Å sette pris på friluftsliv – bare for eksperter?

Terje Kleven Ragnhild Skogheim Norsk institutt for by- og regionforskning

terje.kleven@nibr.no ragnhild.skogheim@nibr.no

---

Artikkelen diskuterer verdsetting av rekreasjonsverdier og er en kritisk etterprøving av dagens praksis som grunnlag for forbedrete forvaltningsprosedyrer. Artikkelen er basert på et forskningsprosjekt finansiert av Norges forskningsråd innenfor programmet ”Landskap i endring”(Kleven, Thorén og Skogheim 2005).

Vårt utgangspunkt

Et spørsmål som kan stilles er om fagfolk i forskjellige forvaltninger har ulike oppfatninger av hvordan verdsetting av rekreasjonsverdier bør skje (sluttnote 1). Vår ”hovedhypotese” er at verdsettingens metoder og praksis avhenger av det faglige perspektivet og kunnskapssynet som målbæres av fagekspertisen i forvaltningene.

Det empiriske grunnlaget er dokumentstudier av håndbøker og veiledningsmateriale om konsekvensutredning og verdsetting som de tre forvaltningene har hatt faglig ansvar for. I tillegg er det gjennomført intervjuer med fagfolk i de samme forvaltningene. Vi har valgt et flerdimensjonalt teoretisk-analytisk perspektiv. Et viktig bidrag i dette har vært teori om iverksetting av offentlig politikk, mer spesifikt den situasjon hvor nasjonal politikk blir iverksatt gjennom sektorprinsippet, slik tilfellet er på natur- og miljøvernområdet. Et utfyllende perspektiv, hentet fra kunnskapssosiologien, har vært å studere empirien i lys av teori om bruk av vitenskapelig kunnskap som argumentasjon.

Eksperters paradigme som forståelsesramme

Et spørsmål vi har stilt oss er om fagfolk i forskjellige forvaltninger har ulike oppfatninger av hvordan verdsetting av natur- og kulturmiljøgoder bør skje. Den britiske antropologen Mary Douglas (1986) har lansert begrepene ”faglig tankeverden” og ”tenkestil” for å beskrive den anskuelse og argumentasjon som fagfolk benytter når de definerer problemer og foreskriver løsninger. Faglige argumenter har røtter i disiplin- og profesjonsideologier som er dypt forankret i utdannelse og tradisjon – hva vi kan omtale som et ekspertparadigme. Vi knytter våre emiriske funn til noen sentrale dimensjoner i fageksperters tankeverden og tenkestil – variasjoner over et ekspertparadigme – inspirert av den svenske vitenskapsteoretikeren Håkan Törnebohm (1977, 1978). Dimensjonene er:

Faglig territorium, dvs. hvordan eksperter definerer sin plass i ”verden”, forstått som forholdet til andre faggrupper og forvaltninger som opererer innenfor eller i utkanten av det større fagfeltet som dreier seg om verdsetting av konsekvenser av planer, utbygging og inngrep. Hva er ”vårt” og hva er ”de andres” ansvar?

Kunnskapssyn, dvs. hva som er akseptert som faglig (vitenskapelig) holdbare kunnskapskilder og metoder. Hva er faglig versus lokal (leg) problemforståelse, innsikt og løsninger? Hva slags autoritet knyttes til faglig fundert skjønn i forhold til lekmannsskjønn?

Syn på strategier og beste praksis, dvs. hva som anses som gode, faglig forankrede strategier, løsninger og forvaltningspraksis

Forholdet mellom fag og politikk, dvs. hvordan fageksperter oppfatter grensene mellom fag og politikk og rolledelingen mellom eksperter og politiske beslutningsfattere (sentralt og lokalt)

Selvrefleksjon: I hvilken grad og hvordan reflekterer fagfolk over sin egen rolle og eventuelt evaluerer dens konsekvenser i forhold til andre grupper i samfunnet.

Hensikten har ikke vært å avdekke eksistensen av spesifikke forvaltningskulturer i de tre aktuelle forvaltningene. De fem dimensjonene fungerer som nyttige ”analytiske knagger” i forsøket på å beskrive hvordan fageksperter forholder seg til sine forvaltningsnære omgivelser og de brukergrupper de skal betjene. I det følgende presenteres resultatene fra vår undersøkelse.

Sentrale verdier: faglighet og objektivitet

Det kunnskapssynet som kommer til uttrykk i veilederne er dominert av naturvitenskap, instrumentelle formål og eksperttradisjon. Naturmiljø og fysiske egenskaper ved områdene har langt bredere plass enn kulturmiljø, stedstilknytning og opplevelse. Veilederne understreker ”faglighet”, ”objektivitet” og ”nøytralitet” som viktige referanser for verdsetting. Samtidig ser vi at faglig tilnærming varierer betydelig og viser ulikheter både med hensyn til tidsperspektiv, bruk av verdiskala og metoder for å rangere verdier.

Faglighet og objektivitet blir trukket fram som sentrale profesjonelle verdier også i intervjuene, men informantene viser her et langt mer reflektert syn på verdsettingens praksis i forhold til den idealmodell veilederne presenterer. Det medgis at verdivurderinger ofte vil være prosjektavhengig og at de ofte gjøres både intuitivt og med manglende begrunnelser. Det er også forståelse for at verdier, samfunns­interesser og politisk utslagsgivende argumenter både er situasjonsavhengige og endrer seg over tid.

Fagfolkene i vår undersøkelse har størst tillit til den kunnskapsbasen de selv er bærere av. Det som anses som gyldig og anvendbar kunnskap har rot i en vitenskapelig tradisjon. Verdsetting er en jobb for fagfolk, også i situasjoner der det er spørsmål om å utøve skjønn og avveie motstridende forhold. Det betyr ikke nødvendigvis at de betrakter denne som uangripelig, ”sikker” viten, men de påpeker at lekfolk ofte ikke tar overordnete, langsiktige hensyn, eller ser – eller ønsker å se – uheldige konsekvenser av enkelttiltak. Denne skepsisen til å gi større åpning for lokalt skjønn finner vi hos alle fagfolk vi har intervjuet, særlig poengtert i forhold til egne ansvarsområder.

Et ”nærsynt” sektorperspektiv

Dokumentstudien av forvaltningenes veiledningsopplegg avdekker at verdsetting av friluftsliv og kulturmiljø er klart preget av sitt sektoropphav. Faglig fokus, tematisk avgrensning og substansielt innhold er preget av forvaltningenes ånd, basisoppgaver og faglige tradisjoner. Perspektivet er forvaltningenes behov for å gi klare retningslinjer i forhold til behandling av saker som ligger under deres oppgavemessige ”revir”, men også for å markere viktige symbolsaker.

De tre forvaltningene har alle ambisjoner om å revidere og forbedre dagens veiledere, både med instrumentelle og mer markeringsmessige, symbolske hensikter. Det instrumentelle ligger i behovet for å korrigere og oppdatere materialet i forhold til endringer i omgivelsene – politisk, økonomisk, sosialt og verdimessig. Men det ligger også et viktig incitament for revisjon i å vise at forvaltningen følger med i faget, noe som nedfeller seg i klare ønsker om å utvide kunnskaps­grunnlaget, forbedre metoder og trekke flere forhold inn i konsekvens- og verdivurderingen, slik at forvaltningens ”kunnskapsdomene” blir oppdatert og utvidet.

Vi finner liten støtte for at retningslinjer for verdsetting i planlegging og konsekvensutredning kan være generelle og sektorovergripende. Hver forvaltning understreker sin sektors spesielle behov og faglige rammer. Samarbeid og samordning på tvers av forvaltningene blir derfor ikke noen selvfølgelig eller naturlig arbeidsform om ikke dette anses som en fordel for, eller profilerer, begge parter. Forvaltningene ser behov for en sterk statlig instans som både kan sette lokale virkninger inn i en større, langsiktig sammenheng og som kan supplere og eventuelt, på faglig grunnlag, overprøve lokale vurderinger og vedtak. Denne hegningen om veiledningsansvaret er et uttrykk for høyst rasjonell organisatorisk atferd: Å ha ansvar for råd- og veiledning, og kunne sette sitt spesifikke verdimessige og faglige preg på dette, styrker forvaltningens oppgaver og institusjonelle rammer så vel som dens status som nasjonal ekspertise på feltet. Det er vanskelig å se at forvaltningen av egen interesse skulle oppgi en slik strategi.

Det grunnleggende ”verdenssynet” – måten forvaltningene definerer sin plass i verden på – er selvsentrert og definert av forvaltningens formelle oppgaver, styrende lovverk og etablerte faglige tradisjoner. Forholdet til andre forvaltninger er delvis preget av konkurranse, delvis av teigdeling. Konkurranse­forholdet er imidlertid sjelden eksplisitt uttrykt som ned­vurdering av annen kompetanse.

Forvaltningspraksis og valg av faglige strategier har klar forankring i forvaltningens basisoppgaver og faglige tradisjoner, hvor nye oppgaver defineres og tilpasses eksisterende institusjonelle rammer. Det er en grunnleggende oppfatning at det er behov for en sterk sentral ekspertise som bør kunne etterprøve lokale beslutninger og være et korrektiv til lekfolks og politikeres problemforståelse og avveiinger.

Konklusjoner

Statlig styring har gjennom en lengre periode vært preget av desentralisering med overføring av ansvar og myndighet til kommunene. Ikke minst gjelder dette innenfor miljøforvaltning og planlegging. Kommunenes ansvar for fysisk planlegging – og etter hvert også for konsekvensutredning av tiltak som fremmes gjennom kommunale planer – understreker at kommunene i langt større grad vil måtte gå inn i problematikken knyttet til verdsetting. I hvilken grad dette vil føre til iverksettingsproblemer, revir- og kompetansestrid er usikkert. Vi har imidlertid sett at sektorekspertisen ikke er spesielt positivt innstilt til desentralisering og større myndighetsutøvelse på lokalt nivå. Skepsisen til kommunenes faglige kompetanse og til politiske beslutningsprosesser er påtagelig. Sektorprinsippet står sterkt, og vilkårene for lik praksis i planlegging og konsekvensutredninger hvor kulturverdier, rekreasjons- og friluftsområder inngår, er prisgitt den aktuelle situasjonsdefinisjonen. DNs veileder, med sine klart ”friluftsvennlige” verdier og ”friluftsfaglige” metoder blir ikke en overordnet premiss for registrering, vurdering og verdsetting når tiltakene ”tilhører” veg- eller vassdragssektoren.

På tross av variasjoner mellom forvaltningene, avdekker det empiriske materialet noen felles trekk som går utover hva utsagn om verdier, metoder og praksis uttrykker hver for seg. Vi øyner konturene – eller kanskje mer korrekt, noen fragmenter – av noen sentrale innholdselementer i et ekspertparadigme, slik vi har definert dette begrepet ovenfor.

Eksperter har gjennomgående et reflektert forhold til egen faglige praksis. De både observerer og erkjenner et gap mellom faglige idealer og forvaltningens løpende praksis. Løsningen for å redusere gapet er primært å produsere mer og oppdatert kunnskap, flere og bedre data og mer avanserte metoder. Produksjon av kunnskap ses av informantene i vår undersøkelse som et objektivt og nøytralt bidrag fra eksperter til en politisk beslutningsprosess som ofte tar, eller må ta, ”andre hensyn”. Hva som skjer i etterkant er ikke ekspertenes ansvar. Fag og politikk er klart atskilte sfærer.

Om større lokal innflytelse og beslutningsmyndighet i siste instans vil gi ”bedre” avgjørelser, og om en eventuell gevinst ville være viktig, stor eller liten, kan ikke denne undersøkelsen – om noen – svare på.

 

Referanser

Douglas , M. (1986): How institutions think. Syracuse: Syracuse University Press.

Kleven, T., A-K. H. Thorén og R. Skogheim (2005): Å sette pris på friluftsliv – bare for eksperter? NIBR-rapport 2005:2. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Törnebohm, H. (1977): Paradigm i vetenskapsteorin. Del I. Rapport nr. 91. Gøteborg: Institutt för vetenskapsteori.

Törnebohm, H. (1978): Paradigm i vetenskapsteorin. Del II. Rapport nr. 100. Gøteborg: Institut för vetenskapsteori.