Et kritisk blikk på norsk friluftslivsforvaltning
Artikkelen er skrevet mens forfatteren arbeidet ved Institutt for idrett og friluftsliv - Høgskolen i Telemark.
Innledning.Som en av friluftslivets mange venner har det vært en glede å følge den lokale mobiliseringen for friluftslivet gjennom en mengde arrangementer planlagt og gjennomført av frivillige organisasjoner landet rundt. Gjennom presseoppslag og fjernsynsdekning er friluftslivets mangfold og samfunnsnytte formidlet til det norske folk. Selv om Friluftslivets År 2005 ennå ikke er evaluert er det god grunn til å si at markeringen av vårt kjære friluftsliv er vel gjennomført. Derfor er det kanskje utidig nettopp nå å sette ord på en bekymring som gradvis har meldt seg gjennom noen år med undervisningsansvar i friluftslivforvaltning ved Høgskolen i Telemark. Man kan imidlertid også se dette som rette øyeblikk. Parallellt med en voksende oversikt over norsk friluftslivsforvaltning, har en tvil om hvor sterkt friluftslivet egentlig står som politisk og forvaltningsmessig område også vokst. Tvilen er blitt forsterket av en nylig oppstått debatt som påpeker bristende overføring av nasjonale idealer, verdier og målsettinger til den lokale forvaltningsmessige virkelighet (Dahle 2004, Dahle 2004, Dåsnes 2004, Tordsson 2004, Tordsson 2004, Skaset 2004). Inspirert av Flyvbjerg vil det videre bli sett med et kritisk blikk på sammenhengen mellom ideal og virkelighet i forvaltningen av friluftslivet. IdealDe nasjonale friluftslivspolitiske målsettinger er konsentrert rundt noen tydelige kjerneområder. Allemannsretten skal holdes i hevd, barn og unge skal rekrutteres til friluftslivet og områder av verdi for friluftslivet skal sikres. Blant områder av verdi fremheves nærområder rundt skoler, barnehager og bebyggelse. Dette fremgår av friluftslivets sist utarbeidede stortingsmelding, ”Friluftsliv. Ein veg til høgare livskvalitet” (Miljøverndepartementet 2001). Målsettingene representerer på ingen måte et nytt fokus innen norsk friluftslivspolitikk. Fra 80 tallet, gjennom 90 åra og frem til siste stortingsmelding er målformuleringene samlet rundt de samme kjerneområdene (Miljøverndepartementet 1987). Midler til friluftslivetI målsettingenes kjølvann genereres midler fordelt på nasjonalt, regionalt og lokalt forvaltningsnivå. Som eksempel blir friluftslivet i 2005 tilgodesett med nesten 100 millioner kroner over miljøverndepartementets budsjett, ca. 50 millioner gjennom Kulturdepartementets fordeling av spillemidler og ca 4 millioner fra Helse og omsorgsdepartementet. Sammenlignet med idrettens bevilgning på 1.2 milliarder er dette kanskje ikke allverden, men det er tross alt betydelige offentlige midler som skal forvaltes til friluftslivets beste. Friluftslivsfremmende tiltakSer en på forvaltningen av midlene vil klare innsatsområder avdekkes. Utvalgte målgrupper skal stimuleres til å drive friluftsliv gjennom opplysning og informasjon. Som på mange andre områder får skolen her en sentral rolle i overlevering av friluftslivsinteresse til en ny generasjon av friluftslivsutøvere. På samme måte blir de frivillige organisasjoners aktivisering av barn og unge et redskap for å videreføre norsk friluftslivstradisjon (Meland 2002). Samtidig skaper markeringer som Friluftslivets År og Fjellenes År økt oppmerksomhet rundt friluftslivet. Selv om stimulering til friluftsliv i økende grad synes vektlagt som arbeidsmetode, fremstår sikring og tilrettelegging av arealer for friluftsliv som de klassiske forvaltningstiltak. Strandsonen både langs kysten og langs vassdrag skal bevares inngrepsfritt og disponibelt for friluftslivsutøvere. Hverdagsaktivitet skal sikres gjennom vern om grønstruktur og nærområder i byene (Miljøverndepartementet 2001). Tilrettelagte stier, gapahuker, sittegrupper, fiskeplasser og badeplasser over hele landet utgjør konkrete bevis på forvaltningens arbeid. Virkelighet
Med disse målsettingene, det høye antallet tilretteleggingstiltak, et vel gjennomført Friluftslivets År 2005 og ikke minst friluftslivets solide posisjon i det norske folks aktivitetsmønster, kan man ledes til å tro at norsk friluftslivsforvaltning er en suksesshistorie (Teigland 2000). Bak målsettinger, bevilgninger og tilretteleggingstiltak kan imidlertid en annen virkelighet skimtes. ”Ofte brukes mye tid og penger på tiltak uten at det er lett å få noe klart inntrykk av resultatene. Dette gjelder ikke minst i offentlig virksomhet der det sjelden kommer klar tilbakemelding i form av økonomiske tap eller gevinst, og der det kan være lang avstand mellom de som er ansvarlige for tiltakene og de som får mest føling med konsekvensene”. Seminaret ble holdt for over 10 år siden. Hvordan er så situasjonen i dag? Friluftslivsforvaltningen på nasjonalt nivå - et uoversiktlig landskapInnen det offentlige hierarki er friluftslivets forvaltningsmessige ansvar fordelt tverrsektorielt og vertikalt fra miljøverndepartementet, via en rekke offentlige organisasjoner, og ut til den enkelte kommune. I tillegg praktiserer forvaltningen en utstrakt kontakt med friluftslivets mange frivillige interesseorganisasjoner. Kontakten gjør seg gjeldende i pressgruppeaktiviteter, tilskuddsordninger og institusjonelt og permanent samarbeid (Kuhnle og Selle 1990). Denne organisatoriske og institusjonelle labyrint medfører en uoversiktlighet hvor en tydelig ansvarsfordeling vanskeliggjøres. I strukturen er det også problematisk å avsondre et klart aktivitetssentrum (Dåsnes 2004,Tordsson 2004). Vi har tidligere sett at friluftslivets statlige støtte tilføres fra tre ulike departementer. Dette forplanter seg videre nedover i de regionale og lokale forvaltningsledd. Midler fra miljøverndepartementet fordeles til de frivillige organisasjonene og til fylkesmannens miljøvernavdeling. Disse øremerker så midlene til konkrete tiltak tildels på bakgrunn av lokale initiativ. Kulturdepartementets bidrag i form av tippemidler disponeres av kulturseksjonene på fylkes- og kommunalt nivå. I tillegg forvalter helse og omsorgstjenestene midler beregnet til friluftsliv. En så innfløkt strøm av midler krever et stort antall saksbehandlere i mange offentlige og frivillige organisasjoner, etater og forvaltningsnivåer, hvorav mange saksbehandlere har friluftslivet som en bigeskjeft i sitt totale arbeidsområde. Et tredje alvorlig forhold er aksepten av friluftslivets manglende politiske, administrative og institusjonelle tyngde som selvstendig politisk felt. Derfor knyttes friluftslivet, fra nasjonalt til lokalt nivå, til kulturpolitikk, reiselivspolitikk, miljøvernpolitikk og helse- og sosialpolitikk. Dette trenger ikke nødvendigvis å være en feilslått strategi. Men det gir uvilkårlig en følelse av at friluftslivsfamilien ikke er ambisiøse nok på friluftslivets vegne, og at ved å gjøre friluftslivet til et vedheng til andre politiske områder blir friluftslivet et sekundært arbeidsområde for saksbehandlere som ikke har sin hovedkompetanse innen friluftslivet. Dermed oppstår en dobbel negativ effekt. For det første fragmenteres friluftslivets selvstendige politiske slagkraft og for det andre reduseres friluftslivsarbeidets prioritet og kvalitet (Meland 2004). Friluftslivsforvaltning på lokalt nivå- et uoversiktlig landskapI 2000 gjennomførte Høgskolen i Nord- Trøndelag en evaluering av fysiske tilretteleggingstiltak for friluftsliv. Ofte er det formålstjenlig å knytte evalueringsforskning til klart formulerte mål, for så å vurdere hvorvidt en prosess fører til måloppnåelse. I dette tilfelle var imidlertid de evaluerte tiltakene initiert av fire ulike organisasjoner: Statskog, Fylkeskommunen, Fylkesmannen og det lokale fjellstyresamband, hvilket gjorde det vanskelig å oppspore felles målformuleringer som tilfredsstilte intensjonene bak alle tiltakene. Det ble derfor forsøkt å finne konkrete målformuleringer for det enkelte tiltak, men for flere av tiltakene viste det seg vanskelig å oppspore arkiverte plandokumenter. Disse hadde forsvunnet et sted på veien mellom regionale bevilgninger og den lokale oppføring og drift av anlegget. Eller mer korrekt, mellom ulike offentlige etater og frivillighet. Selv om dette i utgangspunktet ikke var hensikten med evalueringen, ble det altså avdekket en mangel på en felles forståelse av formålet med tilretteleggingen blant de bevilgende organisasjonene på fylkesnivå. For mange av enkelttiltakene eksisterte heller ingen klar målsetting for etableringen av disse. Fraværet av dokumenter medførte også en tydelig forvirring rundt ansvarsforhold, som igjen var en forklaring på anleggenes forfall og dermed redusert turopplevelse for brukerne av anleggene. Det finnes ingen grunn til å tro at dette er enestående for disse konkrete tiltakene. Snarere er dette et eksempel på hvordan mange velmenende aktører skaper en uoversiktlig norsk friluftslivsforvaltning. Her må det skytes inn at de evaluerte tiltakene hadde positiv innvirkning på brukernes hverdagsfriluftsliv, både for aktivitetsnivå og miljøopplevelse (Meland 2002, Solli og Sæther 2002). Et annet eksempel. I forbindelse med pågående doktorgradsarbeid ” Fornemmelse for stien. Om tilrettelegging for naturopplevelse” har Annette Bischoff sendt forespørsler vedrørende tilrettelagte stisystemer til 52 kommuner i Sør- Norge. I mange av kommunene hadde man ingen tilrettelagte områder for friluftsliv. Andre kommuner hadde til gjengjeld gjennomført imponerende prosjekter. En ikke planlagt, men likefullt interessant, observasjon var at ansvarsforholdene for friluftslivsarbeidet varierte i de ulike kommunene. I noen kommuner lå friluftsliv under kulturetaten, miljøvernkonsulenten var en annen løsning, mens et tredje alternativ var jordbrukssjefen. I andre kommuner var arbeidet delegert til turistkontor, velforeninger, historielag, idrettslag, pensjonistlag, grunneiere osv. Mens atter andre var etablert gjennom interkommunale samarbeid ved friluftsrådene (Bischoff 2005). Løsningene kan logisk forklares hver for seg og trenger slett ikke bety at friluftslivsarbeidet nedprioriteres. Men det faktum at friluftslivet blir et vedheng til en rekke ulike etater medfører åpenbart en risiko for at friluftslivsarbeidet ikke står først på listen over prioriterte gjøremål. Det er også grunn til å tro at koordineringen mellom de mange aktørene er innfløkt. Hvilket igjen vil vanskeliggjøre oppfølging av målsettinger, ansvarsforhold og ikke minst vedlikehold av tilrettelagte anlegg. Det finnes ikke et vitenskapelig grunnlag for å påstå at de konkrete eksemplene fra lokalt nivå er et direkte resultat av den overordnede nasjonale struktur. Likevel er det nærliggende å antyde en slik sammenheng. I denne situasjonen er det verdt å merke seg at Miljøverndepartementet anser en styrking av det kommunale miljøvernarbeidet som et overordnet mål for miljøvernpolitikken, herunder også friluftslivspolitikken. I mange kommuner er dette et initativ som i utgangspunktet ønskes velkommen. Man ønsker friluftslivskonsulenter i kommunene. Man etterspør både kompetanse og ressurser i arbeidet med friluftsliv. Men hvordan skal man så styrke det kommunale miljøvernarbeidet? Ikke ved å bevilge flere midler. Heller ikke ved å gi økt faglig støtte. Det kommunale miljøvernarbeidet skal styrkes ved å gi kommunene større ansvar for friluftslivsarbeidet. Med andre ord et større ansvar til et forvaltningsnivå som mangler både kompetanse og ressurser til å drive et godt friluftslivsarbeid (Miljøverndepartementet 2001). Situasjonen 10 år etterMed et kritisk blikk på norsk friluftslivsforvaltning avtegnes en tydelig avstand mellom idealer, målsettinger og strategier på nasjonalt nivå og virkeligheten ute i den rasjonelle, praktiske forvaltningen på lokalt nivå. Man vet hva man putter inn i friluftslivsforvaltningen i form av midler men ikke hva man får ut av innsatsen. Mye tyder på at Gåsdals sitat er like gjeldende idag som for mer enn 10 år siden. Like mye tyder på at Flyvbjergs studie av planlegging, politikk og modernitet er en god metafor for situasjonen i norsk friluftslivsforvaltning. Hva bør gjøres?Delmål i Friluftslivets År 2005 var økt oppmerksomhet fra politikere, offentlige myndigheter og media, samt økte bevilgninger til friluftslivsaktiviteter (FRIFO 2004). Dette er sentrale målsettinger som burde frontes med stor tyngde i tiden fremover. Med friluftslivets iboende verdier i form av nasjonal og personlig identitetsbygging, utvikling av holdninger til kultur- og miljøvern, sosial utvikling, vedlikehold og forbedring av fysisk og psykisk helse og pedagogikk burde friluftslivets organisasjoner og forkjempere fronte friluftslivet med en stor porsjon selvtillit. Den nødvendige selvtilliten er ikke tydelig i dag. Mye tyder på at man på øverste politiske nivå ser friluftslivet som en folkelig bevegelse som lever i beste velgående uten å være et samfunnsanliggende i politisk og forvaltningsmessig forstand. Friluftslivet er ikke et politisk område med status i samsvar med dets samfunnsnytte. For å heve friluftslivets politiske, administrative og institusjonelle tyngde trenger vi tydeligere maktsentrum i friluftslivsarbeidet. Slagkraftige organisasjoner som arbeider for felles sak. Dette betyr ikke nødvendigvis en tung byråkratisert organisasjonsstruktur. Få ansatte i ledelsen og stor aktivitet på grasrotnivå vil trolig bli tilgodesett av politikere som har sett nok av topptunge og ressurskrevende organisasjoner. Samtidig krever en lett organisasjonsstruktur mye av de som sitter i ledende posisjoner. En kan se for seg at topptunge organisasjoner har et fortrinn ved at de er vanskeligere å neglisjere på politisk nivå. På lokalt, og selvfølgelig også nasjonalt, nivå er friluftslivsforvaltningen helt avhengig av de frivillige organisasjonene for å nå fastsatte målsettinger. Bevilgninger til organisasjonene må imidlertid ikke bli et argument for ikke å gjøre friluftslivet til et offentlig anliggende. Et ambisøst friluftslivsarbeid på lokalt nivå vil ha stor nytte av en offentlig igangsetter og koordinator. Mange av de interkommunale friluftsrådene tjener som gode eksempler på dette. I de områdene hvor friluftsrådene etablerer rene friluftslivsstillinger gror friluftslivsarbeidet som regel. Blant mange gode eksempler er Salten Friluftsråd og Dalane Friluftsråd. Økte ressurser vil selvfølgelig være et godt grunnlag for å øke proritet og kvalitet på det lokale friluftslivsarbeidet, men dette er ikke nok alene. Friluftslivskompetansen blant saksbehandlere ute på regionalt og lokalt forvaltningsnivå må også heves. Derfor må utdanningsinstitusjonene vektlegge friluftslivsforvaltning i langt større grad enn i dag. Vi kan ikke forvente at idrettskonsulenter, kultursjefer, landbrukssjefer, miljøvernkonsulenter og turistsjefer skal sette friluftsliv som førsteprioritet. LitteraturlisteBischoff, A., 2005. Fornemmelse for stien. Om tilrettelegging for naturopplevelse. Flyvbjerg, B., 1991. Rationalitet og makt. Et case-baseret studie af planlæggning, politikk og modernitet. København: Akademisk forlag. Dahle, Ø., 2004. Statsbudsjettet for 2005 - skuffende satsing på Friluftslivets År 2005. Dahle, Ø., 2004. Forslag om økning av rammene til Miljøverndepartementet til Friluftslivets År 2005. Brev til stortingets finanskomite. Oslo: FRIFO. Dåsnes, M., 2004. Friluftsliv på alvor. I Friluftsliv - magasin for naturopplevelse. FRIFO, 2004. Strategiplan for Friluftslivets År 2005. Gåsdal, O., 1994. I Emmelin, L., (red): Om friluftslivsforskning. Stockholm: NORDPLAN. Kuhnle, S., Selle, P., 1990. Frivillig organisert velferd: alternativ til offentlig? Meland, A., 2002. Evaluering av fysiske tilretteleggingstiltak for friluftsliv i Nord Trøndelag. Meland, A., 2004. Friluftsliv- alles kjæledegge. Men tjener dette friluftslivet? Miljøverndepartementet, 1987. Stortingsmelding nr.40. Om friluftsliv. Miljøverndepartementet, 2001. Stortingsmelding nr. 39. Friluftsliv. Ein veg til høgare livskvalitet. Oslo: Miljøverndepartmentet. Skaset, H. B., 2004. Hvorfor er friluftslivet en taper i kampen om økonomiske ressurser? Solli, E., Sæther, E., 2002. Tilrettelegging for friluftsliv i Nord- Trøndelag- kartlegging og evaluering av fysiske tilretteleggingstiltak. HiNT rapport nr 7. Steinkjer: Høgskolen i Nord- Trøndelag. Teigland, J., 2000. Nordmenns friluftsliv og naturopplevelser. Et faktagrunnlag fra en panelstudie av langtidsendringer 1986 - 1999. VF-rapport 7/00. Sogndal: Vestlandsforskning. Tordsson, B., 2004. Friluftsliv alles kjæledegge? En herreløs hund? Tordsson, B., 2004. Høgtenkning om en professor II/ Høgskoledosent II i friluftslivspolitikk. |
||