter, sender inn innsigelser, eller skriver leserbrev.

Videre var det mange som påpekte at møtene medførte store omkostninger i reisetid og hadde en tendens til å kollidere med tidene når det var arbeid på gården: " Byrdefullt å dra helt til Rognan, og ofte i fjøstida". I Junkerdal argumenterer en informant at den fallende interesse for verneplanen kom som en følge av at mange hadde lagt ned gårdsdrifta, i tillegg til stort press på tidligere vernesaker. "Vanskeligere å få folk engasjert nå. Vi brant oss kanskje ut på barskogvernet. Da var det mer engasjement. Nå er det mer uklart hva de økonomiske og andre konsekvensene vil være". Utmattelse og resignasjon er med andre ord også et element å ta i betraktning i slike prosesser.

Den samordnede prosessen kan dessuten ha gitt planarbeidet en høy ”brukerterskel” for folk som ikke er kjent med verken kommunal planlegging eller verneprosesser, inkludert det lovverk som regulerer disse prosessene. En informant uttrykte; "Det blir mye å forholde seg til at kommuneplan og verneplan behandles samtidig. Skjønner poenget, men det blir mer krevende å medvirke" . Den kombinerte prosessen kan derfor beskrives som en barriere for, eller i hvert fall en kostnad i tilknytning til, medvirkningen i akkurat denne prosessen. På den annen side var det fra Fylkesmannen lagt opp til at lokalbefolkningen først og fremst skulle hevde sine interesser uten å forholde seg til det byråkratiske og formelle ved prosessene som sådan. Hensikten var nettopp å unngå forvirring og frustrasjon knyttet til de faglige og formelle rammene som styrte medvirkningen. Erfaringen tilsier imidlertid at enkelte uansett vil forsøke å forstå prosessen, og at man derfor skal være oppmerksom på balansegangen mellom for mye og for lite prosessuell informasjon. Man kan dessuten på et mer generelt grunnlag hevde at god medvirkningen forutsetter at de medvirkende, i hvert fall til en viss grad, forstår dynamikken i prosessen og rammene de medvirker innenfor.

Et annet forhold som denne prosessen har belyst, er utfordringen med å holde farten og trykket oppe i slike planprosesser, slik at lokalbefolkningen føler at det er en sammenhengende prosess og at de faktisk deltar i prosessen. Noen informanter mente at de åpne folkemøtene var for omfattende og ambisiøse, og at det ble vanskelig å få nok tid til utdypinger og presiseringer. Samtidig er det flere som påpeker at prosessen tvert i mot gikk for sakte, og at det skjedde lite fra møte til møte, noe som gjorde mange utålmodige. Det er viktig at man er svært oppmerksom på dette tidsdilemmaet, og at det i noen faser kan være riktig å "justere farten etter forholdene", og at forholdene kan variere i de ulike fasene i planprosessene.

Grensedragning

Fastsettelsen av grensene for nasjonalparken brakte mange misforståelser og mye diskusjon med seg, og handlet antagelig mest om lokalbefolkningens mistillit til miljøvernmyndighetene, basert på sine tidligere negative erfaringer med verneprosesser. Noen informanter mente at FM hadde et ”ferdig” forslag til geografisk avgrensning klart allerede når utredningsgrensene kom opp på styringsgruppemøtet. Miljøvernsjefen og saksbehandler hos Fylkesmannen tilbakeviser dette, og sier at det var prosjektgruppa som utarbeidet forslaget. I saksframlegget beskrives den ne felles plangrensen som en "arbeidsgrense", det vil si at den fastsatte et område hvor både vern og bruk skulle registreres og vurderes i forhold til fremtidige vernegrenser. Selv om disse grensene for utrednings- og planområdet ikke hadde den funksjonen de ble tillagt av de hardeste kritikerne i starten, er det likevel mulig at man ved å ha avholdt folkemøter allerede før grensene ble fastsatt, kunne ha unngått noe av den unødige misforståelsen om grensene og deres betydning.

Først og fremst var det altså grensene som i forhold til medvirkning i planprosessen fungerte som suksesskriteriet for lokalbefolkningen. Mange oppfattet det slik at jo lenger øst nasjonalparkgrensene ble satt, desto mer vellykket har den lokale medvirkningen vært. En representant for et grunneierlag hevdet at: "..vår målsetting er å få grensa så langt unna gården som mulig". Andre brukte det endelige arealet på nasjonalparken som hovedkriterium. Jo mindre areal, desto større innflytelse har man hatt lokalt.

Om det er slik at det er forskjellen i størrelsen på utredningsområdet og størrelsen på det endelige verneområdet, som lokalt etableres som et suksesskriterium, vil det kunne være fristende for miljøvernmyndighetene tidlig i prosessen å bygge opp en god forhandlingsposisjon, et prutningsmonn, gjennom å definere et stort utredningsområde. Dermed oppstår det paradokset at miljøvernmyndighetene vil ha "mye å gi", og at grunneierne og andre medvirkende vil fremstå som vinnere i bruks- og verneplanprosessen. Vi har imidlertid ingen som helst indikasjoner verken på at fastsettelsen av plangrensen hadde islett av slik strategi, eller at prosessen var et demokratisk pliktløp og staffasje. Representanter for Saltdal kommune var dessuten selv med på å definere størrelsen på utredningsområdet, og vi har heller ikke inntrykk av at man for eksempel har forsøkt å antyde strenge verneforskrifter for seinere å kunne lempe på dem. Fylkesmannens holdning til medvirkning synes å ha vært helt genuin.

For lokalbefolkningen var det dessuten ikke tilstrekkelig å komme til orde i prosessen, de stilte også krav til at deres ønsker skulle innfris. Mange informanter utrykte bekymring for hva prosessen ville resultere i: "Kommunen og miljøvernavdelinga har vært interessert i hva vi synes, men vi er usikre på om det følges opp". En annen sa: "denne prosessen er langt mer naturlig, men det gjenstår å se om de holder ord". Tilbakeslaget var derfor stort når Direktoratet for Naturforvaltning (DN) i sin behandling av det lokalt fremforhandlede forslaget valgte å gjøre endringer på flere, for styringsgruppas og lokale interesser, symbolsk viktige områder på forskriftssiden. Men siden DN etter press fra Fylkesmannen, Saltdal kommune og andre lokale aktører raskt omgjorde sin anbefaling til Miljøverndepartementet, ble sluttresultatet etter hvert likevel fullt akseptabelt for styringsgruppa og øvrige lokale interessene.

Oppsummering

Selv om den kombinerte planprosessen i Junkerdal hadde enkelte svakheter både i forhold til partnerskapet og medvirkningen, og selv om man ved en konvensjonell prosess sannsynligvis hadde endt opp med en større nasjonalpark, er det trolig at partene i Junkerdal-prosessen kom fram til en løsning som samlet gir større samfunnsmessig ”nytte”, enn om hver av partene skulle drive prosessene hver for seg i en mer konfliktpreget situasjon. De ekstra kostnadene denne intensive prosessen har medført, vil trolig kompenseres nettopp av at prosessen tok kortere tid og skapte mindre støy. Sett fra et vernefaglig ståsted, er det dessuten trolig at prosessen vil føre til en bedre sikring av verneverdiene. Ved å inkludere lokalbefolkningen, fikk FM tilgang på detaljkunnskap om verneområdene, i tillegg til en bred, lokal forankring som igjen kan sikre en høyere grad av etterlevelse av vernevedtektene. Dette vil igjen redusere behovet for kostnadskrevende overvåking og kontroll.

Det ser ut til at Saltdal kommune har klart å utnytte partnerskapet til å bygge opp bedre plankompetanse og bedre kunnskaper om sine lokalsamfunn og sitt nærmiljø. Det er allikevel ingen tvil om at medvirkningsbiten i denne planprosessen har vært betydelig mer vellykket enn plankoordineringsbiten. Representanter for fylkeskommunen og Saltdal kommune viser til at man ved oppstarten burde ha valgt et helt motsatt perspektiv av det som faktisk ble valgt. I stedet for at kommuneplanen ”var gjest” i verneplanen, burde det hele vært iscenesatt helt motsatt slik at man fikk en kommuneplanprosess som dro med seg verneplanarbeidet. Dette ville muligens også gitt arbeidet med næringsutvikling i Saltdal kommune bedre vilkår, et arbeid som i høyeste grad kom i skyggen av verneplanarbeidet slik prosessen utviklet seg.

Vårt generelle inntrykk er at FM og Saltdal kommune har gjort en svært god jobb, til tross for at denne arbeidsmåten og arbeidsformen er både ny og krevende. Langt på vei har de altså lykkes i å bevege seg fra en relativt ”firkantet lovanvendelse” til en arbeidsform karakterisert ved tillitsbygging, medvirkning og forhandling. Prosessen fram mot vedtaket var dessuten den raskeste nasjonalparketableringen i nyere tid (Fylkesmannen i Nordland 2003). For tiden gjennomføres to verneplaner i Nordland fylke etter samme mal som Junkerdal-prosessen, rent bortsett fra at det i disse tilfellene er fylkeskommunen, og ikke primærkommuner, som etablerer partnerskap med FM. En tredje planprosess er i ferd med å etableres i Tysfjord kommune, der den lulesamiske befolkningen er blant de største interessegruppene. Det er ingen tvil om at de medvirkningsorienterte og partnerskapsbaserte planprosessene vi her har beskrevet, indikerer en betydelig endring av innarbeidede praksiser og tankebaner i naturvernarbeidet i Nordland. Vårt håp er at erfaringene fra disse bruks- og verneplanprosessen kan berike pågående og kommende debatter om lokal medvirkning og områdevern også i andre deler av landet og forvaltningsapparatet.

Kilder

Arbo, Peter (2002) "Partnerskap - den nye universalløsningen?", Plan nr. 6, s. 4-11.

Aasetre, Jørund (2000) ”Naturforvaltningen og dens forhold til grupper innen primærnæringen”. I Utmark nr. 2-2000. http://www.utmark.org/

Fylkesmannen i Nordland: ”Samarbeidet i Junkerdal-Balvatn gir resultater” 18.03.2003, www.fylkesmannen.no

Goss, Sue (2001) Making Local Governance Work. Networks, Relationships and the Management of Change. Houndmills, Basingstoke, Hampshire, New York: Palgrave.

Peters B. Guy (1998) ”With a Little Help From our Friends”: Public – Private Partnerships as Institutions and Instruments, i J. Pierre (ed.) Partnerships in Urban Governance. European and American Experiences. Houndmills, Basingstoke, Hampshire, London: MacMillan Press LTD.

Sandersen, H & Stornes O.K. (2004) ”Å rydde en sti –medvirkningsorientert og partnerskapsbasert planlegging av Junkerdal Nasjonalpark”, Nordlandsforskning, NF-rapport nr 10/2004.

Saltdal kommune sine sider har webadressen: http://www.saltdal.kommune.no/verneplan.htm, og

Fylkesmannen sider