Statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger – en modell for reform i allmenningsforvaltning?
Forvaltning av statsallmenninger som bygdeallmenning for så vidt det angår skog og virke er en ordning det åpnes for i Lov om Statsallmenninger. Ordningen har påkalt oppmerksomhet i Stortinget i sammenhenger hvor Stortinget har vært på leting etter reform av statsallmenninger. Målsetningen har da vært å overlate mer ressursforvaltningen til lokalnivået. Spørsmålet Stortinget har bedt Landbruksdepartementet vurdere er derfor om statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger er en forvaltningsform som kan være modell for reform av statsallmenninger? Spørsmålene departementet ønsket utredet - og som ØF har vurdert på oppdrag fra LD - var:
Areal og allmeninger.Statsallmenninger finnes i Sør-Norge (med et par unntak). I Sør-Norge opp til og med Nord-Trøndelag er om lag 89% av arealet i privat eie, 8% allmenningsgrunn fordelt på 215 statsallmenninger og 3% bygdeallmenninger fordelt på 60 allmenninger. Allmenninger forvaltes etter allmenningslovene. Det er eget lovverk for bygdeallmenninger. Hovedprinsippet er her at det er ett allmenningsstyre har hånd om alle forvaltningsoppgaver som grunneier. Videre er det eget lovverk for statsallmenninger. Det består av en lov som dekker forvaltningen av fjellområder og utmark uten skog (den s.k. "fjelloven"), og en for skogområder (den s.k. "allmenningsloven"). Hovedprinsippet i lovverket for statsallmenninger er et forvaltningssystem som fordeler oppgaver, rettigheter og autoritet på (minst) to nivå. Staten som grunneier regulerer stort sett sine forhold gjennom Statskog, mens bruksberettigede regulerer sine forhold gjennom fjellstyre (hvor også allmenne friluftsinteresser er representert) og allmenningsstyre (for skog og virke). De mange grupperingene i statsallmenninger (fjellstyre, allmenningsstyre, Statskog) har for så vidt sine kompetanseområder, men det sier seg selv at mange spørsmål henger sammen på en slik måte at en ønsket og nødvendig samordning i mange sammenhenger byr på problem. Statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) forvaltes med forankring i en bestemmelse i Lov 1992-06-19 nr 60: Lov om skogsdrift m.v. i statsallmenningene, (den ene av de to lovene som regulerer statsallmenninger) hvor det heter (§4.5): ”Departementet kan bestemme at statsallmenning med hensyn til skogsdrift og utøvelse av virkesrett skal forvaltes og administreres etter de regler som gjelder for bygdeallmenninger, jfr. lov av 19. juni 1992 nr. 59 om bygdeallmenninger kapittel 5 (red: som handler om virkesrett). Det er i dag 8 statsallmenninger der skogsdrift og virkesrett forvaltes som bygdeallmenninger. De er:
Tabell 1 viser en del sentrale størrelsesforhold knyttet til bygdeallmenninger generelt, og til statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger spesielt.
Samlet utgjør statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) 19% av det arealet som er forvaltet under Lov om bygdeallmenninger (helt eller delvis), men kun 8% av det samlede produktive skogarealet i bygdeallmenningene. Totalt er det tilordnet i underkant av 11 000 bruksretter til bygdeallmenningene – ”våre” 8 inklusive. I de 8 statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) er til sammen 2158 bruksretter i 2003. Det utgjør 20% av de bruksretter som forvaltes helt eller delvis under Lov om bygdeallmenninger. Figuren under illustrerer noen sentrale trekk ved størrelsesforholdet fra foregående tabell for 7 (av de 8) allmenningene. Som tabell og figur viser er det ikke enhetlige trekk i størrelsesforhold som springer en i øynene for denne gruppen. Langmorkje Statsalmenning og Øyer Statsalmenning er de største med til sammen 92% av arealet og 72% av det produktive skogsarealet for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). Disse to har imidlertid til sammen bare 1/3 av bruksrettene som hører inn under denne ordningen. Øyer Statsalmenning og Langmorkje Statsalmenning har betydelige fjellområder. På samme måte er det med Fron Statsalmenning og Grønningen Statsalmenning som også har fjellområder av betydning – men i betydelig mindre omfang enn de to store. For statsallmenninger med betydelig areal som ikke er skog, er det kun den produktive skogen som aktivt faller inn under ordningen. Ullensaker og Gjerdrum er rene skogsallmenninger – og hele arealet i disse faller med andre ord inn under ordningen med statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). Som påfølgende tabell viser, er forvaltningsformen "statsallmenning forvaltet som bygdeallmenningen" i all hovedsak blitt etablert like før, under og etter andre verdenskrig. Bakgrunnen for dette kommer vi tilbake til.
Hva er potensiale denne forvaltningsformen har som modell for en mulig reform av allmenningsforvaltningen? For det formål kan det være nyttig å ha et utvalg "vanlige" bygdeallmenninger å sammenlikne med. Vi bruker i denne artikkelen følgende 5 allmenninger som et bakteppe for å illustere tallforhold for statsallmenninger forvaltet som bydgeallmenninger:
Referanseallmenningene har et samlet areal på om lag ¼ av arealet statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) har samlet. Derimot har referanseallmenningene om lag samme produktive skogareal og om lag samme antall bruksretter. Vi skal bruke dette som et referansegrunnlag, men det er viktig å være klar over formål, omfang og begrensinger ved denne sammenlikningen. For det første er også bygdeallmenning som statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett), en uensartet gruppe. De bygdeallmenninger som brukes til sammenlikning er i stor grad skogsallmenninger, og bildet kan se annerledes ut dersom andre typer tas inn i sammenlikningen. 5 bygdeallmenninger som sammenlikning er dessuten et lite antall, og det bør ikke legges for stor vekt på det bilde disse tegner på vegne av bygdeallmenninger som sådan. Bruk av referanseallmenningene er kun ment å gi en indikasjon på hvordan samme forhold som omtales i statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virke) har utviklet seg i referanseallmenningene. Argumentasjonen i artikkelen er knyttet til om statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virke) kan være en modell for reform i flere allmenninger, hviler ikke på sammenlinkning med referanseallmenninger. Utviklingen av eiendomsstrukturen og rettighetsordningerDet ble stilt spørsmål om bakgrunnen for denne forvaltningsformen. Eiendomshistorie kan her bidra til å belyse saken. Allmenningsretter ble særlig etablert innover høyfjellet. Det er og i høyfjellet vi finner statsallmenningene som i all hovedsak ble grensesatt så sent som på 1900-tallet. Dette er områder som fra gammelt har ligget som felles bruksområder for hele bygdelag - i utgangspunktet rent funksjonelt avgrenset gjerne gjennom beitelandskapets topografiske strukturer som “naturlig” avgrenset et område for et visst formål. Staten har her grunnbokshjemmel, men bygdelagets posisjon og brukenes rettigheter er sentral i allmenningsrettene. Da sagbruksdriften fra ca 1530 kom i gang i vårt land, ble etter hvert skogen en interessant ressurs. Den ble enkelte steder gjenstand for en alt for sterk utnytting, som mange fryktet ville føre til skogenes ruin. Det ble nedsatt offentlige kommisjoner, som avga uttalelser om skogenes tilstand. Ifølge en skog- og sagkommisjon av 1724 var skogtilstanden i flere østlandsbygder meget slett. Den miserable tilstand skogen angivelig befant seg i førte til restriksjoner på hogsten. De første forstmesterne ble ansatt i 1850 og i siste halvdel av forrige århundre ble viktige for skogskjøtselen. Forstvesenet ble etablert i 1857. Den første allmenningsloven ble vedtatt i 1857. Denne bestemte at det skulle nedsettes allmenningsstyre rekruttert av og blant de bruksberettigede, samt styrets kompetanseområde. Til dette hørte forvaltning av bruksrettighetene. Den første allmenningsloven var altså motivert av skoghensyn. Siste halvdel av 1840-tallet var staten involvert i flere prosesser som hadde som siktemål å selge allmenninger til de bruksberettigede. Bakgrunnen for dette var at flere allmenninger var dårlig skjøttet skogfaglig sett, og det var en tilslutning til ideen om at dersom bruker og eier var samme person(er) så ville dette garantere en bedre skogskjøtsel. Av forskjellige grunner var det få statsallmenninger som ble solgt. Det var derfor behov for å utvikle andre instrumenter – slik staten så det – for å bedre skogskjøtsel i statsallmenningene. Dette kommer til uttrykk i dokumenter som behandler saker om salg av statsallmenning på den tiden loven ble besluttet. I saken om salg av Langmorkje Statsalmenning heter det blant annet i et dokument: ”Da det ved de i den senere Tid foretagne Undersøgelser angaaende Skovvæsenet her i Landet maa ansees godtgjort at den Fremgangsmaade man hidtil har befulgt, for så vidt mulig at redde Statsalmindingerne fra Ødeleggelse, nærmlig at selge dem til de Brugsberettigede … ikke de fleste tilfeller ikke lader Maalet, anser Deptet det retteste at Underhandlingerne angaaende overdragelse av de endnu ikke solgte Statsalmindinger stilles i bero, inntil der maatte gives Leilighed til at lade undersøke av en Forstkyndig, og til at erholde denne Formening om, hvorledes der med hver enkelt bør forholdes” Denne politikken - og den endringen i politikken fra salg til allmenningslov - er viktig å ha i mente. Dette skifte fra salg til lovgiving for å unngå for å unngå en ”allmenningsressursers tragedie” gjør at statens holdning til skogskjøtsel endret seg medio 1850 – og at saker om salg som ikke var behandlet og ferdigført før denne tid, ble stilt i bero. Den første skogloven kom i 1863. Gjennom hele denne utviklingen oppsto, og da altså i første rekke i Sør-Norge, en eiendomsstruktur og rettighetsstruktur i utmark som i dag framstår som kompleks. På den annen side førte dette til en form for opprydning og en fordeling av rettigheter til grunn og ressurser i utmark som knyttet ressursene og rettighetene til gardsbruk. For Sør-Norges del munnet dette på 70- og 80-tallet ut i allmenningslovene. Rettighetsstrukturen i allmenninger i utmarka i sør er knyttet til gardsbruk (og ikke personer), og altså primær-produktiv virksomhet. Bruksretten i en allmenning var, og er, etter dagens allmenningslov knyttet til jordbrukseiendommer innen de bygdelag som fra gammel tid hadde utøvd en slik rett i allmenningen. Bestemmelsene er knyttet til at eiendommen skal ha en bebyggelse, et areal og en virksomhet som gir karakter av jordbruk. Gjennom utviklingsprosessen ble arealene fordelt på svært mange enheter og sikret seg dermed en bred folkelig forankring. Det var rett og slett mange som hadde en eierandel i landet. Med strukturomleggingen i landbruket endret og ender dette seg både på den måten at aktive gardsbruk er på vesentlig færre hender, og på den måten at ikke-aktive gardsbruk er eiet av ikke-bønder. Dette gir seg blant annet uttrykk i at antallet bruksretter i allmenningene reduseres, noe som også er tilfelle for de 8 statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). Det gjelder i på samme måte for bygdeallmenninger generelt – slike utviklingen referanseutvalget viser. Dette er illustrert i neste figur. Figuren gir også en indikasjon på at utviklingen i statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) er helt parallell med utviklingen i bygdeallmenninger for øvrig – utviklingen i referanseutvalget er helt parallell med utviklingen i statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). Slik sett er utviklingen felles for allmenningsinstituttet som sådan, og en avspeiling av utviklingen i landbruket generelt. Hvor er allmenningene? Hvor er så allmenningene, og når ble det avklart? Nok en gang overrasker historien med at en avklaring skjedde såpass nylig, på grensen til å ha skjedd i samtiden. Som vi har sett foregikk betydelige endringer i bruksstrukturen fra 1600-tallet og fremover. Utover 1600-tallet solgte Kongen utmarksområder både til bruksberettigede / bygdelag og til utenforstående privatpersoner. Eiendommene som ble solgt til privatpersoner ble - som vi har beskrevet foran - skiftet, og rettigheter delt mellom de bruksberettigede og kjøper. På denne måten oppstod bygdeallmenninger. Utmarksområder som ikke ble solgt fikk betegnelsen kongeallmenninger. Etter hvert som kongemakten ble svekket, og den moderne stat vokste fram, ble områdene hetende statsallmenning. Slik sett kan vi si at statsallmenningene og bygdeallmenningene har samme opprinnelse, men ulik transaksjonshistorie. Skogsdriften i utmark var den første virksomhet som ble underlagt nærmere reguleringer, slik vi har beskrevet foran. En betydelig eksport av tømmer og trelast til raskt voksende byer og økonomier i Europa medførte nærmest en rasering av store skogområder i store deler av landet. Dette ble rimelig nok, og etter hvert, sett på som et problem. Det politiske tilsvaret var å regulere skogsdriften gjennom lovverket. Da det var liten vilje til å gripe inn i de private skogeiernes rettigheter, var det virksomheten i allmenningsskogene som ble regulert i lovverket. Et forvaltningsapparat innenfor denne sektoren vokste, som tidligere sagt fram utover siste halvdel av 1800-tallet. Det var først på begynnelsen av 1900-tallet, med et økende antall gårder og bedrede kommunikasjonsmuligheter, at bruken av allmenningene hadde fått et slikt omfang at det ble nødvendig å regulere bruken av vilt- og fiskeressursene og de jordbrukstilknyttede bruksrettene. Høyfjellskommisjonen ble, som et svar på dette, opprettet i 1908. Den var en særdomstol med mandat til ved kjennelse å fastsette grensene mellom statens grunn og tilstøtende grunneiendommer. Domstolen dømte videre i saker om eiendomsrett og bruksrett mellom det offentlige og andre. Kommisjonens hovedoppgave ble å fastlegge grensene for statsallmenningene, geografisk betydde det at hovedarbeidet ble gjort i å fastlegge en rettstilstand i Sør-Norge. Høyfjellskommisjonen behandlet i praksis ikke felter i Nordland og Troms. Kommisjonen var operativ fram til 1953. Arbeidet med fjelloven av 1920 ble startet opp med etablering av Fjellovkomiteen av 1912. Den fremla sin innstilling i 1916. Fjellovkomiteen søkte å få til regulering av bruksforholdene og gikk inn for at fjellbygdene skulle gis økonomiske muligheter ved å utnytte høyfjellets “lunner og herligheter”, også gjennom adgang til bortleie. "Som man av de anførte uttalelser vil se, raader der fuld enighet om, at de nuværende forhold er holdbare, og at noget maa gjøres for at skaffe fjeldbygderne mere raadighet over og derigjennem større indtægter av høifjeldet." (Sitat fra utvalgets innstilling) Den første Fjelloven ble så vedtatt i 1920 og ble stående uten vesentlige endringer fram til 1975. Det ble med loven av 1920 etablert fjellstyrer i Sør- og Midt-Norge. Fjelloven av 1920 inneholdt regler for allmenningsbruken som etter hvert kom på kant med nye driftsformer og -teknologi. Etter hvert ble flere av reglene uaktuelle og loven dårlig egnet til å regulere den nye driften. I 1965 ble det så etablert en ny fjellovkomité som framla sin innstilling i 1969. Etter at saken to ganger var framlagt for Stortinget ble ny lov vedtatt i 1975. Denne medførte vesentlige endringer i det tradisjonelle synet på allmenningsretten. Et viktig prinsipp i fjelloven er at inntekter fra virksomhet i statsallmenningene skal tilkomme lokalsamfunnet. Fjelloven av 1975 innebar en var en tilpasning av regelverket slik at det blir itt rom for en tidsmessig utvikling av bruksrettene. Bruksrettene skal kunne nyttes i samsvar med rasjonell bruk etter "tida og tilhøva". Bruksrettenes innhold er ikke fastlagt i fjelloven, og bruksrettene er heller ikke låst til en bestemt tilstand. Fjelloven har kun sitt virkeområde fra Nord-Trøndelag og sørover. Skogkontoret/ Skogdirektoratet og Opplysningsvesenets fond 1900-1951 fikk ved opprettelsen sitt saksområde, dels fra Skogdirektøren under Indredepartementet og dels fra 1. indrekontor i Indredepartementet. Saksområdet omfattet statens skogeiendommer, skogvesenet i sin alminnelighet, skogbruksundervisning, allmenninger, vernskogregler og diverse andre regler og vedtekter. Ellers hørte akt, statens jord i Finnmark og torvvesenet med. Tiltak til skogreising og skogkultur kom til etter hvert. Skogkontoret besto som en enhet til 1951. Da ble det delt i tre. I tillegg ble det opprettet et juridisk kontor og et regnskapskontor i Skogdirektoratet. Det offentlige skogvesen 1951-1957 fikk ansvaret for forvaltningen av statens skoger, Opplysningsvesenets fonds skoger, statens jord i Finnmark, allmenninger, lovgivning vedrørende allmenninger og skogbruk og statens skogtaksasjon. I 1957 ble Direktoratet for statens skoger (senere Statskog i forskjellige selskapsformer) opprettet som et frittstående organ utenfor departementet. Det fikk så godt som hele saksområdet til Det offentlige skogvesen og deler av saksområdene til andre kontorer.
Om fellestrekk i bakgrunnen for forvaltningsordningen.Det er ingen åpenbare fellestrekk å dra ut av bakgrunnen til de enkelte statsallmenningene forvaltet som bygdeallmenninger. De er av varierende størrelse og type, fra små skogallmenninger til store fjellallmenninger. Det er betydelig variasjon i antall brukesretter, oså uavhengig av størrelse. Det er betydelig variasjon med hensyn til når de ble besluttet forvaltet som statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). Det er også betydelig variasjon med hensyn til den argumentasjonen som ligger til grunn for beslutningen om en forvaltningsordning som avspeiler en slik kløyvd eiendomsrett. Noen trekk synes å gå igjen. Det kan synes som om statens vurdering har vært todelt. For det første at skogforvaltningen blir bedre når det de som har bruksrett også har et forvalteransvar, noe som er sikret gjennom bygdeallmenningsloven. For det andre, at skogressursene i de gjeldende områdene var såpass marginal for staten og kostnadene (politiske og økonomiske) ved å skulle avvikle lokale brukerretter så store, at man realistisk sett ikke kunne forvente vesentlige inntekter. Det var da like greit å overlate utgiftene til brukerne – slik resultatet blir etter lov om bygdeallmenninger. Staten beholdt på denne måten – dersom man tillegger staten en slik vurdering - alt potensial som ligger i eiendomsrett til andre ressurser enn skog og virke. Alt i alt en gunstig ordning for kongen – og senere staten.
”inntil videre”Det er for så vidt interessant å merke seg at vedtak er gjort med anførselen ”inntil videre”, slik som tabell 2 viser. I det ligger jo en forventning om at denne forvaltningsordningen er å betrakte som midlertidig. Det sies ikke direkte hva som skal endre seg før vedtaket omgjøres, og hva som eventuelt er neste skritt. Siden formuleringen er brukt over såpass lang tid som minst fra 1903 og 1948, har vel beslutningstakerne hatt forskjellige forhold i mente. Et underliggende forhold synes for så vidt å være av skogfaglig art, noe i denne retning (og sett fra et statlig ståsted): På ett tidspunkt i historien (gjerne på midten av 1800-tallet) har staten måtte gripe inn for å for allmenningsområder på ”rett kjøl” – enten fordi de var helt uthogd og misligholdt eller fordi det var nødvendig å få til mer moderne hogstformer enn det som tradisjonelt var brukt (særlig store felleshogster). Så har skogen etter hvert tatt seg opp, og staten har igjen overført forvaltning av skog og virke til lokale og bruksrettshavere ved å overføre til forvaltningsformen ”statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett)”. Men dette skjedde altså med forbeholdet om ”inntil videre”, underforstått at dersom skogen igjen misligholdes eller ikke blir hugget etter moderne metoder og lignende, kan det igjen bli endringer i retning sentral styring. En alternativ tolkning kan være at overføring til statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger kog og virkesrett) er et første trinn i en fullstendig overføring av eiendomsrett til bruksrettshavere. Dersom dette første trinnet er vellykket – skogfaglig og økonomisk – kan det andre trinnet følge på senere. Under enhver omstendighet gir formuleringen ”inntil videre” et grunnlag for å ta opp forholdet til revisjon, for på beste måte å tilpasse eiendomsforholdene til samfunnsutviklingen. I denne vurderingen er økonomien i denne forvaltningsformen er viktig. Det skal vi se nærmere på i neste kapittel. Gjennomgang av tre allmenninger På 1800-tallet ble etablert en rekke kommisjoner og utvalg som behandlet forholdet mellom statseiendom og privateiendom (Røroskommisjonen av 1875, Gudbrandsdalskommisjonen av 1874 nedsatt for å undersøke statsallmenningene – rapport forelå i 1884, flere utvalg som behandlet allmenningsspørsmål i Trøndelag og salg av rydningsplasser og parseller i Nord-Norge). Kommisjonene var en foranledning til endringer i allmenningsforvaltningen.
Økonomi.I vurdering av økonomisk utvikling i statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virke) er det viktig å ha i mente
Under punkt 1 må det vektlegges den sterkt økende betydningen som utmarka i dag opplever:
Med hensyn til punkt 2: økonomiske betingelse for drift av skog blir stadig strammere. Små enheter opplever i økende grad vanskeligheter med å drive lønnsomt. Slik sett er den grunnleggende forestillingen som ligger i modellen statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) sterkt utfordret. Med:
synes det åpenbart at tiden er kommet for å revurdere modellen. Statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) har i utgangspunktet inntekter fra det skog og virke kaster av seg (salg på rot, hogst og eventuelt videreforedling gjennom eget sagbruk, høvelig med mer). I tillegg har statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) også finansinntekter og lignende som følge av eventuell fondsoppbygging og mer eller mindre aktiv fondsforvaltning. Statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) har videre muligheter til å delta i næringsutvikling (slik eksempelvis Langmorkje Statsalmenning har gjort, se omtale av Langmorkje) som kan generere inntekter og tap – men dette krever vel gjennomgående en mer romslig økonomi og kanskje også en annen organisasjonsform enn den som ligger i et rent brukerstyring fra ett næringssegment som jo statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) har). De samlede driftsinntektene i år 2000 og 2003 for 7 av de 8 statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) er som vist i tabellen under:
Som tabellen viser er det samlede volumet for driftsinntekter (i løpende kroner) vel 33 millioner kroner i 2003. Dette baserer seg på tall fra 7 av 8 statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). (Vi mangler tall fra Hafslo Statsalmenning, men dette er en svært liten allmenning, og betyr lite for det samlede bildet). Tabellen viser også at referanse-bygdeallmenningene har vesentlig høyere samlede driftsinntekter mens de altså har om lag samme areal produktiv skog. Dette er uttrykk for at en bygdeallmenning har en vesentlig bredere økonomisk basis – for referanse-utvalget om lag 3 ganger større - enn statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) – selv når de begge hovedsakelig er skogsallmenninger. Statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) varierer – som vi har sett tidligere – i størrelse. Det gjelder også i økonomiske anliggender. Ser vi på samlede driftsinntekter, viser figuren under den relative innbyrdes størrelsen i gruppen statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). Vi har hentet tall for drift og resultat for årene 1985, 1990, 1995, 2000 og 2003. Tall for investeringer har vi hentet inn samlet for 10-årsperiodene 1980-1989, 1990-1999 og 2000-2003. Det betyr i neste omgang at vi ikke kjenner utviklingen mellom disse målepunktene. I figurene er det trukket linjer mellom målepunktene, og disse linjene må forstås som et uttrykk for en mulig utvikling, ikke kjent utvikling. I presentasjonen er disse tallene så igjen fordelt proratarisk på hvert år i periodene. På den måten er utviklingen mellom de tre periodene sammenliknet. Figur 4 viser samlede driftsinntekter og inntekter som kan henføres til driftsinntekter (i faste kroner - 2003=100) fra skog og virke - begge per dekar produktiv skog for alle statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) sett under ett. For driftsinntekter fra skog og virke er det også vist tilsvarende tall fra referanseutvalget av bygdeallmenninger.
Som figuren viser har statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) mer eller mindre holdt samlede driftsinntekter på samme nivå, eller endog økt med i overkant av 10% i perioden 1985 til 2003. Driftsinntekter som kan henføres til skog og virke har derimot vist en jevn reduksjon og ligger i dag om lag 20% under 1985-nivået. Den prikkede linjen gir en sammenlikning med bygdeallmenningene i referanseutvalget, og viser at for de bygdeallmenningene som er medtatt i sammenlikningsgrunnlaget så kan vi se en liknende trend hva angår inntekter fra skog og virke. Slik sett følger statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) en utvikling som i alle fall også forløper på samme måte i enkelte bygdeallmenninger, og som det er grunn til å tro igjen avspeiler en allmenn utvikling i skogbruket. Inntektene fra skog og virke utgjorde 2/3 av de samlede inntektene i 1985 for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett), men bare vel 1/3 i 2003. Dette er illustrert i neste figur, figur 5.
Statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) har hatt en absolutt og relativ vekst i inntekter som ikke relaterer seg til skog og virke. I motsetning til statsallmenning og bygdeallmenning har statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) ikke inntektskilder fra andre rettigheter, og derfor ikke samme mulighet som disse til å drive grunnforvaltning i et område sett med under ett. Dette dreier seg ikke primært om kryss-subsidiering – selv om kryss-subsidiering i enkelte situasjoner kan være greit nok. Snarere er det snakk om å kunne vurdere økonomien i områder som i økende grad er utsatt for flerbruk fra et flerbruksperspektiv også i den økonomiske forvaltningen. Som illustrert av den prikkede linjen i forrige figur – linjen viser andelen driftsinntekter fra skog og virke av de samlede driftsinntektene for referanse-bygdeallmenningene:
Igjen kan man vel anta at den trenden som gjelder for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) også gjør seg gjeldende på samme måte for både bygdeallmenning og resten av skogbruket. Siden statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) først og fremst har skog som inntektskilde, og marginene i skognæringene gjennom mange år har blitt stadig trangere (neste avsnitt) vil denne trenden lett kunne ramme statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) hardere enn hva er tilfelle for en bygdeallmenning eller en statsallmenning som har en bredere økonomisk basis som forvaltningsform. Neste figur, figur 6, viser årsresultatets prosentmessige andel av driftsinntektene – for henholdsvis de samlede inntekter og det samlede resultat, og de samme begrenset til skog- og virkes-andelen av inntekter og resultat. De trendene som avspeiles her er uttrykk for sterkt fallende marginer i skogbruket for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett)(SfsB) sin del. Årsresultatets andel av driftsinntektene per dekar produktiv skog var vel 11% i 1985 og bare 3% i 2003. Ser vi kun på den virksomheten som kan henføres til skog og virke viser også her sterkt fallende marginer, selv om avkastningen (forstått som årsresultatets andel av inntekter) er rimelig god for skog og virke – 20% andel er en god margin. For sammenlikningens del viser en kurve resultatets andel av de samlede driftsinntekter for referanse-bygdeallmenningene. Denne viser at avkastningen har vist samme trend for bygdeallmenningene i dette sammenlikningsutvalget som for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). Dette bare viser det åpenbare: Statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) har ikke nødvendigvis og som gruppe har et dårligere resultat på sin virksomhet som sådan enn bygdeallmenninger eller – er det all grunn til å anta - andre enheter for den saks skyld. Det sentrale spørsmål er heller om statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) har samme robusthet som for eksempel bygdeallmenninger mot fallende marginer i skognæringen. Figuren under investering per dekar per år produktiv skog for 6 av 8 allmenninger under ett, i faste kroner (2003=100) og fordelt på samlede investeringer i perioden 1980-1989, 1990-1999 og fra 2000-2003.
Som figuren viser har investeringsnivået – både for samlede investeringer og for investeringer som relaterer seg til skog og virke – holdet seg rimelig konstant i 20-årsperioden 1980 – 1999. Så langt på 2000-tallet har derimot investeringene sunket betydelig – til 1/3-del av tidligere perioder. Ser vi dette i sammenheng med lønnsomhetsutviklingen som vist i Figur 7, har investeringene avtatt med avtakende lønnsomhet, snarere enn at resultatet er lavt fordi investeringsnivået er høyt. Den tilsvarende figuren for referanse-bygdeallmenningene baserer seg på tall fra kun 3 allmenninger – og det er åpenbart et spørsmål i hvilken grad en i det hele tatt bør tillegge trend og nivå noe vesentlig verdi i ressonementer ut over det lille utvalget de utgjør. Figuren viser – og vi understreker at tallmaterialet for figuren baserer seg på kun 3 av de 5 bygdeallmenningene i referanseutvalget – at investeringsnivået i skog er om lag det samme for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) og referanse-bygdeallmenningene i de siste 4 årene, mens det i tidligere perioder har vært vesentlig høyere for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). Det samlede investeringsnivået i referanse-bygdeallmenningene har derimmot vært vesentlig høyere enn for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett), og er like høyt i dag som på 90-tallet.
Figuren viser – og vi understreker at tallmaterialet for figuren baserer seg på kun 3 av de 5 bygdeallmenningene i referanseutvalget – at investeringsnivået i skog er om lag det samme for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) og referanse-bygdeallmenningene i de siste 4 årene, mens det i tidligere perioder har vært vesentlig høyere for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). Det samlede investeringsnivået i referanse-bygdeallmenningene har derimmot vært vesentlig høyere enn for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett), og er like høyt i dag som på 90-tallet. Fremtidsutsiktene for allmenninger med denne typen forvaltningsformStatsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) utgjør en liten og lite ensartet gruppe:
Statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) er en liten og ikke enhetlig gruppe. I eventuelle endringsprosesser må den enkelte allmenning behandles individuelt. Det betyr at det er viktig å legge til grunn situasjonen i den enkelte allmenning når og i den grad det skal gjøres endringer for de eksisterende 8 allmenningene. Beslutningene om å opprette forvaltningsformen statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) er for flere av allmenningene gjort ”inntil videre”– og i dette ligger vel for så vidt en forutsetning om at forvaltningsformen er en midlertidig løsning. Bakgrunnen for evalueringen er i første rekke knyttet til spørsmålet om det bør etableres flere og nye allmenninger med en slik forvaltningsform, basert på:
Det er ikke hensikten her å se på den enkelte statsallmenning forvaltet som bygdeallmenning (skog og virkesrett) i seg selv. I forhold til spørsmålet om ordningen bør utvides til å omfatte flere kan behandlingen av de 8 statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) sett under ett gi interessant informasjon. Det er i første rekke slik informasjonen fra de 8 brukes her. I tilegg kan det gi et bakteppe for en analyse av de enkelte allmenningene, men her er det altså nødvendig å behandle dem enkeltvis for å framskaffe det riktige bildet av situasjon og utfordringer. Konklusjonen vi trekker her er at det ikke er grunnlag for å anbefale statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) utvidet til å omfatte flere alllmenninger. Det er to grunner til det:
Vi skal i det etterfølgende se nærmere på disse to momentene. 100 år senere: underskuddsallmenninger snudd til overskuddsallmenningerEn slik konklusjon betyr ikke at forvaltningsformen har vært – eller er – mislykket. Som gjennomgangen har vist er forvaltningsformen besluttet nyttet ved ulike tidspunkt gjennom 1900-tallet, og med ulik argumentasjon. Det er som sagt ikke uvanlig at den valgte forvaltningsformen er gjort gjeldende med en passus om ”inntil videre”, uten at det går fram hva som skulle legges til grunn for at den midlertidig statusen bør vurderes endret. I den grad det er rimelig å ”lese inn” konkrete forhold som har styrt valget av denne forvaltningsformen, synes to forhold å gå igjen:
Gitt dagens situasjon i statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett), må man kunne si at det forvaltningsarbeidet som er gjort i statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger har vært vellykket. Som sådan viser de at et lokalt forvaltningsregime løser oppgaver. Skogressursene er ikke truet, og allmenningene har gjennom den perioden forvaltningsformen har virket, gjort en god jobb. Om en sammenlikner med situasjonen for 100 år siden – og det er vel ikke urimelig når vi snakker om skogforvaltning – er det ingen grunn til bekymring for skogen på den måten som da var tilfelle med mange tilfeller av uthugde skogstrekninger med manglende forvaltningsregimer. Statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) har snudd underskuddsallmenninger til overskuddsallmenninger, og ”kaos og uthugging” om man vil (med henvisning til en rekke historiske beskrivelser), til orden. ØkonomiSom økonomi-kapittelet viser sliter statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) samlet sett med fallende marginer på skog og virke. Skogens andel av driftsinntektene har siden 1885 blitt bortimot halvert, og samlet resultat er i dag under 5 kroner pr dekar produktiv skog, ned fra minst 3 ganger så mye for om lag 20 år siden. Resultatets andel av de samlede inntektene for gruppen under ett var i 2000 1% og i 2003 3%. Investeringene har sunket betydelig, og er nå i starten av dette tiåret nede på under halvparten av hva som har vært tilfelle de forgående ti-år. Når det er sagt er det en viktige premisser å ta med seg. Den økonomiske utviklingen med avtakende marginer for skogbruket i statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) betraktet under ett, deler disse allmenningene med skogbruket for øvrig. Vi har ingen data som peker i retning av at skognærings i statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) er rammet hardere enn andre deler av nærings forvaltet etter andre modeller. Det endrer allikevel ikke på det forhold at skognæringa også i statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) er presset. Spørsmålet blir da todelt:
Spørsmålet om utviklingstrekk i økonomien i skognæringa som sådan faller det utenfor rammen for denne evalueringen. Gitt dagens situasjon synes er det rimelig å legge til grunn i spørsmålet om forvaltningsformat, at man ikke kan forvente noen snarlig bedring. Dermed blir spørsmålet om andre inntektskilder viktig. Statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) har få andre inntektskilder enn skog og virke har muligheter knyttet til videreforedling av virke. Flere statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) driver sagbruk og videreforedling. Problemet er at med et svakt inntektsgrunnlag fra skogen, er investeringsmulighetene begrensede. Noen tilfeller av helt nye inntektskilder knyttet til skogforvaltning finnes også, som når Langmorkje selger utsettelse av hogst i et avgrenset område ved Lemonsjøen som ledd i et privat vernetiltak. Dette må dog regnes som unntak. I dag: nye problemstillinger for forvaltning av utmarkStatsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) har løst de oppgavene som var utfordringen den gangen forvaltningsformen ble besluttet. Samtidig har samfunnets forhold til og bruk av utmark forandret seg betydelig bare siden midten av forrige århundre når hovedtyngden av statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) ble etablertStatsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). Det er i alle fall fem faktorer som bør trekkes fram:
Disse faktorene – og det hadde sikkert vært mulig å trekke fram flere – har betydning for vurderingen av fremtidsutsikter for statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett). Gjennomgående trekker alle disse faktorene i samme retning, de gjør det vanskeligere å anbefale etablering av nye statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) av følgende grunner: Et stadig tøffere marked for skog og virke gir dette forvaltningsregimet vanskelige økonomiske rammevilkår. Et økonomisk svakt forvaltningsregime vil i sin tur gi dårligere skogpleie, investeringer i videreforedling osv. En sterkt økende rekreativ bruk av utmarka kommer til uttrykk gjennom forhold som
Disse forholdene betyr samlet at det vi kan kalle for rekreative hensyn og aktører teller tyngre i dag enn tidligere, og vil være en faktor å regne med når eksempelvis skogbruket skal utforme sine driftsplaner. Det kan gå på hvordan det skal hogges og når. I tillegg er skogen matfatet for storvilt som elg. I den grad elgjakt i blir gjenstand for kommersialisering eller i økende grad utføres av andre enn bruksberettigede til skogen, vil dette forvaltningsregimet ikke gi en rettferdig kompensasjon for en økt belastning på skogen. En reduksjon i andre tradisjonelle utmarksnæringer i landbruket enn skog, som utmarksbeite betyr at landbruket som virksomhet blir mindre til stede, og det er tilsvarende grunneierretten som er inngangsporten til utviklingspolitikk og forvaltningen av området. Det betyr i neste omgang at de aktørene som står for forvaltning av grunneierretten (Statskog), arealbruk for rekreative formål (kommune og andre), og de rekreativt orienterte bruksrettene (fjellstyret) blir viktigere i et økende antall forhold og saker. Isolert sett gir dette en svekkelse av statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) som forvaltningsregime rett og slett fordi andre aktører og forhold blir viktigere. Et nytt naturforvalterperspektiv er utviklet, med vekt på helhetlig økosystem-retta forvaltning. Den økologisk inspirerte politikken som har vokst fram de siste ti-årene har medført et endret syn på hvordan skog bør drives. Dette kommer klart til uttrykk i arbeidet med Levende Skog, i forarbeider til og arbeidet med ny skoglov, og ikke minst i debatten om barskogvernet og vernepolitikken i sin alminnelighet. Det økonomiske perspektivet betyr at flere aktører kan melde seg på som stakeholders i skogforvaltningen. Faktisk er forvaltning av skogen på en helt annen måte blitt et fellesskapsanliggende. På den måten kan man si at skogen, fra å være grunnleggende sett et emne for en næring, har blitt en naturtype som spiller en sentral rolle i definisjonen av hva som er en bærekraftig forvaltning av natur for samfunnet som sådan. Isolert sett gjør dette det mer komplisert å drive skognæringa, det er behov for å forholde seg til flere aktører, ta flere hensyn og håndtere flere interessemotsetninger. Gjennomgående vil dette bety både økte kostnader og bortfall av inntektsmuligheter, og nye inntektsmuligheter for næringa. Men statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) gir som forvaltningsregimet ikke god tilgang til de nye inntektsmulighetene, samtidig som regimet må betale en rekke av kostnadene. I noen grad kan dette avdempes gjennom engangserstatning ved vernetiltak. Nå er dette en omstridt sak i mange sammenhenger, og dessuten medfører det at forvaltningsregimet statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) svekkes ytterligere i de aktuelle områdene. HovedkonklusjonKonklusjonen fra dette settet av premisser er at med tanke på å møte fremtidens utfordringer, står forvaltningsregiment statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) ikke godt rustet. Det er etter vår oppfatning ikke grunnlag for å utvide ordningen slik den er i dag til å omfatte andre områder. .… videreVår hovedkonklusjon er at det i dag ikke er grunnlag for å utvide ordningen statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) til å omfatte flere allmenninger. På den annen side følger ikke av denne hovedkonklusjonen at de 8 eksisterende statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) bør avvikles og tilbakeføres til statsallmenninger. Snarere peker premissene for vår analyse i en annen retning. Men før vi behandler dette vil vi igjen understreke følgende: De statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) har så langt gjort den jobben de var tiltenkt ved etableringen. Statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) er en uensartet gruppe. Behovet for en endring fra dagens statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) til noe nytt og mer tilpasset situasjon og utfordringer, vil variere med de forskjellige allmenningene. Dermed vil løsningene også kunne variere. Dels vil det avhenge av størrelse både i areal og antall bruksberettigede, dels av om vi snakker om allmenninger dominert av fjellområder, skogområder eller blandingsområder og dels hva ønsker og interessenter i områdene selv vil. Ikke alle kan skjæres over en kam her, og det vil være gode grunner til å gjøre skrittvise endringer der hver allmenning behandles særskilt. I den grad det melder seg et spørsmål om de eksisterende statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) bør foreslås endret eller videreutviklet kan det allikevel være nyttig å skule hen til de 5 momentene vi har anført i kapittel 11.4 som premisser for hovedkonklusjonen mht utvidelse av ordningen, og spørre om disse peker i en retning for eventuelle reformer for de eksisterende 8 allmenningene. De 5 momentene er:
Dagens forvaltningsregime – med statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) - gir ikke disse allmenningene mulighet til å ta del i den verdiskapingen som ikke er relatert til skog og virke. Slike inntekter er ikke minst er knyttet til den økende rekreative bruken av utmarka. Inntektsbortfall av skogproduksjon – både som følge av konjunkturer og som følge av hensyntagen til fritidsbruk, jakt, og verneformål - kan da bli erstatta (delvis eller helt) av inntekter fra andre næringer. Dagens forvaltningsregime med blandingen statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) og for øvrige ressurser statsallmenning kan langt på vei beskrives som et tre-delt regime som opererer innenfor samme område: Statskog, fjellstyreinstituttet og altså statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger for skog og virkesrett. Denne oppstykkingen er ugunstig i lys av behovet for en helhetlig forvaltning av naturressursene i allmenningen. Dersom det er aktuelt å løse opp forvaltningsmodellen statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) for de eksisterende allmenningene, er det tre hovedmodeller som umiddelbart framstår som mulige:
Gitt disse 5 momentene for vurdering av reformer, vil en omgjøring til bygdeallmenning antakelig peke seg ut som den beste løsning. Samtidig kan ikke et slikt spørsmål vurderes på et så smalt grunnlag som de 5 momentene danner. Det er minst tre grunner til det.
I påvente av en slik gjennomgang blir nok utfallet bli at statsallmenninger forvaltet som bygdeallmenninger (skog og virkesrett) fortsetter som før - ”inntil videre”. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
