45 prosent av Norge er inngrepsfritt! Om inngrepsfrie naturområder i Norge.
Registreringen av såkalte inngrepsfrie naturområder er viet stor oppmerksomhet i norsk naturforvaltning siste 10 år. Særlig blir det vist til villmarksprega områder som ligger mer enn 5 km fra tekniske inngrep som veger, jernbaner, kraftlinjer og vannkraftanlegg. Disse områdene er redusert fra 48 % av landarealet i 1900 til 11,7 % i 2003. Mindre kommunisert er det at 45 % av landarealet er klassifisert som inngrepsfritt.
Hva er ”Inngrepsfrie naturområder i Norge”? Forskningsprosjektet: ”Inngrepsfrie naturområder” som verktøy for arealforvaltning” er finansiert av Norges forskningsråd, program Marked og samfunn . Det foreligger en hovedrapport fra prosjektet (Skjeggedal m fl 2005) som kan lastes ned i sin helhet fra Nord-Trøndelagsforskning (
Hva er så ”Inngrepsfrie naturområder” – forkortet INON? På Direktoratet for naturforvaltning (DN) sine nettsider, wwww.naturforvaltning.no, heter det (01.12.2005):
Registreringene av inngrepsfrie områder blir framlagt og brukt i mange sammenhenger. De fleste av ”UTMARK” sine lesere har vel i en eller annen forbindelse sett kartene over villmarkspregede områder i 1900, 1940 og i 2003, hvor de ”grønne” områdene har skrumpet fra 48 % til 11,8 % av landarealet, se figur 1.
Figur 1: Villmarkspregede områder i Norge. Kilde: http://www.naturforvaltning.no/wbch3.exe?p=3235, 03.11.2005 En annen mye brukt framstilling er kartene som viser ”tapte” inngrepsfrie områder i perioden 1988-2003. Disse blir gjerne vist fylkesvis, som figur 2 fra Nord-Trøndelag.
Figur 2: Inngrepsfrie naturområder i Nord-Trøndelag per januar 2003. Kilde: http://www.naturforvaltning.no/wbch3.exe?p=3320, 03.11.2005. ”Tapte” områder blir her vist med rødt, og mørkest rød er tapet av villmarksprega områder. Et eksempel på et slikt tapt område er området rundt en ca 10 km lang skogsbilveg i Berglia i Lierne kommune, se figur 3, som er den største mørkerøde flekken i kartet i figur 2.
Figur 3: Skogsbilveg i Lierne kommune, Nord-Trøndelag, som har ført til stort ”bortfall” av villmarksprega områder 1988-2003. Foto: Terje Skjeggedal
Hvordan har INON-indikatoren endra og utvikla seg over tid?En artikkel i ”Byggekunst” av landskapsarkitektene Magne Bruun og Egil Gabrielsen i 1970 er trolig den første publikasjonen som omtaler denne tilnærminga til villmarkskartlegging. Her presenteres et kart som viser områder som ligger mer enn 5 kilometer fra veg. Denne anskuelsen er inspirert av ”The Wilderness Act” fra 1964 i USA. Vi finner referanser til villmarkskartlegging i NOU 1974B:30 ”Hardangervidda” under betegnelsen ”kvalifisert villmark”. ”Kvalifisert villmark” er her definert som områder minst 15 km fra inngrep eller minst 4 timers rask gange. Med disse kriteriene vist det seg, kanskje ikke spesielt overraskende, at Hardangervidda hadde nettopp et slikt område, som det eneste i Sør-Norge, se figur 4. Legg også merke til hvordan dette siste kriteriet bygger på assosiasjoner til en slags forestilling om ”en barsk friskus som en Nansen-light på tur i fjellheimen vår”.
Figur 4: Villmarksområder i Norge og Sverige. Kilde: NOU 1974:30B Hardangervidda.
Etter hver lander kriteriet på 5 km i luftlinje fra veg, uten noen ytterligere begrunnelse. Dette er så brukt i en rekke NOUer og Stortingsmeldinger. I motsetning til kriteriet som henviser til gange, er et slikt kriterium ikke følsomt for topografi. I 1992-93 utarbeidet Fylkesmannens miljøvernavdeling i Aust-Agder et kart over urørt naturområder i fylket ved hjelp av digital kartteknikk. I dette prosjektet ble også to ”nye” inngrepsfrie soner innført, dvs. sona 1- 3 km fra inngrep og sona 3- 5 km fra inngrep. For alle som kjenner den noe småskårne, til dels velbrukte, men allikevel utmarks-rike naturen i Agder, gir en slik skalering god mening. Kun mer enn 5 km fra inngrep ville rett og slett gjøre oppmålerne i Agder arbeidsløse – bort i mot. Tilsvarende kartlegging ble gjennomført landsdekkende og offentliggjort av Direktoratet for naturforvaltning i 1995, med data fra 1994. Seinere er det gjennomført registreringer for 1998 og 2003. Den opprinnelige ideen var vel å gjøre nordmenn oppmerksomme på landskapsendringer, ikke minst den betydning slike endringer hadde for det tradisjonelle og såkalt ”enkle” friluftslivet. Etter hvert har det vokst fram en forvaltningspraksis hvor INON-kartene blir brukt som argument ved behandling av enkeltsaker og planer som berører disponering av utmarksareal. Reduksjonen i villmarksprega områder blir også brukt som argument for naturvern. Det gjelder for eksempel ved etablering av nasjonalparker og som indikator for å måle rikets miljøtilstand.
Hvordan måler INON landskapsendringer?INON kan ses på som et forsøk på å operasjonalisere teoretiske begrep, som ”villmark”, eller ”uberørt” eller ”urørt” natur for et visst formål eller i en viss sammenheng. Kriteriesettet som etter hvert er utvikla for INON, er basert på enkle, standardiserte og kvantifiserbare elementer – noe som også gjøres et poeng av fra miljøvernmyndighetenes side, som påpeker at INON-registeringer er ”…i størst mulig grad utført uten bruk av subjektive kriterier” (Direktoratet for naturforvaltning 2004). Det er jo for så vidt riktig – men det er noen viktige premisser som kvalifiserer et slikt utsagn. Definisjonen av INON og begrunnelsen for hvilke type inngrep som regnes for ”tyngre tekniske” er ikke gitt og objektivt på samme måte som 5 at kilometer i luftlinje er en gitt størrelse. Det er heller ikke gitt noen egentlig argumentasjon for hvorfor noe faller inn under og noe utenfor begrepet ”tyngre tekniske inngrep”. ”Tyngde” er for så vidt et kvantitativt begrep, men i denne sammenheng er det brukt subjektivt, opplevelsesmessig. Det er jo ikke tyngden på de tekniske inngrepene (for eksempel målt i antall tonn pr. flateenhet) som menes her, men heller noe i retning av ”ikke til å komme forbi at de er der” – særlig ”når du går på tur”, dvs knytta til ”enkelt friluftsliv”. Det forholder seg på samme måte med avstanden ” 5 kilometer”. I seg sjøl er den ikke subjektiv, men dens relevans for noen (for eksempel turgåer) i et gitt henseende (oppleve ikke-sivilisasjon) er en ren vurderingssak og i den forstand subjektiv. Slik sett kan vi si at kriteriesettet framstår med klar måleeffektivitet, men med uklar målerelevans. Det er også et kritisk spørsmål om INON rent faktisk er en god operasjonalisering av ”villmark”, av ”urørt” og lignende. Et paradoksalt og kritisk faktum ved INON-områdene er nettopp at registreringene ikke sier noe som helst om egenskaper og kvaliteter ved INON-områdene, bortsett fra at de ikke inneholder tyngre tekniske inngrep etter en gitt meny og for et visst perspektiv. Det kan selvfølgelig defineres som en kvalitet i seg sjøl, eller/og en kvalitet for ”det enkle friluftslivet”. Men kvalitet i seg sjøl, eventuelt for enkelt friluftsliv er jo ikke et svar på spørsmålet: hvilke egenskaper (økologiske, rekreative, produktive og lignende) har INON-områdene som gjør at det skal brukes særlige forvaltningsressurser på dem? For det er jo nettopp den underliggende agenda for INON, å være et instrument for bruk av forvaltningsressurser i arealpolitikken. Og vel så viktig blir spørsmålet: Hva skjer med områder som ”faller ut” av INON-klassen? Fordi INON ikke sier noe om egenskaper ut over en gitt og begrensa meny av inngrep, er det ikke mulig å lese noe økologisk, rekreativt, produktivt og annet ut av den endringa i arealtilstanden i et område, som INON registrerer. INON registrerer at en arealtilstand endres iht noen typer inngrep, men sier ellers svært lite om hva det betyr og for hvem. Det er en mulighet for at dette betydningsvakuum fylles av det enkelte grupperinger med det som oppfattes som ”sjølsagt”: at inngrepsfritt er bra. Dette understrekes av måten kartene presenteres på. Her er tidsserier fra 1900, 1940 og 2003, hvor de inngrepsfrie områdene er mørke grønne, mens ”tapte” områder er røde. Kartene blir retoriske verktøy, og gir en visuell tyngde til argumentasjonen for vern av truede verdier. Det tas for gitt, og ”kjennes riktig” for svært mange, at disse områdene må inneholde store naturverdier, sjøl om naturverdiene altså ikke er dokumentert i INON sjøl. Det finnes altså ingen klar begrunnelse for hvorfor og hvilke inngrep som regnes som ”tyngre tekniske”. Det som gis av begrunnelse er at de definerte inngrepene: ”…endrer den opprinnelige naturtilstanden i et område på en måte som gjør det vanskelig eller umulig å bringe den tilbake” (Direktoratet for naturforvaltning 1995:16). Det er en påstand som åpenbart kan utfordres, og som etter vår oppfatning er feil. Det blir ikke diskutert hvilken tilstand som skal regnes som ”opprinnelig” og en del tiltak som regnes som ”tyngre tekniske” vil være forholdsvis enkle å bringe tilnærma tilbake til ”opprinnelig” tilstand. Det gjelder for eksempel en traktorveg med enkelt veglegeme i flatt og produktivt terreng eller kraftlinjer i terreng hvor det er enkelt å plasseres stolpene. Samtidig fins det åpenbart inngrep som ikke regnes som ”tyngre tekniske” som er vanskelige å fjerne sporene etter, som for eksempel større enkelthytter som har krevd store terrenginngrep.
Biologiske konsekvenser av aksepterte og ikke aksepterte inngrep i INON-områder?Vi vil her diskutere noen eksempler som viser at INON representerer et utvalg og introduserer en bestemt måte å operasjonalisere inngrep på. Det må presiseres at det kan være et stort sprang mellom at et område defineres som uten tekniske inngrep til at det representerer noe ”wilderness”. For eksempel prega seterlandskapet store deler av fjellene våre mot slutten av 1800-tallet. I 1850 hadde vi om lag 52 900 setrer i Norge (Moen 1998). Det innebar omfattende bruk av fjellskog, intensiv beitebruk og omfattende myrslått. I perioder var bruken så intensiv at den hadde vel så mange negative som positive følger for biologisk mangfold. Inngrepene var også – etter ”tia og tilhøva” – ”tyngre”, i den forstand at det ble anvendt det som var av tilgjengelig jordbruks- og annen teknologi uten ”miljøhensyn”. Likevel kommer ikke disse inngrepene med på INON-kartene, og flere av dem har jo etter hvert glidd inn som en integrert del av ”landskapet, det skjønne”. Sågar har jo mange av disse ”gamle” inngrepene øket det biologiske mangfoldet, som vi i dag opplever går tapt etter som områdene igjen blir uten sesongens ”inngrep”. For det er jo slik at mange arter som var knytta til tradisjonelt drevet kulturlandskap i dag har problemer med å overleve fordi det av ulike grunner er blitt slutt på setring og liknende påvirkninger. For mange arter synes visse former for inngrep å være ideelt, mer som en form for ”pleie”. Dette er uttrykk for et symbiotisk og funksjonelt forhold mellom arter og deres virksomhet i naturen, som økologien beskriver. Andre eksempler viser at INON ikke gir et nyansert bilde av inngrep og forstyrrelser i naturen. INON definerer veger som tyngre teknisk inngrep, uansett standard, vegteknisk løsning, innplassering i terreng, terrengtype og trafikkgrunnlag. Avstand fra veg vil for enkelte arter beskytte mot forstyrrelser. Skogbilveger fører til fragmentering av landskapet etter landskapsøkologisk metodologi. Nå sier eksistensen av en veg ikke noe om trafikk på vegen, og heller ikke noe om standard, utvikling av veglegemet over tid og veglegemets innplassering i landskapet. Det heller ikke tvil om at ei skuterløype og kanskje også ei moderne skiløype har tilsvarende negative konsekvenser som mange former for skogsveger, men disse blir ikke registrert INON. Det kan føre til en del underlige utslag i registreringene. Områder kan framstå som ”tapt” selv om veglegemet er gjengrodd og ”utvaska” av tidens tann – slik man kan observere for mange skogsbilveger. INON mangler en historisk oppdatering og framstår i en del sammenhenger som en registrering av ”jomfruer” – INON ”påstår” at ”det finnes ingen vei tilbake”. Dessuten kan områder kan framstå som ”redda” sjøl om inngrep (som altså faller utenfor den etablerte ”menyen” for INON) som skuterløype, skiløype osv allerede foreligger. I noen slike tilfeller kan det jo tenkes at en veg faktisk kan kanalisere trafikk og naturbruk mer hensiktsmessig enn hva som er tilfelle når området registreres som ”redda”. Vi har da en situasjon hvor et INON-tapt område representerer en bedre naturbruk ved for eksempel kanalisering, enn en INON-klasse av samme område representerer. Hogstflater registreres ikke. Likevel er det klart at for mange arter vil tapet av eget habitat pga. hogstflater være merkbart. Slik sett kunne hogstflater også vært definert som inngrep, inntil det avvirkete areal igjen var tilvokst med skog. Fløtningsdammer og hestesleper etter tidligere tiders skogsdrift er heller ikke med i definisjonene av inngrep i INON-prosjektet. I dag oppfattes rester av fløtningsdammer heller som kulturspor i utmarka, på linje med setervoller, enn som inngrep. Dersom dammene og slepene hadde været inkludert i INON, hadde ikke om lag halvparten av Norges areal framstått som inngrepsfritt rundt 1900, slik Direktoratet for naturforvaltnings kartframstillinger viser. Slike svakheter ved INON kan føres tilbake til INONs mangel på innhold, slik vi har drøfta tidligere. INON forholder seg ikke til områdenes egenskaper i biologisk forstand, og har også en historieskriving som tar utgangspunkt i en gitt epoke. Det INON først og fremst viser er hvordan modernisering av landet har skjedd i etterkrigstida i et arealmessig perspektiv. Dette kan føre til underlige utslag i registreringene, som at områder framstår som ”redda” sjøl om de er uthogd, og helt uavhengig av hvordan det har foregått. Det kan skje så lenge det ikke er bygd skogsbilveg – noe som i sin tur kan føre til at hogstmaskiner osv ikke kanaliserer sin trafikk på samme måte som langs en veg. Resultatet kan like gjerne bli mer inngrep og slitasje som mindre. Hytter i seg sjøl er ikke inkludert i INON. I ei tid med betydelig endringer både i teknisk standard og økning i bruksfrekvenser av hytter, framstår dette som en betydelig svakhet. Undersøkelser viser også at jakttrykket ved rypejakt er svært konsentrert til de nærmeste kilometerne fra jakthytta. Derfor kan hytter ha stor innvirkning på økosystemene rundt. Det er heller ikke tvil om at hytter og ferdsel knytta til hyttene har negative virkninger for villrein.
Hva betyr INON for viltet og biologisk mangfold?INON-begrepet er knytta til ”wilderness”- og friluftsliv-tradisjonen, og i Norge finner vi en nær sammenheng mellom utviklinga av INON fra 1900 og tilgjengelig fangststatistikk for vilt. For elg og rødrev har øyensynlig forandringene i utmarka de siste hundre årene vært fordelaktige. Bestandsskogbruket med store hogstflater har gitt godt elgbeite og rikelig tilgang på smågnagere som har gitt gode forhold for økologiske generalister som rødreven. For andre arter som vi også har lange fangstserier av, er situasjonen en helt annen. Bestandsutviklinga for ”de fire store” (bjørn, ulv, jerv og gaupe) og for fire grupper rovfugl (ørn, hubro, falk og hauk) synes å være parallell med reduksjonen av INON-arealer. Arealene som oppfyller kravene til INON vil også ofte egne seg som referanseområder. De kan representere ”uforstyrra” kontrollområder for prosesser som pågår med minst mulig påvirkning fra antropogene forstyrrelser. Villreinen er en norsk ”ansvarsart” dvs. at minst 25 % av den europeiske bestanden befinner seg i Norge. Villreinen krever store, sammenhengende leveområder, slik som de villmarkspregede områdene i INON. Det samme gjelder i stor grad de store rovdyrene, fjellreven og flere rovfuglarter. De såkalte rødlisteartene er en annen kategori arter som krever spesiell oppmerksomhet. I Norge er det om lag 3000 rødlistearter og arealbruk og fysiske inngrep er en hovedtrussel for 90 % av disse. Nærmere undersøkelser viser at disse artene i liten grad finnes innafor villmarkspregede områder, tvert i mot så finnes de først og fremst i inngrepsnære områder. Vi ser at INON har betydning for forvaltning av biologisk mangfold, men det gjelder i hovedsak bare for fjelltilknytta arter og til en viss grad skogtilknytta arter, og det er ikke mulig å lese denne betydningen ut av indikatoren selv. INON kan ha slik betydning i noen tilfeller, i andre ikke. Fordelingen av betydning eller ikke, er det ikke mulig å si noe begrunna om på bakgrunn av INON-registreringene, ut over slike generelle betraktninger som er gjort foran. Biologisk mangfold i kulturlandskapet i de ”inngrepsnære” områdene (mindre enn 1 km fra tekniske inngrep), hvor de aller fleste rødlisteartene finnes, fanges ikke opp av INON-registreringene. Hvilke(t) natursyn ligger bak INON?Med natursyn mener vi her forestillinger om naturens beskaffenhet og om hvordan natur kan benyttes og ”reagerer”. Det er forestillinger som oppfattes som selvfølgelige og blir tatt for gitt og sjelden diskutert. Ulike natursyn kan gi helt forskjellige oppfatninger av virkeligheten. Når dette ikke erkjennes og tas hensyn til, gir det grobunn for konflikter. Noen dimensjoner kan være egna til å karakteriseres natursynet i naturforvaltninga og INON:
En del samfunnsmessige dimensjoner ved natursyn har også betydning for naturforvaltning. Det er for eksempel dimensjonene ”nasjonal” versus ”lokal” og ”sentrum” versus ”periferi”. Disse finner vi lite igjen i datagrunnlaget vårt. Det tas for gitt at det finnes et skille mellom nasjonale og lokale verdier og at naturen kan forvaltes som natur alene, uten å ta hensyn til hvordan for eksempel beliggenhet har betydning for forvaltningsprosesser. Naturen betraktes som en fri og uavhengig størrelse, med liten oppmerksomhet omkring at det vil være aktører med ulike verdier og interesse knytta til natur som inngår i forvaltningsprosesser. Dette hadde ikke vært så problematisk dersom naturen hadde vært homogen over hele landet, mens om vi vet er det store forskjeller. Som vi et, er forskjellene store. Når dette blir oversett, gir det grunnlag for konflikter. I denne sammenhengen er det også et poeng at de gjenværende villmarksprega områdene hovedsaklig befinner seg i skog- og fjellområder i innlandet, med andre ord i innlandets utkantkommuner. Her legger da INON et sterkt press mot tiltak som kan redusere villmarksprega områder. Den uklare juridiske statusen til INON, sammen med sterke ønsker fra Stortinget og sentral miljøforvaltning om å opprettholde disse områdene, kan dermed bidra til å skjerpe motsetningene mellom distriktene og sentrale områder. Motsetningene kan bli forsterka ved at det ikke eksisterer tilvarende eller liknende restriksjoner i sentrale områder og ved at den største andelen naturvernområder også er lokalisert til skog- og fjellområder. Dessuten fremmer også INON et rekreasjons- og opplevelsesorientert natursyn, som ofte vil være annerledes og i konflikt med et mer produksjonsorientert syn som står langt sterkere i områder prega av primærnæringene. INON i offentlige dokumenter, enkeltsaksbehandling og planerDette spørsmålet diskuterer vi i et diskursanalytisk perspektiv, inspirert av Hajer (1995). I sin "argumentative approach" til diskursanalyse bruker han ikke diskurs i betydningen diskusjon. Diskursanalyse i Hajers mening er å belyse hvordan bestemte oppfatninger av problemstillinger får dominere, mens andre blir skjøvet til side. I dette perspektivet blir arealforvaltning også en kamp om å oppnå diskursivt hegemoni. Poenget her er at aktørene søker å få aksept for definisjoner av virkeligheten og dermed makt til å fremme sine interesser. Dette er et perspektiv som særlig har anvendelse i situasjoner hvor aktørene må forholde seg til komplekse problemområder, hvor det er rom for flere mulige fortolkninger av kunnskapsgrunnlaget og hvor det er ulike bindinger og avhengighetsforhold knytta til det aktuelle arealet. Arealforvaltning presenterer nettopp slike situasjoner. Hajers (1995) variant av diskursanalyse har to nøkkel-elementer, nemlig begrepene "fortelling" (story-line) og "diskurs koalisjon" (discourse coalition). Ei fortelling er en beskrivelse av virkeligheten som kombinerer elementer fra mange forskjellige områder, og som gir aktørene et sett av symbolske referanser som grunnlag for en felles forståelse (Hajer 1995:62). Disse fortellingene reduserer kompleksiteten ved et problem og får en rituell karakter. Med rituell menes i denne sammenheng at koalisjonen uttrykker seg ved å referere til den samme fortellinga i offentlig diskusjon, og hvor koalisjonen uttrykkes gjennom støtte til og forsvar av fortellinga. Dette gir en viss permanens til og forutsigbarhet i debatten. Det gir ulike aktører muligheten til å utvikle egen forståelse av fenomenet, egen plass og rolle i fortellinga (hva slags ansvar, virkemidler, overvåking osv de kan ha) basert på deres egen kompetanse. Kraften i fortellinga er grunnleggende basert på at den synes riktig (Hajer 1995:63). En diskurskoalisjon skapes av samling om og videreutvikling av fortellinger, og slagkraften i koalisjonen av aktørene som fremmer disse og den praksisen som den diskursive aktiviteten skaper i forhold til fortellingen (Hajer 1995:65). Koalisjoner gir basis for diskursivt hegemoni, og fortellingene er limet som holder diskurskoalisjonene sammen. Makta til en diskurskoalisjon ligger ikke nødvendigvis i konsistensen i fortellinga, men snarere i de mangfoldige og sammensatte tolkningsmulighetene som gir ulike aktører mulighet til å bruke sin egen forståelse av et fenomen som går ut over deres egen ekspertise eller erfaring. Hajer peker også på den sentrale rollen såkalte ”symbolsaker” (emblematic issues) har i den skiftende politiske diskursen. Noen saker kan bestemme oppfatningene om mye mer komplekse fenomener og dominere oppfatningene i bestemte perioder. På den måten har symbolsaker en effektiv funksjon som metafor. Vi har identifisert to fortellinger (”story lines”) som vi mener er karakteristiske for norsk naturforvaltning generelt og for anvendelsen av INON spesielt. Den første er fortellinga om ”urørt natur”. Begrepet urørt natur finner vi igjen i naturvernloven både i definisjonen av nasjonalpark og naturreservat og urørt natur brukes ofte og i mange sammenhenger i offentlige publikasjoner som stortingsmeldinger og Norges offentlige utredninger. Det er også tydelig at begrepet urørt natur og inngrepsfrie områder etter hvert brukes som synonymer, det påpekes sågar i Direktoratet for naturforvaltnings (1995:17) rapport om inngrepsfrie naturområder: ”I den rapporten blir derfor begrepene ”inngrepsfrie naturområder” og ”urørte naturområder” noen steder bruket om hverandre”. Begrepene brukes synonymt når det tjener ”saken” – men også her er det et hierarki. Vi kan ofte se at det normative begrepet ”urørt” brukes til å gi begrepet ”inngrepsfri” en verdi, som det altså strengt tatt ikke kan forsvare ved nærmere ettersyn. Når aktørene i naturforvaltningen konfronteres med ”urørt” vs ”inngrepsfri”, trekkes jo nettopp skillet. Urørt omtales som noe uoppnåelig, men likevel ønskelig – med andre ord som en norm å strekke seg mot. ”Inngrepsfri” er et skritt på veien, eller det beste vi kan gjøre. I den operative diskusjonen og saksbehandling, blandes de to som synonymer, slik at inngrepsfritt blir det samme som det udiskutabelt gode ”urørt” og dermed sjøl framstår som et åpenbart gode uten ytterligere begrunnelse. Urørt blir med andre ord veksla inn i inngrepsfri a la INON. Slik sikrer INON sin ”åpenbare” verdi. Urørt-begrepet blir derfor viktig i INON-retorikken, og ikke bare en tilfeldig ”feil” begrepsbruk. Når vi ser på enkeltsaker og planer og undersøker om og hvordan INON blir anvendt, finner vi at INON blir brukt som argument for å gå i mot nye inngrep som vil redusere INON-områdene. Indikatoren blir med andre ord sitt eget ”institutt”, og argumentasjonen sjølrefererende. Eksistensen av INON er et argument for eksistensen av INON. Fra å være registreringer av landskapstrekk i utmark, blir INON etter hvert brukt som argument i konkrete saker for å opprettholde en INON-tilstand. Denne sjølreferansen innebærer et viktig prinsipielt skille. Fra å være en deskriptiv beskrivelse av en naturtilstand etter gitte kriterier, blir INON brukt normativt som et redskap for å ivareta bestemte verdier og interesser som disse kriteriene har sitt utspring i. Hvilke verdier og interesser dette er, er derimot ikke eksplisitt uttalt. Nært knytta til fortellinga om urørt natur, er fortellinga om det enkle eller tradisjonelle friluftslivet, som kan og må utføres uten vesentlige inngrep i naturen. Denne fortellinga finner vi også igjen på alle forvaltningsnivå i naturforvaltningen, fra naturvernlov og til behandling av enkeltsaker. Identifisering av fortellingene og sammenhengen dem imellom er verken overraskende eller kontroversiell. Snarere tvert i mot; de gjentas og gjentas og gjennomsyrer naturforvaltningen. Et ferskt eksempel er en brosjyre utgitt av Statens naturoppsyn (SNO) i 2005: ”Naturen er for alle”, i forbindelse med Friluftslives År hvor et avsnitt har tittelen: ”Enkelt friluftsliv i uberørt natur” (SNO 2005:3). Vi finner også, både i undersøkelser vi har gjort i dette prosjektet og i andre prosjekter som angår norsk naturforvaltning (Skjeggedal et al 2001, 2004), at naturforvaltningen har en meget sterk diskurskoalisjon som samler mange aktører med tilstrekkelig like oppfatninger til å gi stor oppslutning om argumentasjonen. Koalisjonen består først og fremst av Miljøverndepartementet, særlig avdeling for naturforvaltning, Direktoratet for naturforvaltning og fylkesmennenes miljøvernavdelinger. I noen grad hører også fylkeskommunene, og deres ansvarlige for regional planlegging med. Det samme gjelder til en viss grad kommunene, men det er store variasjoner fra kommune til kommune, og også innen den enkelte kommune. I tillegg til disse forvaltningsorganene, hører ofte universitetene og høgskolene som underviser i naturforvaltning i stor grad hjemme i denne diskurskoalisjonen. Det samme gjelder de nasjonale forskningsinstituttene innen naturforvaltning. Det innebærer at det er stor oppslutning og enighet om hva som er de rådene oppfatningene om natur og naturforvaltning. Dermed er det også en vesentlig maktbase bak disse oppfatningene slik at de lett for gjennomslag og et diskursivt hegemoni. Det er svært vanskelig å få innpass og oppslutning om alternative oppfatninger og kritiske betraktinger til de rådene tankene. INON, i betydningen ”villmarkspregede områder” eller ”villmarksområder” er en typisk ”symbolsak” etter Hajers (1995) begrepsbruk. Det er med villmark som med urørt, det oppfattes som et ubetinget og sterkt trua gode. Mye av de samme betraktningene som er gjort foran om forholdet mellom ”inngrepsfri” og ”urørt” gjelder også her. I naturforvaltningen er det stor enighet om at inngrepsfrie områder, i praksis først og fremst de villmarkspregende områdene, mer enn 5 km fra tyngre tekniske inngrep, bør bevares. På den ene sida er det full erkjennelse for at urørt natur ikke finnes, men på den andre sida brukes INON som argument for nettopp å bevare urørt natur. Når det ses i sammenheng med fortellinga om det enkle friluftslivet, er det lett å se at det er de synlige menneskelige tekniske inngrepene som blir trusselen, og da først og fremst mot naturens struktur. Inngrep som ikke så lett synes, som beiting av husdyr, stier i skog og fjell og ferdsel av mennesker, blir ikke sett på som problematiske i denne sammenhengen. Det retter også kvaliteten på naturopplevelse inn mot grad av urørthet, jo mindre synlig spor etter menneskelig aktivitet, jo større naturopplevelse. Det kunne for så vidt vært motsatt; at områder langt fra veg og med kronglete terreng føltes skremmende og lite attraktive og ga negative naturopplevelser, og at naturen var det lett tilgjengelige og bearbeidede, som for eksempel parker i byen. Når vi i intervjuene stiller kritiske spørsmål til bruken av INON, blir det vist til definisjonene som er valgt for å få en enkelt, lettfattelig og praktisk gjennomførbar registrering av inngrepsfrie områder. Man er oppmerksom på svakhetene og unøyaktighetene og påpeker at INON må brukes sammen med andre miljøregistreringer og selvfølgelig også avveies i forhold til andre interesser i aktuelle saker. Her ser vi de to store fortellingene i norsk naturforvaltning slår tydelig inn. Det er stor oppslutning om opplevelsen av urørt natur og enkelt friluftsliv. På mange måter er jo dette også to sider av samme sak. Bruken av begrepet inngrepsfri knytter an til det urørte, nærmest som to synonymer. Det samme gjelder langt i enda større grad begrepet villmarksprega områder eller villmarksområder. Dermed har vi en begrepsbruk som både intuitivt, men også med faglige argumenter, gir INON en sterk begrunnelse og gjennomslagskraft, som rekker langt ut over hva som faktisk ligger i registreringene. Dette gjelder særlig de villmarksprega områdene, mer enn 5 km fra tyngre tekniske inngrep. Disse fungerer som ”symbolsak” etter Hajers (1995) begrepsbruk. Vi finner svært få som har innvendinger mot at disse områdene må beskyttes. Store deler av disse arealene er da også allerede verna etter naturvernloven, først og fremst som nasjonalparker. På dette området har det skjedd store endringer de siste 10 årene. Landsplanen for nasjonalparker og andre større verneområder (St.meld. nr. 62 (1991-92) langt på veg er gjennomført. Pr. 31.12.1994 var 6,3 % av landarealet (eks. Svalbard) verna etter naturvernloven, hvorav 4,3 % som nasjonalparker. Tilsvarende tall pr. 01.01.2005 var 12,1 % og 6,7 %. Vi ser at andelen verna områder nå er om lag den samme som andelen villmarksprega områder. Diskurskoalisjonen innen naturforvaltning er fullstendig klar over de viktigste innvendingene som kan reises mot INON, som at avstandskrivene målt horisontalt ikke tar hensyn til vertikale variasjoner i landskapet, at kriteriene retter fokuset mot innlandet og fjellområder og ikke kystområder, at vesentlige inngrep som for eksempel flatehogster og hytter uten vegforbindelse, ikke er med i kriteriene og at kriteriene ikke skiller mellom motorveger og traktorveger. Likevel, når det kommer til konkrete saker, brukes INON for alt det er verdt, som argument for beskyttelse av urørt natur og de knapt 12 % av landarealet som er villmark. At 45 prosent av landarealet etter det samme registreringsgrunnlaget er inngrepsfritt (mer enn 1 km fra tyngre tekniske inngrep) vies forbausende liten oppmerksomhet. Forbedringer av INON?INON ble utvikla på begynnelsen av 1990-tallet og bygger på tidligere kartlegging av landskapsendinger og villmarksområder. INON utvider imidlertid perspektivet fra registrering og synliggjøring av inngrep til også skulle være et redskap for saksbehandling og planlegging. De største inngrepene i skog- og fjellområder siden 1950- og -60 tallet hadde vært, og var fremdeles, vannkraftutbygginger og skogsveger. Verneområdene utgjorde bare 5-6 % av landarealet og det er lett å se grunnlaget for et ønske fra naturvernmyndigheter om å kunne begrense videre utbygging. Skogsveger ble nok oppfatta som spesielt problematisk, ikke minst fordi skogsveger helt fram til 1991 ble sett på som et anleggende bare for grunneier og skogoppsynet, uten annen offentlig saksbehandlingsprosess. På 70- og 80-tallet ble det bygd om lag 800 km nye skogsbilveger årlig og bygging av traktorveger toppa seg i 1990 med 2000 km (Landbruksdepartementet 1998:33). Registreringer viste at villmarksområdene utgjorde om lag 12 % av landarealet. Nå er sitasjonen ganske annerledes. Skogsvegbygginga har stoppet opp, verneområdene utgjør ca 12 av landarealet og de villmarksprega områdene er fremdels i underkant av 12 %. Dermed har INON langt på veg utspilt sin rolle som redskap for saksbehandling og planlegging. Likevel viser naturforvaltningen fortsatt til INON i mange sammenhenger. Et siste eksempel er et intervju med direktør Janne Sollie i DN i forbindelse med DNs 40 års jubileum (lagt ut på DNs nettsider, www.naturforvaltning.no, sett 06.10.2005) hvor hun viser til reduksjonen til av villmarksprega områder som ”var om lag 50 prosent for 100 år siden, nær 25 prosent i 1970 og er 12prosent i dag. Det har skjedd, og skjer fortsatt, ”bit-for-bit inngrep”i naturområder og viktige leveområder for dyr, som hver for seg kan synes ubetydelige, men som til sammen og over tid har store konsekvenser for mangfoldet og utbredelsen av artene”. Kritikken av INON, og dermed også forslagene til forbedringer, vil vi dele i tre hovedpunkter. Først dreier det seg om selve kriteriene og presentasjonen av figurer og tabeller. Deretter vurderer vi endringer i innretninga på kriteriene, innafor samme konseptet. Til slutt vurderer vi endringer i selve konseptet for INON. Forbedringer av kriteriesettet og presentasjonDet finnes ikke klare kriterier for hva som er tyngre tekniske inngrep. Det som er sagt er at det er inngrep som endrer den opprinnelige naturtilstanden på en måte som gjør det vanskelig eller umulig å bringe den tilbake (DN 1995:16). Dette er alt for upresist, og det bør det gjøres noe med! Kartene og figurene som viser utviklinga av INON over tid, gjerne tidfesta til 1900, 1940 og siste registrering, nå 2003, kan kritiseres på to grunnlag. For det første er datagrunnlaget for kartene svært forskjellig. De nyeste kartene baserer seg på det detaljert og nøyaktig grunnlag. Kartene for 1900 og 1940 er konstruert i ettertid med et mer usikkert datagrunnlag, og de er ikke kvalitetssikra av Direktoratet for naturforvaltning. De er heller ikke justert etter som kriteriene for INON er endra. Vi har ikke grunnlag for å påstå at de eldre kartene gir et feil bilde, men det er betydelig usikkerhet knytta til framstillinga. Derfor er det tvilsomt å framstille dataene i kart og figurer som ikke gir uttrykk for denne usikkerheten. De ”tyngre” tekniske inngrep som kriteriesettet bruker har økt kraftig de siste 50 årene. Mer problematisk blir det når områder uten tekniske inngrep oppfattes synonymt med urørt natur eller villmarksprega natur, og når tidligere tiders inngrep med datidens teknologi (type og bruk) nedskrives til null og den naturtilstanden de har skapt per definisjon er basis. Resultatet er at kartene og figurene forstås som om det er urørt natur som er gått tapt, men det kan like gjerne være et kulturlandskap som omtales. I mange områder gir det et galt bilde av utviklinga, fordi det har vært omfattende seterdrift og hogst slik at naturen var vesentlig mer berørt tidligere enn i dag, sjøl om det nå kan være bygd skogsveger inn i området. Vi har tidligere påpekt de kjente innvendingene til INON. Det er en relevant kritikk, men etter vårt syn ikke så alvorlig når INON brukes som en registrering av en gitt tilstand. Mer problematisk er det når INON brukes som verktøy for saksbehandling og planlegging. Dette problemet henger sammen med INON sin argumentative sjølreferanse og verdimessige tilknytning til en viss type friluftsliv. Sjølreferanseproblemet gjør at områdenes verdi og betydning i et økologisk perspektiv ikke adresseres, og verditilknytningen gjør at rekreative interesser gjerne og lett får en ikke-adressert forrang framfor produktive interesser. Dette kan føre til vedtak som dels bygger på sviktende kunnskapsmessig grunnlag (hva er den økologiske betydningen?) og dels gir forrang for visse interesser framfor andre (rekreasjon framfor produksjon). INON er jo i prinsippet bare en registrering av en landskapstilstand etter bestemte kriterier, uten noen form for vurderinger, avveininger eller prioriteringer. Fornuftig brukt og sett i sammenheng med andre hensyn, er ikke dette nødvendigvis problematisk. Problemet kan være at de uklare rammene åpner både for store variasjoner i praksis og for en sjablonmessig og stivbeint praksis. Den uklare juridiske statusen INON har kan også slå uheldig ut, gitt at plan og beslutningsprosesser skal være lovforankret etter prinsippet: Det er tillat som ikke er forbudt ved lov. Dette er et grunnleggende prinsipp for statens inngrep i borgernes interesser og handlingsrom. Dagens bruk av INON kan være på kant med et slikt ideal. Selve betegnelsene ”inngrepsfri” og ”tekniske inngrep” er upresise. Vi synes den engelske oversettelsen Direktoratet for naturforvaltning har valgt: ”areas without major infrastructure development” er betydelig mer presis ( www.naturforvaltning.no). Det er jo nettopp infrastrukturanlegg registreringene dreier seg opp. Hvorfor ikke la det være betegnelsen? Det vil lette avgrensinga mot andre typer inngrep, som for eksempel hytter og hogstflater. Kanskje vil også koplinga til urørt bli mindre nærliggende.
Forbedringer av kriterienes innretningForløperne til INON var basert på registrering av friluftslivsinteresser og opplevelser av villmark, jfr. NOU 1974:30B om Hardangervidda hvor vidda ble inndelt i tidssoner etter gangavstanden fra veg/jernbane. Det er gitt en sammensatt begrunnelse for INON-områdene, med det er i første rekke for friluftsliv at INON gir en spesifikk begrunnelse som ikke uten videre kan ivaretas av andre forvaltningsverktøy. De andre begrunnelsene for INON, som nasjonalarven, sårbare arter og naturtyper, biologisk mangfold, restbiotoper, forskning og reiseliv kan ikke knyttes spesielt til INON, men gjelder også mange andre områder, ofte også i større grad enn INON. Det er mulighetene for friluftsliv, rekreasjon og opplevelse i områder med en viss avstand til veger og andre infrastrukturanlegg som er det særegne ved INON. En forbedring her vil være å tydeliggjøre klarere deres rekreative verditilknytning i bruk av INON. En omdøping til ”frilufts- og naturområder i Norge” (FRINON) kunne være en avklarende navngiving?
Forbedringer av INON-konseptetINON er restområder som blir igjen etter at tyngre tekniske anlegg er registrert. Utover fravær av tyngre tekniske anlegg, sier registreringene ingenting om egenskaper ved områdene. Topografi og bebyggelse i Norge gjør da at det er skogsområder og fjellområder som blir registrert, mens kystområdene hvor størstedelen av bebyggelsen er lokaliser faller utenom. Det er også innafor kystområdene og de sjønære områdene en ofte finner representert de mest artsrike naturtypene, og her forekommer også mange sårbare arter (rødlistearter). Derfor er det i Norge ikke generelt slik at verdifulle egenskaper ved naturen tiltar med økende avstand til veger og andre tekniske anlegg. I stedet for å bygge på en ide om urørt og inngrepsfri natur, kunne INON konsentrert seg om å identifisere og registrere bestemte egenskaper, først og fremst økologiske, som har som konsekvens at visse områder framstår som spesielt verdifulle. Muligens er dette dekka av allerede eksisterende registreringer og materiale, men det kunne være en ide å sammenstille og prioritere verdifulle områder. Betegnelsen måtte da selvfølgelig ble noe annet enn INON.
Litteratur
|
til nedlasting
