Statens naturoppsyn: profesjonell og velfungerende organisasjon med store utfordringer.
InnledningStatens naturoppsyn (SNO) ble opprettet i 1996 for å samle og profesjonalisere de mange og fragmenterte naturoppsynsordningene som ble finansiert over Miljøverndepartementets budsjett. Det var en oppfatning at miljøkriminalitet var et økende problem og at mange nye verne- og friluftsområder forutsatte mer og bedre oppsynsinnsats. SNO ble imidlertid opprettet i en ”trangt” felt der det allerede eksisterte en rekke andre oppsynsordninger; bl.a. fjellstyrenes fjelloppsyn på statsallmenninger og Statskog fjelltjenesten på Statens grunn i Nord-Norge. I tillegg har politiet et overordnet ansvar for kriminalitetsbekjempelse. Dette har ført til mye diskusjon om avgrensning og rolle for SNO og har ført til sterke konflikter rundt organisasjonen i enkelte fjellregioner. NIBR har evaluert SNO (fotnote 1). Vår konklusjon er at SNO har profesjonalisert og effektivisert det statlige naturoppsynet. De fleste steder er det i dag utviklet et velfungerende oppsyn av nasjonale natur- og miljøverdier. Hvorfor er da SNO så kontroversiell? SNO oppfattes av mange som en sentralisering og fragmentering av miljøforvaltningen og en trussel mot mange lokale oppsynsordninger. Sterke kritikere mener også at SNO ikke har utviklet seg i tråd med forutsetningene i lovforarbeider og senere politiske signaler. Vi mener at mange av konfliktene knyttet til SNO er en makt- og profesjonskamp mellom SNO, andre oppsyn, politi og forvaltningsmyndigheter. Vår konklusjon er at SNO har utviklet seg i tråd med de styringssignaler de har fått gjennom styringsdialogen med Miljøverndepartementet. SNO har etablert et oppsynskorps med felles kunnskapsforståelse og lik utøvelse av oppsynet i tråd med sitt oppdrag, noe som utfordrer lokal fortolkning av miljøkriminalitet. Dette gir sterke spenninger lokalt, ikke minst i områder med store verneområder, motorisert ferdsel i utmark og rovvilt. Miljøverndepartementet som eiere av SNO har ikke avklart tilstrekkelig SNOs rammer, det høye konfliktnivået tatt i betraktning. Departementet bør derfor avklare gråsonene som gir grunnlag for vedvarende konflikter rundt SNO, og tydeliggjøre SNOs rammer og mål.
Bakgrunn og hensiktLov om statlig naturoppsyn fra 1996 gir SNO ansvaret for det statlige naturoppsynet etter de syv miljølovene: Naturvernloven, motorferdselsloven, viltloven, laks- og innlandsfiskeloven, kulturminneloven, forurensningsloven og friluftsloven. Oppsynet skal legge hovedvekt på forebyggende arbeid som informasjon, skjøtsel og dokumentasjon, og mindre på kontroll. Rammene og målene for SNO finnes i en rekke dokumenter knyttet til lovforarbeidene (Ot.prp.nr.44 (1994-95), Ot.prp.nr.30 (1995-96), Innst.O.nr.64 (1995-96)) og i Kongelig resolusjon om SNO av 25. oktober 1996. Det har i tillegg vært en rekke politiske spørsmål og avklaringer i Stortingets spørretime og i forbindelse med budsjettbehandlingen i energi- og miljøkomiteen. Samlet sett beskriver disse dokumentene både de politiske målene for SNO og de mange konfliktene rundt SNO - særlig i forhold til etablerte lokale fjelloppsyn og til politiet. Dette er politiske signaler som Miljøverndepartementet må forholde seg til. SNO som organisasjon skal på sin side forholde - og forholder - seg til de styringssignaler som gis av Miljøverndepartementet gjennom en styringsdialog i form av årlige tildelingsbrev med budsjettrammer og oppgaver, samt løpende dialog mellom departement og SNO. En viktig begrunnelse for å opprette SNO var å skape økt forståelse og respekt for det regelverket som finnes for naturforvaltning og kulturminnevern. En annen viktig begrunnelse var at mange nye/utvidede verne- og friluftsområder krevde økt naturoppsyn, inklusive nasjonalparker, skjærgårdsparker og en rekke regionale, arts- og habitatsspesifikke verneområder. Daværende miljøvernminister presiserte ved åpningen av SNO i 1996: ”opprettelsen av en rekke natur- og friluftsområder medfører et oppfølgingsansvar som vi må ta på alvor”. I tillegg var det også et behov for å effektivisere og profesjonalisere det eksisterende statlige naturoppsynet finansiert av Miljøverndepartementet. Disse ordningene ble i hovedsak administrert gjennom fylkesmennenes miljøvernavdelinger før SNO. Oppsynet var sterkt fragmentert. Fylkesmennene hadde ansatt egne oppsynsmenn men kjøpte også lokale tjenester av enkeltpersoner, kommuner, friluftsråd, organisasjoner og fjellstyrer. Det fantes også nasjonalparkforvaltere, Skjærgårdstjenesten ble drevet av kommunene, politiet hadde ansvaret for lakseoppsynet og Statskog hadde oppsynsoppgaver i mange verneområder. Samlet sett framsto dette oppsynet som fragmentert, og oppsynet ble gjennomført på ulike måter og med ulikt skjønn. Løsningen ble SNO. Sterke konflikter med politi og fjelloppsyn medførte også et krav om lokale tjenestekjøp og lokale samarbeidsordninger. SNO overtok ved opprettelsen alle Miljøverndepartementets oppsynsoppgaver og eksisterende budsjettposter til naturoppsyn. I tillegg fikk SNO ”fødselspenger” til å utvikle naturoppsynet. Det ble satt som betingelse at SNO skulle samle og koordinere fragmenterte oppsynsordninger, og bli det viktigste oppsynet i utmarka. Kjernen i virksomheten skulle være et eget oppsynskorps i tillegg til lokale tjenestekjøp. Det er i lovforarbeidene presisert behovet for tjenestekjøp fra Statskog fjelltjenesten på statens grunn i Nord-Norge, men også behovet for tjenestekjøp fra fjellstyrenes fjelloppsyn i statsallmenninger i Sør-Norge er diskutert. Begge disse oppsynsordningene er underlagt Landbruksdepartementet, og har både oppsyn i forhold til statens grunneierrolle og offentligrettslig oppsyn. Det er dermed delvis overlappende oppgaver for disse oppsynene og SNO. I tillegg ble det lagt vekt på samarbeid med politiet, men det ble samtidig presisert at politiet har det overordnede ansvaret for det politimessige oppsynet. SNO fikk også ansvaret for Skjærgårdstjenesten. SNO ble administrativt tilknyttet Direktoratet for naturforvaltning som en autonom enhet med bl.a. egen direktør og eget budsjettkapittel i statsbudsjettet.
SNO – en organisasjon i vekst! SNO har siden etableringen økt det totale budsjettet fra 59 millioner i 1998 til 100,6 millioner i 2005. Dette er en budsjettvekst i løpende kroner på 70 %. Figur 1 viser den årlige veksten til SNO. Veksten har i hovedsak gått til å etablere et landsdekkende statlig oppsyn gjennom å tilsette eget oppsynspersonell i kombinasjon med tjenestekjøp fra særlig Fjelltjenesten, fjellstyrer og Skjærgårdstjenesten. Fram til 2002 kjøpte også SNO lakseoppsyn fra politiet. En rekke midler er imidlertid avsatt til andre formål enn kjerneoppgavene i naturoppsynet. Det er satt av midler på SNOs budsjett til tiltak som restaurering av natur/bygging av ny bro til Tautra i Sør-Trøndelag (13 mill), gjennomføring av forvaltningsforsøkene i fire store fjellområder i Sør-Norge (12-13 millioner), nasjonalparksentre (1 million) og konferansen Europarc i 2003 (ca 2 millioner). Figur 1: Budsjettvekst SNO 1998 - 2005 SNO har etablert et helhetlig og profesjonelt statlig naturoppsyn som i hovedsak er lokalisert i Sør-Norge. Våren 2005 var det 40 ansatte oppsynsmenn og -kvinner på lokale kontorer, fem heltidsansatte og seks deltidsansatte i hovedkontoret i Trondheim og 214 lokale rovviltkontakter. Det er tre oppsynsstillinger i Nord-Norge. 27 av de lokale 40 stillingene er resultatet av nye budsjettbevilgninger. Hvor disse stillingene har kommet og hvilke oppgaver de skal fylle, er et resultat av særlig pålegget om å etablere oppsyn i nyopprettede verneområder og omorganisering av rovviltforvaltningen, der SNO har fått ansvaret for bl.a. skadedokumentasjon og uttak av skadedyr. Resten av stillingene er finansiert gjennom omdisponering av egne midler som fylkesmennene og politiet tidligere disponerte til natur- og lakseoppsyn. Tabell 1 viser hvordan oppsynskorpset er utviklet og fordelt på oppgaver i landet. Antall personer i tabellen er flere enn antall ansatte ettersom de ansatte har multifunksjonelle oppgaver, særlig kombinasjonen naturoppsyn og rovviltoppgaver. Tabell 1: Utviklingen av SNOs feltkorps, arbeidsfordeling og lokalisering.
SNOs arbeidsoppgaverSNOs arbeidsoppgaver er delt inn i tre hovedområder som ikke er gjensidig utelukkende. Disse er oppsyn i verneområder, kystoppsyn og rovviltoppgaver. Ressursene er likt fordelt på disse tre arbeidsfeltene. Ved oppstart av SNO var mye av innsatsen rettet mot verneområder. Dette er et resultat av både de oppsynsoppgavene som SNO fikk overført fra fylkesmennene og statlige bestillinger om mer oppsyn i verneområder i ettertid. Verneområder er i denne sammenhengen nasjonalt prioriterte miljøverdier. Det er denne delen av SNOs oppsynsvirksomhet som har vært særlig konfliktfylt. SNO har imidlertid greid å utvikle et velfungerende og samordnet naturoppsyn i de fleste nasjonalparker/store verneområder i tråd med etableringen av nye/utvidede verneområder og i samarbeid med etablerte oppsynsordninger. Fra 2002 hadde SNO avviklet kjøp av lakseoppsyn fra politiet, og brukt disse midlene sammen med egne kystoppsynsmidler til å opprette 11 egne stillinger. Det var enighet mellom politiet og SNO om avvikling av politiets lakseoppsyn på tross av at politiet gjennom denne omleggingen mistet 8,5 millioner til naturoppsyn samt disposisjonsretten til en båtpark eid av miljøforvaltningen. Etter avtale disponerte fortsatt politiet 13 båter eid av SNO våren 2005. NIBR vil trekke fram kyst- og lakseoppsynet som et godt eksempel på hvordan SNO har greid å profesjonalisere et oppsyn som er geografisk og tematisk bredere enn de tidligere mange og fragmenterte ordningene. Fra 2000 ble fylkesmennene rovviltoppgaver (og midler) gradvis overført til SNO. I dag har SNO utviklet et landsdekkende system for sitt rovviltarbeid med 13 rovviltkontakter, tre fellingsledere og 214 lokale rovviltkontakter. SNO har dermed evnet å tilpasse seg pålegg om nye oppgaver slik SNO-loven gir rom for. SNO har utviklet rovviltoppgavene på en slik måte at det i dag er knyttet bred tillit til deres arbeid, på tross av at dette er et svært konfliktfylt saksområde. En viktig grunn til denne tilliten er at det nå er etablert et skarpt skille mellom forvaltning og dokumentasjon/skadedyruttak. Oppsynsbegrepet slik det ble utviklet i lovforarbeidene omfatter både oppgaver knyttet til informasjon, dokumentasjon/registrering, kontroll og skjøtsel. Hovedvekten skal være på forebyggende arbeid. I evalueringen har vi bedt alle lokalt SNO-ansatte oppgi i hvilken grad de arbeider med disse oppgavene i en skala fra 1-5. Figur 2 viser resultatene. Generelt arbeider SNO mye med alle aspektene innen det utvidede oppsynsbegrepet, men prioriterer informasjon og dokumentasjon/registrering framfor kontroll og skjøtsel. Arbeidet med naturdokumentasjon har blitt mer omfattende enn antatt ved opprettelsen. Dette gjelder særlig dokumentasjon knyttet til rovviltoppgaver som bestandsovervåkning og skadedokumentasjon av rovvilt. Det er også knyttet til SNOs bidrag i forskningsprosjekter som motorferdselsforsøkene i åtte kommuner (Skår og Østerdahl 2005). Oversikten viser at SNO i mindre grad arbeider med skjøtsel enn forutsatt i lovforarbeidene. Figur 2: SNO lokalt og deres arbeid med de ulike oppgavene innen oppsynsbegrepet. Gjennomsnitt (1=aldri – 5= svært ofte). N=31.
Figur 3 viser arbeidsomfanget i SNO lokalt i forhold til deres pålagte oppgaver. Dette omfatter de syv miljølovene som SNO-loven rommer, og de senere pålagte rovviltoppgavene. Dette viser at SNO arbeider mest med naturvern, rovvilt og annet vilt (viltloven). Innen viltoppgaver er mye ressurser knyttet til oppsyn med villreinjakt, men også jakt som på sjøfugl og hjort. Dette er oppgaver som gjennomføres i hele landet, men særlig i fjellet og langs kysten. Motorisert ferdsel er en oppsynsoppgave som primært foregår i verneområder i fjellet og tilgrensende naturområder. SNOs andre temaoppgaver gjøres primært som en del av det multifunksjonelle oppsynet i verneområder og i forbindelse med oppsyn av friluftsområder i regi av Skjærgårdstjenesten. SNO sentralt har i mindre grad prioritert kulturminner og forurensning, primært som følge av manglende midler og styringssignaler til disse oppgavene. SNO sentralt og lokalt ønsker imidlertid å gi dette – og da særlig kulturminnevernet - høyere prioritet. Figur 3: SNO arbeid på tema (1=aldri – 5= svært ofte). N=31 Det har vært attraktivt å arbeide i SNOs feltapparat, og man har lyktes med å rekruttere høyt kvalifisert og erfarent personale til disse stillingene. Disse har i hovedsak naturvitenskapelig, landbruksfaglig og politifaglig bakgrunn. I tillegg har SNO satset mye på kompetanseheving gjennom kurs og fagsamlinger, noe som har gitt en omforent oppfatning av naturoppsyn i organisasjonen. SNO samarbeider med andre oppsyn gjennom lokale og regionale oppsynsmøter, fylkesmiljøforum og gjennom bestillermøter. Gjennom flere av samarbeidsorganene arrangeres felles kurs- og kompetansetiltak. Det er også under utvikling felles planleggings- og rapporteringsrutiner for oppsyn. Mye tyder på at SNO har akselerert en organisatorisk utvikling mot mer samarbeid mellom oppsynsordninger i særlig Sør- og Midt-Norge. I dag er det et økende samarbeid mellom fjellstyrer gjennom felles strategier og felles oppsyn, og det er etablert årlige felles oppsynskonferanser. Alle aktører i naturoppsynet i Norge oppfatter SNOs feltapparat som et profesjonelt naturoppsyn.
Lokale tjenestekjøp og overføringerEn forutsetning for opprettelsen av SNO var at SNO skulle benytte seg av velfungerende lokale oppsynsordninger. I 2004 kjøpte SNO tjenester for 57 % av sitt budsjett (se figur 4). Tjenestekjøpene har i prosent av budsjettet vært fallende fra 83 % (1998) til 57 % (2004), men økt i kronebeløp fra 49,5 millioner (1998) til 53,2 millioner (2004). Grunnen til det prosentvise fallet er særlig to forhold. SNO har gradvis overtatt fylkesmennenes og politiets oppsynsordninger. Mange av midlene ble brukt til å etablere eget oppsynskorps. Tjenestekjøp fra lokale oppsyn ble videreført. Oppgavene og ressurser til oppsyn har senere økt, noe som har gitt både flere SNO-stillinger og mer tjenestekjøp lokalt. I dag er det kun de fylkesmannsembetene med små verneområder, bl.a. Akershus som i stor grad driver eget oppsyn. Politiets oppsyn ble avviklet i 2002. I fylker med mange og store verneområder, bl.a. Vest-Agder, er det i dag få midler fra SNO som overføres til fylkesmennene. I 2004 ble 17,3 millioner overført til fylkesmennene for oppsyn og tiltak mot 31, 4 millioner i 1998. I 2004 kjøpte SNO tjenester av de lokale rovviltkontaktene for 6,5 millioner mot 1,1 millioner i startåret 2000 da dette var fylkesmennenes oppgave. SNO har vært ”pålagt” å kjøpe lokale oppsynstjenester gjennom lovforarbeider og senere styringssignaler. SNO skulle i Sør-Norge utvikle et statlig naturoppsyn basert på eget korps i kombinasjon med lokale tjenestekjøp. Tjenestekjøp er videreført og økt i takt med etablering av oppsyn i nye verne- og friluftsområder og nye oppgaver innen rovviltforvaltningen. 41 % av SNOs budsjett går til lokale oppsynsordninger og tiltak i Sør-Norge. De største tjenestekjøpene fra en oppsynsaktør i Sør-Norge er fra fjellstyrene (3,8 millioner i 2004 mot 1,3 millioner i 1998) og fra Skjærgårdstjenesten (11,3 millioner i 2004 mot 6,8 millioner i 1998). Rammene for Skjærgårdstjenesten er fastlagt i statsbudsjettet. Resten er kjøp av lokale tjenester fra kommuner, friluftsråd, villreinlag, organisasjoner mv. Figur 4: Prosent tjenestekjøp av SNO budsjett 1998-2004 I Nord-Norge ble SNO pålagt å kjøpe tjenester av Statskog fjelltjenesten. 16 % av SNOs budsjett går til lokale ordninger i denne landsdelen. Det statlige naturoppsynet i landsdelen utføres i all hovedsak av Fjelltjenesten (10, 1 million i 2004 mot 6,5 millioner i startåret (fotnote 2) i 2001).
Stort sett godt samarbeid mellom ulike institusjoner i det operative feltarbeidetHovedinntrykket er at det er utviklet gode lokale samarbeidsformer i det operative feltarbeidet. SNO har særlig utviklet gode relasjoner til andre aktører i ”miljøfamilien”; fylkesmannen, miljø- og friluftsorganisasjoner og naturforskning, og til sentral påtale- og politimyndighet; Politidirektoratet, Økokrims miljøteam og Riksadvokaten. SNO har også maktet å utvikle gode relasjoner til lokale organisasjoner på naturbrukssiden slik som landbruks- og grunneierorganisasjoner. Dette er organisasjoner som det ikke er gitt at miljøforvaltningen har gode samarbeidsforhold med. Det er også et godt samarbeid mellom SNO og Kystvakta, og i det store og hele gode relasjoner til Fjelltjenesten i Nord- Norge og til politiet lokalt med enkelte unntak. Forholdet til fjellstyrene og fjelloppsynet er mer varierende. Der har man noen steder gode samarbeidsforhold, mens det enkelte steder er sterke konflikter som har gjort samarbeid mellom SNO og fjellstyrene svært vanskelig. Konfliktene er særlig sterke mellom fjellstyrene og sentralt SNO. Dette preger SNOs virksomhet lokalt og sentralt. Det brukes betydelig ressurser fra både fjellstyrer og SNO på disse konfliktene. Konfliktene har i perioder fått stor oppmerksomhet i media lokalt.
SNO og fjellstyrene - to oppsynRolle- og oppgavefordeling mellom SNO og særlig fjellstyrene har vært gjennomgående temaer siden etableringen. Forholdet mellom SNO og fjellstyrene er særlig preget av at begge oppsynene har offentligrettslige oppgaver innen friluftsliv og naturoppsyn knyttet til ulikt lovverk (SNO – lov og fjellov), og ulik departemental tilhørighet og dermed budsjettilknytting til hhv. Miljøverndepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Det har på sentralt hold ikke vært gjort en grenseoppgang mellom oppgaver og ressurser til disse oppsynene utover et generelt pålegg om å utvikle gode lokale samarbeidsordninger og at SNO skal kjøpe tjenester fra fjellstyrene. Dette har gitt generell usikkerhet om roller og oppgaver, samt åpne konflikter i enkelte fjellregioner med etablert fjelloppsyn. Det har vært forsøkt å forhandle fram samarbeidsmodeller, bl.a. i Korsæthavtalen fra 2000. I sine retningslinjer har SNO fått klare styringssignaler om tilstedeværelse i nasjonalparker. Fjellstyrene på sin side påpeker at det har vært gjentatte signaler fra Stortinget om at ”.. der eksisterende oppsyn fungerer godt, er det ingen grunn til å legge det ned eller erstatte det med oppsyn som har mindre kunnskap om og oversikt over det området det skal arbeides i. ” (Innst.O.nr.64 (1995—96)). Problemet er at nasjonalparker ofte er i statsallmenninger. I Korsæthavtalen er enigheten at SNO ikke skal være ”tungt inne” i slike områder. For enkelte fjellstyrer betyr dette ”ikke tilstedeværelse i det hele tatt”. For SNO betyr dette å utvikle samarbeidsformer mellom stedlig ansatt SNO med koordineringsansvar for statlig oppsyn, og der operasjonelt oppsyn i statsallmenning skal i hovedsak basere seg på tjenestekjøp fra fjellstyrerer. Det er få politiske styringssignaler til fjellstyrene om deres oppsyn, og det er store variasjoner mellom fjellstyrenes syn på SNO og samarbeidsform med SNO.
SNO og politiet – to konfliktlinjerHovedinntrykket er at SNO har et godt forhold til politiet både lokalt og sentralt, og at de samarbeider aktivt om naturoppsyn de fleste steder. Politiet oppgir at SNO har vært et positivt virkemiddel for å sette fokus på miljøkriminalitet. SNO ønsker imidlertid at politiet kunne prioritert kontroller, anmeldelser og påtale innen miljøkriminalitet mer, men har forståelse for politiets pressede arbeidsrammer og prioriteringer innenfor deres totalansvar for kriminalitetsbekjempelse. I evalueringen framkommer det imidlertid to andre konfliktlinjer mellom politi og SNO. Den ene konfliktlinjen er i forhold til enkelte lensmannskontorer som foretrekker samarbeid med fjellstyrer framfor SNO. Dette ser ut til å være knyttet til verdien av lokal forvaltning og lokalt oppsyn. Den andre konfliktlinjen er i forhold til SNOs dobbeltrolle som direktorat og feltapparat der deler av politiet på regionalt nivå setter spørsmålstegn ved bl.a. SNOs formelle kontrollmulighet og SNOs rolle i utvikling av forskrifter knyttet til oppsyn. De to konfliktlinjene har imidlertid til en viss grad smeltet sammen og økt i styrke enkelte steder. Det er på sentralt hold nylig utarbeidet retningslinjer for samarbeid og ansvarsdeling i gråsonen mellom disse to de statlige aktørene.
SNO, fylkesmann og kommune - behov for rolleavklaringerEvalueringen viser at det også er en diskusjon om roller og ansvar mellom SNO og forvaltningsmyndigheter som fylkesmenn og kommuner. Ved opprettelsen av SNO mistet fylkesmennene midler til både oppsyn og skjøtsel. Senere har kommunene i økende grad fått forvaltningsmyndighet i verneområder. Fylkesmennene, som etablert aktør, og kommunene som ny aktør har begge rettet kritikk mot den forvaltningspraksis som oppstår når SNO forvalter skjøtselsmidlene. Fylkesmennene er enige om at SNO har styrket naturoppsynet og at SNOs feltapparat er svært profesjonelt. Det er gode samarbeidsforhold mellom fylkesmennene og SNO. Fylkesmennene som gruppe mener imidlertid at SNO er en forvaltningsmessig utfordring. Dette knytter seg til at SNO disponerer skjøtselsmidlene i natur- og friluftsområder, og at bruken av disse midlene prioriteres av SNO på bakgrunn av bestillinger fra fylkesmennene. SNO sentralt har dermed fått en overordnet rolle i forhold til fylkesmennene, samtidig som fylkesmennene bestiller oppsyn av SNO og har dermed også en overordnet rolle i forhold til SNO. Det er altså knyttet problemer til roller og myndighet i styringsdialogen internt i miljøforvaltningen. Evalueringen avdekker at delegering av forvaltningsmyndighet i verneområder til kommunene reiser nye problemstillinger knyttet til naturoppsyn. Generelt sett ønsker kommuner å delta i utformingen og prioriteringen av det statlige naturoppsynet lokalt. Slik sett inngår SNO i det spenningsfeltet som er velkjent mellom en rekke lokalsamfunn og de statlige miljømyndighetene innenfor særlig områdene naturvern og motorisert ferdsel i utmark. I tillegg setter kommunene spørsmålstegn ved at forvaltningsmyndighet innen miljøforvaltningen delegeres samtidig som naturoppsynet sentraliseres gjennom opprettelsen av SNO. SNO oppfattes dermed mer som en ny, statlig forvaltningsaktør enn et statlig oppsyn til bruk i styringen mellom stat og kommune når makt delegeres til kommunene. Andre aktører vi har intervjuet mener på den andre siden at delegering av myndighet innen miljøoppgavene til kommunene, krever et statlig oppsyn/tilsyn. Å delegere og samtidig opprette tilsyn er endringer som har funnet sted også innen andre politikkområder. Generelt gir kommunen som forvaltningsmyndighet en ny kontaktflate for SNO, og det er behov for en rolleavklaring mellom SNO og kommunene.
Utfordringer for SNOVår konklusjon er at SNO framstår som et profesjonelt oppsyn med en sterk ledelse, som samtidig har vært lydhør overfor de styringssignaler de har fått fra Miljøverndepartementet. SNOs målstruktur er imidlertid flertydig. SNOs rammer bør bli mer entydige, og disse bør formidles til omverdenen. SNO opererer i konfliktfylte politikkområder som natur- og miljøvern, i spenningsfeltene mellom stat- kommune og mellom offentlig myndighet og personers nærings- og friluftsutøvelse. Selv om gråsoneproblematikken for SNO i seg selv ikke er større enn man kan finne mellom organisasjoner i andre politikkområder, tilsier konfliktnivået at en helt tydelig avklaring er nødvendig. I dette perspektivet har ikke SNO og departementet greid å avklare SNOs rolle og oppgaver i tilstrekkelig grad. SNO har også i liten grad greid å formidle sin virksomhet til omverdenen og har i liten grad vektlagt åpenhet og deltagelse i organisasjonens utvikling. Dette har skapt usikkerhet om SNOs virksomhet. Dette er under endring. SNO har åpnet en ny hjemmeside www.naturoppsyn.no og laget en brosjyre om friluftslivets år. SNO bør imidlertid videreutvikle kommunikasjons- og informasjonsstrategier, og utvikle en åpen og deltagende arbeidsform ved etablering og utvikling av naturoppsyn. SNO bør også forbedre sine rutiner for tjenestekjøp og oppfølging av disse, særlig der tjenestekjøpene er store. Videre må organisasjonen kontinuerlig overvåke arbeidsmiljøet for sine ansatte som i stor utstrekning arbeider på enmannskontorer, og har utsatte og kontroversielle arbeidsoppgaver. SNO framstår som en organisasjon som har greid å finne fram til gode lokale oppsynsordninger, men hvor det er knyttet flere uavklarte forhold til selve organisasjonen. Miljøverndepartementet bør derfor innta en mer aktiv rolle for å løse de uavklarte forholdene rundt SNO. Dette omfatter særlig en tydeliggjøring av SNOs rolle i miljøforvaltningen med hensyn på direktoratsfunksjoner og avklare forholdet mellom fjellov og naturoppsynslov. I forhold til politiet er det viktig at den nylige avklaringen mellom politi og SNO følges opp, også lokalt. Vi mener det bør utvikles et faglig og strategisk grunnlag for SNOs naturoppsyn med hensyn på prioritering av tematiske innsatsområder, arbeidsmåte og geografisk fordeling av oppsynet. Det bør rettes særlig oppmerksomhet mot kulturminnevern og forurensing, samt ressursfordeling mellom kyst- og innlandsoppsyn. I dette arbeidet bør det inngå en vurdering av forvaltningsplaner som ramme for lokalt naturoppsyn, og om en slik type plan vil kunne forenkle samarbeidet mellom SNO og det meget høye antallet samarbeidsparter lokalt. Avslutningsvis mener vi at staten bør gjøre en mer grunnleggende grensegang mellom ulike statlig (hel- og del-) finansierte oppsynsordninger som SNO, fjelloppsyn, Fjelltjenesten og Skjærgårdstjenesten. Uavklarte gråsoner på statlig nivå fører til at konflikter kan utspilles på lokalt nivå. Vi mener derfor at Landbruks- og Matdepartementet og Miljøverndepartementet sammen må løse konflikter i naturoppsynet framfor å be lokale aktører løse disse selv. Snart 10 år med SNO har vist at dette greier ikke oppsynsaktørene å løse alene.
Referanser
NoterNote 1: NIBR-rapport 2005:5: Evaluering av Statens naturoppsyn. I evalueringen er det gjennomført litteratur- og dokumentstudier i forbindelse med opprettelse og utvikling av SNO som organisasjon, en survey til rundt 400 lokale samarbeidspartnere, seks casestudier av virksomheten lokalt til SNO og rundt 100 intervjuer med sentrale aktører på nasjonalt og lokalt nivå. De viktige spørsmålene i evalueringen har vært: Har SNO fulgt opp de kravene som er stilt til organisasjonen? Har statlige naturoppsyn blitt mer effektivt og profesjonelt i forhold til tidligere ordninger? Er det utviklet velfungerende lokale samarbeidsordninger? Note 2: SNO og Statskog inngikk avtale om naturoppsyn fra 2001. |
