Store verneområde med lokal forvaltning: Funn og refleksjonar.

Odd Inge Vistad Norsk Institutt for Naturforsking Karoline Daugstad Norsk Senter for Bygdeforsking Hanne Svarstad Norsk Institutt for Naturforsking

oddinge.vistad@nina.no karoline.daugstad@bygdeforskning.no hanne.svarstad@nina.no

---

I denne artikkelen summerer vi ein del funn frå eit følgjeforskingsprosjekt knytt til verneprosessar og forvaltning av verneområda på Dovrefjell (nasjonalpark, landskapsvernområde mm), og Geiranger-Herdalen landskapsvernområde. Poenget med artikkelen er å problematisere og drøfte fleire av dei utfordringar som er knytt til lokal forvaltning av store verneområde. Vi ser difor vårt prosjekt i høve til foreløpige funn i tre av dei fire offisielle forvaltningsforsøka med lokal forvaltning av slike område. Her presenterer vi kort dei fire forsøka, og drøftar så fylgjande tema: Prosess og alliansebygging, haldningar til vern, balansen mellom politisk og administrativ styring, samarbeid over kommunegrenser, og lokalt mynde som eventuell vernetrussel. Vidare spør vi om lokalt eigentleg er lokalt, og kven ”dei lokale” er. Vi startar med å vise at lokal forvaltning av verneområde på ingen måte er eit særnorsk fenomen for tida..

Innleiing

Bygdeforskning og NINA har nyleg avslutta eit forskingsprosjekt for Noregs Forskingsråd (programområde ”Landskap i endring”) med tittelen: ”Etablering og forvaltning av verneområder – Et følgeforskningsprosjekt med vekt på prosesser og aktører” (2001 – 2005). I dette prosjektet har vi fylgt to område i litt ulike fasar av verneprosessen. Det eine området hadde kome langt i etableringsfasen då vi starta vårt prosjekt, nemleg Verneplan for Dovrefjell som vart vedteken våren 2002. Dette er det største samanhengande verneområdet i landet og utgjer totalt 4370 km 2. Dovrefjell/Sunndalsfjella Nasjonalpark (1700 km 2) inngår i verneplanen og utgjer eitt av fire forsøksområde der staten prøvar ut ulike modellar med lokalt forvaltningsansvar for store verneområde, etter eit Stortingsvedtak i 1996. Alle fire forsøka blir evaluert for Direktoratet for Naturforvaltning, med rapportering til Stortinget i 2008. Vårt prosjekt har ikkje vore kopla til denne evalueringa. Det andre studieområdet vårt er Geiranger-Herdalen landskapsvernområde (om lag 500 km 2 og etablert hausten 2004) på Sunnmøre.

Med bakgrunn i eigne funn og undervegsrapportar i evalueringane av to andre verneområde med lokal forvaltning (Setesdal Vesthei – Ryfylkeheiane og Forollhogna)(sluttnote 1) vil vi her drøfte ein del aktuelle problemstillingar knytt til etablering og lokal forvaltning av verneområde, med særleg vekt på prosessar og aktørar.

Eit verdstema

Internasjonalt er det i dag mykje fokus på lokal forvaltning av verneområde. Ein viktig bakgrunn er at store verneområde ofte blir etablerte i næringssvake område der innbyggarane kan vere sterkt avhengige av dei naturressursane som blir verna (Hulme & Murphree 2001, Adams et al. 2004, Sullivan 2006). Særlig i utviklingsland gjev dette store utfordringar. Men behovet for og viljen til å styrke lokale interesser i vernesaker er stor også i det rike vesten. Det må ein sjå i høve til internasjonale endringstendensar for busetjing, landbruk og næringstilhøve. Styrkt lokalt mynde i vernesaker møter ofte godvilje frå lokale aktørar og også frå anna hald. Men det manglar ikkje på åtvaringar og peikefingrar: Kva med (dei overordna) verneinteressene? Kven skal få utgjere ”lokale deltakarar” og såleis målbere lokale interesser? Er dessutan lokale interesser noko eintydig? Det er også grunn til å spørje om det verkeleg er snakk om utøving av lokalt mynde? Lokal deltaking og forvaltning blir ofte presentert som motsatsen til ei viss sentralstyrt forvaltning, såkalla ”festningsbevaring” som er kjenneteikna ved eit reindyrka biologisk og økosystemorientert vern der økologisk ekspertkunnskap rår, utøvd av eit spesialisert nasjonalt organ og utan rettar for lokale brukarinteresser (Cooke and Kothari 2001, Adams and Hulme 2001, Barrow and Murphree 2001, Brockington 2002, Hutton 2006). Ein slik dikotomi mellom ’lokalt’ og ’sentralt’ passar ikkje heilt for norske nasjonalparkar, men vi kjenner att visse trekk. I denne artikkelen konstaterer vi at temaet er langt frå særnorsk, men vi går ikkje nærmare inn i den internasjonale debatten.

Etableringsfasen – mindre vernemotstand og nye alliansar?

Spenningar eller konfliktar i verne- og forvaltningsprosessar er ofte uunngåeleg, og det kan også vere ”sunt” med meiningsbryting på vegen mot gode avgjerder. Konfliktar blir derimot lite produktive dersom dei låser prosessar, eller bygger på feilinformasjon, mytar eller uklare argument.

I verneplanprosessar kan motsetnader mellom aktørar bli lyft fram og dels forsterka av media. Dette såg vi tydeleg i prosessen rundt Hjerkinn skytefelt på Dovrefjell der debatten har gått om korleis dette området kan brukast etter nedlegginga som skytefelt (i 2005). Målet frå staten er å restaurere området til ein ”naturleg” tilstand slik at det seinare kan bli ein del av den nærliggande nasjonalparken. Vår analyse viser at i media har debatten rundt bruk og vern av Hjerkinn blitt framstilt som ein ”kamp” mellom fylgjande ytterpunkt: Bruk eller vern, lokal eller sentral forvaltning, og Hjerkinn forstått som naturlandskap eller som kulturpåverka landskap. Studien av Hjerkinn viser at det lagar seg (dels nye) alliansar mellom ulike aktørar for å nå felles mål – t.d. mellom politisk leiing i Dovre kommune og Den Norske Turistforening. Vi ser også at forskingsdokumentasjon blir ein reiskap i den politisk debatten: Naturvernarar nyttar til dømes forskingsdata om villrein, medan kulturminnefaglege undersøkingar blir gjort til eit verkemiddel for dei som hevdar at Hjerkinn også har kvalitetar som kulturlandskap og at kommersiell bruk difor er ”naturleg” framover (Daugstad et al. 2006).

Prosjektet vårt har dokumentert at verneplanprosessar endrar seg over tid. I området Geiranger-Herdalen vart vern først foreslått i 1986, medan vernet ikkje vart vedteke før i 2004. I den 18 år lange prosessen (med ei lang pause midt inni) ser vi at dei to aktuelle kommunane har endra standpunkt frå å vere mot til å bli for vern. Visse næringsaktørar, i hovudsak innan landbruk, har markert sterk vernemotstand gjennom heile prosessen. Det er likevel ein tendens til det vi kan kalle ”prinsipiell motstand, men pragmatisk realisme”. Dvs. at motstanden står ved lag, men ein innser at vernet kjem og må gjere det beste ut av det. Reiselivsaktørar i området er i slutten av verneplanprosessen positive til vern, fordi vern kan gjere området meir attraktivt som reiselivsmål.

I den 16 år lange prosessen før Dovrefjellområdet vart verna, var den lokale vernemotstanden fyrst sterk. Ein nytta argument om at råderetten over ressursane vart tekne frå bygdefolk, og forvaltningsansvaret likeeins. Då vernet kom tyktes motstanden å ha forstumma, og sjølv dei mest profilerte motstandarane sa seg nøgde med både verneprosessen og vernet i seg sjølv. Det er grunn til å tru at skiftet frå motstand til stønad også her har noko å gjere med kva aktørar som kjem tilsyne i prosessen eller kven som blir gjeve ei stemme (Svarstad et al. 2003). Vernet på Dovre enda som kjent med at kommunane får forvalte nasjonalparken gjennom Dovrefjellrådet. Slik har ein fått (halde på) ei lokal forvaltning, og det er kanskje slik at lokale aktørar si styring med bruk og utvikling i området har vorte sterkare? Dette diskuterer vi meir nedanfor, men naturvernorganisasjonar fryktar nettopp dette og er difor skeptiske til lokal forvaltning. Ein fryktar at vernekvalitetane kan bli sett i fare pga for liberal innstilling til bruk og utvikling, med påfylgjande negative miljøeffektar.

I ei ny undersøking av Heiberg et al. (under trykking) blant grunneigarar mm i ulike norske etablerte nasjonalparkar kom det fram at vernemotstanden heldt seg godt ved lag. I denne rapporten er det dels snakk om område som var etablerte for lang tid sidan og der motstanden til vern ser ut til å gå i arv frå generasjon til generasjon. Så kanskje er det noko som er i ferd med å skje gjennom desse nye verneprosessane? Kanskje er det slik at opning for større lokal påverknad i prosessen og høvet for lokalt forvaltningsmynde, gjer noko med innstillinga til vern?

Kva er lokal forvaltning?

I dei fire forsøka med lokal forvaltning prøver ein ut fire ulike modellar, og alle forsøka føreset at DN har delegert myndet frå Fylkesmannen (som i prinsippet har forvaltningsmyndet for nasjonalparkane) til det aktuelle ”lågare” organet. Forsøka vitnar også om eit anna skifte, nemleg ei viss politisering av forvaltninga. Fylkesmannen er eit administrativt organ (som set i verk eller kontrollerer statleg politikk) medan forsøksorgana er heilt eller delvis politiske. Alle dei fire områda er store og dekkjer fleire kommunar og i tre av fire tilfelle også fleire fylke. Dette krev grep for å sikre ein viss (overkommunal) heilskap i forvaltninga.

Modellane i dei fire områda er grovt sett slik (sjå Falleth 2004a, Aasetre & Skjeggedal 2004; Svarstad et al. 2003):

• For Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark er forvaltningsansvaret lagt til det interkommunale Dovrefjellrådet. Åtte kommunar og fire fylkeskommunar har representantar i rådet. Rådet har eit fast sekretariat med ei full stilling (lagt til Tynset kommune). Omkring nasjonalparken er det fleire landskapsvernområde mm – kvar kommune har ansvar for å forvalte sin del av desse verneområda, men Dovrefjellrådet skal sørgje for koordinering og likearta forvaltningspraksis. Rådet var ansvarleg for å utarbeide forvaltningsplanen (som no er inne til endeleg godkjenning i DN).
• I Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiane har kvar kommune forvaltningsansvaret innan sin del av verneområdet (blautkakemodell) – eit landskapsvernområde og eit biotopvernområde verna i år 2000. I tillegg er det etablert eit interkommunalt styre (politisk), eit administrativt nettverksforum og eit eige sekretariat med ein prosjektleiar (lagt til Valle kommune). Sekretariatet har hatt ansvaret for å utarbeide forvaltningsplanen, på vegne av styret.
• I Forollhogna har også kvar kommune fått myndet for sin del av verneområdet (som i Setesdal-Ryfylke). I tillegg er det oppretta eit interkommunalt politisk rådgjevande utval (utan formelt mynde), og etter kvart også eit interkommunalt administrativt fagutval. Dette siste fungerer som sekretariat for det rådgjevande utvalet. Fylkesmennene i Hedmark og Sør-Trøndelag har utarbeidd forvaltningsplanen.
• For Blåfjella-Skjækerfjella nasjonalpark og Lierne nasjonalpark er myndet delegert til dei aktuelle kommunane, men også Reindriftsforvaltninga i Nord-Trøndelag har fått delar av forvaltningsansvaret. Dette vart gjort på nyåret i 2006. Blåfjella-Skjækerfjella np er med i det nasjonale forsøksprosjektet. Eit eige nasjonalparkråd (med sekretariat i N-T Fylkeskommune) har hatt ansvar for å utarbeide forvaltningsplanen for B-S, som no er til godkjenning i DN (sjå http://www.nasjonalparken.no/sider/tekst.asp?id=forvaltningsplan)

For alle verneområde som har ein forvaltningsplan så står denne heilt sentralt i både den overordna og den daglege forvaltninga. Det er lagt sterke føringar frå DN for utarbeidinga av ein forvaltningsplan, og også ein mal som gjev ganske standardiserte vernemål og vernereglar, t.d. for nasjonalparkane (DN 2001). Men desse skal sjølvsagt tilpassast lokale særpreg. Det er også DN som godkjenner forvaltningsplanen; fyrst som ei fagleg godkjenning, og så – etter høyringsrunde og avsluttande arbeid frå den planansvarlege – ei endeleg godkjenning av planen. Denne prosessen er uavhengig av kven som har forvaltningsansvaret.

Med så sterke sentrale føringar for forvaltningsplanarbeid og –godkjenning, og når forvaltningsplanen samstundes står så sterkt i den daglege forvaltninga, så er det grunn til å spørje om det lokale forvaltningsmyndet er reelt (= makt) eller meir ei opplevd kjensle av å sitje ved roret? Dette blir t.d. ein forsterka assosiasjon når ein les årsrapporten frå Asplan Viak as som evaluerer forsøket i Dovrefjell-Sunndalsfjella: ”Forvaltningsplanen gir gode retningslinjer for saksbehandling og håndhevelse, men den oppleves samtidig å frata kommunene mye handlingsrom” (Aspås et al. 2005/2006:27). Men det er like klare poeng i rapporten at ein lokalt (i kommunane) er godt nøgd med den valde forvaltningsmodellen, og ein meiner modellen er positiv for å få til næringsutvikling. Og truleg er dette den einaste forvaltningsplanen for ein norsk nasjonalpark som har eit eige kapittel om reiseliv (DFR 2005).

Falleth (2004a) diskuterer det spekteret av oppgåver og ansvarsområde som kviler på kommunepolitikarar, delvis forankra i nasjonale mål (t.d. landbruk, anna næring, distriktspolitikk, modernisering av offentleg sektor, lokale retts- og brukstradisjonar). Difor vil ei lokal og ”politisert” verneområdeforvaltning gjerne ha ”… et annet verdimessig utgangspunkt for handling enn vernemyndighetene” (s. 10). I dei aktuelle verneområda er det likevel verne- og forvaltningsansvaret som må vere overordna dei andre oppgåvene, ”… men dersom kommunene greier å kombinere dette med andre politiske mål vil dette være et tegn på en innovativ og slagkraftig ny politikkutforming” (Falleth op cit: 10). Og om ein ikkje klarer dette så kan ein spørje om lokal forvaltning – slik den no ytrar seg – eigentleg er ein ”ny” vernepolitikk eller berre ”gamal politikk” i ny pakning. Og gjev denne ”nye” politikken eigentleg lokal styring (Daugstad et al. 2005)?

Gjev lokal forvaltning liberal praksis for bruk av verneområdet?

Naturvernaktørar er gjerne skeptiske til lokal forvaltning (Svarstad et al. 2003). Ein fryktar t.d. at lokale bruksinteresser skal bli prioritert framfor eit nødvendig strengt vern, og at liten avstand mellom den som søkjer dispensasjon og den som skal avgjere søknaden gjer det vanskeleg å avslå. Vi vil vise eit par døme (i Dovrefjell-Sunndalsfjella og i Setesdal) på at slik liberal praksis ikkje treng å bli resultatet.

Arbeidet med Dovrefjell-Sunndalsfjella har vist at nabokommunar ikkje nødvendigvis er like i utmarkspolitikken sin. Å prøve å ”jamne ut” eventuelle skilnader – å få til ein heilskap – på viktige utmarksområde er eit av kjernepoenga med ’modellen Dovrefjellrådet’. Viktige skilnader mellom enkelte av dei aktuelle kommunane viser seg i haldingar og praksis når det gjeld motorferdsel i utmark, særleg knytt til bruk av snøskuter. Trass i generelt strenge reglar for slik motorferdsel (i prinsippet eit forbod – nedfelt i motorferdselslova) så finst det tolkingsrom som kan lage ulik praksis mellom kommunane (Daugstad 2005). Vistad og Skår (2005) har vist at Gudbrandsdalen skil seg frå andre regionar ved både å ha ei restriktiv praktisering av regelverket og generelle haldningar til motorferdsel blant innbyggarane som stør opp om denne praksisen. I Verneområda på Dovrefjell er det særleg Oppdal kommune som skil seg ut med å ha hatt ein meir liberal praksis for bruk av motorkøyretøy i utmark (DFR 2005). Når denne liberale praksisen møter den strengare motorferdsel-forvaltninga i dei andre kommunane så må nokon endre seg, dersom praksisen skal bli likearta. Her har majoriteten i DFR meint at ”Oppdal-nivået” i motorferdsel vil vere uheldig for verneformålet om å sikre gode levekår for villreinstamma og det relativt uforstyrra alpine økosystemet. Oppdal har måtta rette seg etter den meir restriktive lina, og den lokale forvaltning har altså gjeve ei innstramming i motorferdselen! Men både politikarar og tenestemenn i Oppdal fryktar ei uhaldbar arbeidsbør med all sakshandsaming knytt til søknader om motortransport (Daugstad 2005).

Ikkje uventa er det motorferdselssaker som dominerer det ”daglege” arbeidet til Dovrefjellrådet. Dette mønsteret ser vi endå klarare i Setesdal-Ryfylke (Falleth 2004a); dette er ein region med (i hovudsak) ei svært liberal praktisering av motorferdselslova (Vistad & Skår 2005, Falleth 2004b). I Setesdal-Ryfylke har ein ikkje klart å få til ein einsarta motorferdselspolitikk, og det er særleg stor skilnad mellom kommunane i kva grunnlag ein avgjer søknader om bruk av snøskuter på (Falleth 2004b). Det blir altså særleg store utfordringar for kommunane når strengare vernereglar møter ein meir liberal kommunetradisjon.

Motorferdselssaker (særleg snøskuter) dominerer også i Forollhogna. Talet innvilga dispensasjonssøknader auka ikkje etter at det vart kommunal forvaltning av området (var statleg fram til mai 2003). Talet dispensasjonar var høgt både før og etter ”maktskiftet” og dei fleste søknadane både vart og blir innvilga (Aasetre & Skjeggedal 2004).

I Setesdal-Ryfylke har ein undersøkt lokale haldningar (blant politikarar og leiarar i relevante lokale organisasjonar) til vernet i to omgangar – i 2003 og i 2005 (Hovik & Falleth 2005). Ein kan ikkje påvise at oppslutninga om vern har auka, og i båe undersøkingane er det svært stor usemje om det var naudsynt eller rett å verne området. Likevel er det ein auke i stønaden til lokal forvaltning, og dette gjeld særleg politikarane. Blant organisasjonsleiarane var det større sprik. Det er interessant å merke seg at haldninga til lokal forvaltning særleg har blitt meir positiv blant vernetilhengarane, men gått ned blant vernemotstandarane. Hovik & Falleth (op cit.) tolkar dette slik at vernetilhengarane også er positive til forvaltningsplanen og til korleis det interkommunale sekretariatet handterer planarbeidet. Men forfattarane spør om ikkje den lokale politiske velviljen til lokal forvaltning er meir forankra i eit ønskje om at kommunane kan redusere dei grenser som vernet elles legg på lokale aktivitetar.

Politisk eller administrativ forvaltning?

I Dovrefjellrådet (DFR) er det formelt sett politikarane som har makta. Modellen er slik at kvar av dei åtte kommunane og fire fylkeskommunane har to representantar – ein politikar og ein frå embetsverket. Men berre ein frå kvar deltakande part har stemmerett og det er i prinsippet den politiske representanten. Den administrative representanten er sakshandsamar for DS-saker i sin kommune. DFR har ein sekretariatsleiar i full stilling. Hausten 2004 vedtok DFR å ”…opprette et administrativt fagutvalg som koordinerer arbeidet mellom administrasjonen i de berørte kommunene og sekretariatet i Dovrefjellrådet. I tillegg inviteres de berørte fylkesmennene og fylkeskommunene til å delta på møtene” (frå møteprotokollen). Dette er truleg uttrykk for eit erfart behov både frå medlemmer i DFR og i sekretariatet for å styrke den ”faglege” kontakten for å få ei betre, og meir samordna og effektiv forvaltning.

Dette viktige forholdet mellom politikk og administrasjon blir kanskje endå betre illustrert i Forollhogna. Det rådgjevande utvalet kan sjåast som eit slags Dovrefjellråd utan mynde. Det har som formål å sikre ei meir einsarta og koordinert forvaltning. Men evaluator meiner at utvalet fungerer ganske dårleg. Til dømes har medlemmane problem med å finne (prioritere?) møtetider. Det administrative Fagutvalet er derimot velfungerande, trass i dårlege økonomiske føresetnader for å samverke; sekretæren er ambulerande og med berre 15 % stilling. Det rådgjevande utvalet fylgjer i stort monn råda frå Fagutvalet. Fagadministrasjonen har difor ganske stor reell makt. Evaluator stiller alt no spørsmål ved den valde ”blautkakemodellen”, og dei etterspør eit sterkare samordna engasjement frå politikarane i kommunane (Skjeggedal & Aasetre 2005).

I Setesdal-Ryfylke har ein også ein blautkakemodell som kan likne den i Forollhogna, med ein kombinasjon av politiske og administrative interkommunale utval (det såkalla Forvaltningssekretariatet). Falleth (2004a) meiner alle utval i Setesdal-Ryfylke arbeider godt, har godt frammøte og stabile medlemmar. Kvifor slike skilnader mellom dei to områda? Kor viktig er her forhistoria?

• Falleth (2004b) vektlegg den veldig sterke lokale alliansen i Setesdal-Ryfylke på tvers av kommunar mellom sentrale personar knytt til landbruk og kommunepolitikk, og etter kvart også lokalt miljøvern og politikarar på fylkesnivå – i ein lang og seriøs prosess frå tidleg 1980-tal (sentrale stikkord: sjølvråderett, bygdeutvikling, fleirbruk og lokal forvaltning).
• I Forollhogna har det vore mindre samordning, og kanskje mangel på tradisjon for ”det interkommunale”. Fedreheim (2003: 112) seier (i ei undersøking av verneplanprosessen i to av kommunane) at: ”Deltakelsen i verneplanprosessen kjennetegnes blant annet av at grunneierne og rettighetshaverne forente seg innad i kommunene og kom med felles uttalelser. Imidlertid ser det ut som at samarbeid på tvers av kommunegrensen ikke eksisterte i selve verneplanprosessen.” Aasetre & Skjeggedal (2004) viser også usemje mellom kommunane i kva som blir sett på som naudsynte samarbeidsorgan mellom kommunane, og kva rolle dei bør ha.

Kven får roller som ”dei lokale”?

Ovanfor har vi kort presentert modellen for kvart av dei fire forsøksområda. Den formelle ”makta” ligg gjennomgåande på lokalpolitisk nivå (delvis kommunalt, delvis interkommunalt), men med eit sterkt samspel med administrative fagpersonar (som oftast er godt interkommunalt organiserte og fungerande). Blåfjella-Skjækerfjella vil skilje seg frå dei tre andre ved at Reindriftsforvaltninga kjem inn som ein ansvarleg part, og med det: folkerettslege, rettshavar- og næringspolitiske føringar. I dei tre andre forsøksområda er det uttrykt misnøye og dels krav om betre høve for medverknad frå aktørar som har både formelle og legitime rollar i drift og forvaltning av dei aktuelle områda:

• Falleth (2004b) omtalar kor sterkt bruks- og grunneigarinteressene sto heilt ifrå starten i Setesdal-Ryfylke (koordinert gjennom skogeigarforeininga). Formelt sett har grunneigarane og landbruket ein representant i Referansegruppa, og Falleth (2004a: 15) seier at: ”Flere grunneiere ønsker seg en mer aktiv og direkte deltagelse i forvaltninga av SV-R og styret har… vurdert å utvide referansegruppen…”.
• Ein av konklusjonane til Fedreheim (2003) om verneplanprosessen for Forollhogna er at dei fleste lokale aktørane brukte tradisjons- og rettshavarargument når dei gjekk imot eit statleg verneområde. Skjeggedal & Aasetre (2005) tilrår no å formalisere eit utvida samarbeid mellom dei etablerte forvaltningsorgana for Forollhogna og andre forvaltningsorgan (DN, SNO, Fylkesmennene, fjellstyra, villreinutvalet og Statskog), for å få til ein tettare dialog.
• Mars 2005 kom det ein søknad til Dovrefjellrådet (DFR): ”Rettighetshaverne/grunneierne i Dovrefjellområdet søker med dette om medlemskap i Dovrefjellrådet og en plass i Dovrefjellrådets Arbeidsutvalg.” Like etter kom ein tilsvarande søknad frå Snøhetta Villreinutval. Desse søknadane vart avslått på formelt grunnlag, fordi ein ikkje har juridisk/politisk grunnlag – i forsøksperioden – til å endre samansetjinga av DFR. Men ein inviterer partane til å møte som observatørar på møta (AU og råd) – som i prinsippet er opne.

 

Slike utfordringar er forsøkt fanga opp i eit forslag til ein ny forvaltningsmodell for eit nytt verneområde, som Dervo & Aas (2005) foreslår som ”Et femte forsøk med lokal forvaltning …”, nemleg det framtidige verneområdet i Reinheimen. Her foreslår ein eit breiare og meir integrert perspektiv på den lokale forvaltninga, mellom anna betra rom for rettshavarar og brukarar.

Kvinnene manglar

Eit slåande funn i båe våre to studieområde er det store fråværet av kvinner i formelle organ og utval som er oppretta. Dette er grundig gjennomgått i Svarstad et al. (2006, 2003). I dei seks lokale referansegruppene som vart nedsett i samband med Verneplan for Dovrefjell var det berre 7,5 prosent kvinner. Dovrefjellrådet har berre 17 prosent kvinner. I samband med planprosessen for Geiranger-Herdalen landskapsvernområde vart det oppretta eit rådgjevande utval. Ingen kvinner var blant dei åtte lokale deltakarane. I 2005 vart det nedsett ei arbeidsgruppe for å utarbeide forvaltningsplan, og heller ikkje her er kvinner med.

I prosjektet har vi stilt spørsmål om årsaka ligg i mangel på ”tilbod” eller ”etterspørsel” av kvinnelege deltakare. Svaret i båe tilfella ligg på ”etterspørselssida”, i og med at det ikkje hadde vore foreslått kvinner, som så takka nei. Er utmarksforvaltning eit av dei politikkområda med særleg lang veg fram til jamstelling mellom kjønna? Her har heller ikkje sentrale styresmakter fylgt opp sektoransvaret sitt om å nå likestillingsmål. Prosjektet vårt er den einaste forskinga så langt i Noreg om kjønn og lokal deltaking i samband med naturressursar – lite er også gjort elles i Europa.

Og dessutan …

Det er generelt mange utfordringar knytt til forvaltning av store verneområde, om den så er lokal eller sentral. Og det ligg få eller ingen sesam-sesam-opningar bak overskrifta lokal forvaltning. Det blir veldig viktig å få ei grundig evaluering av dei fire forsøka som er i gang, og ikkje minst å vurdere dei i samanheng.

Lokal forvaltning ser ikkje ut til å dempe det omfattande byråkratiet for ”ytre aktørar” som kjem med søknader, og som treng ryddig sakshandsaming og helst berre ein part (= den forvaltningsansvarlege) å søkje t.d. dispensasjon hos. Lokal forvaltning kan til og med forsterke ei komplisert sakshandsaming. I Forollhogna har t.d. Villreinutvalet uttrykt misnøye med blautkakemodellen. Den tidlegare enkle modellen med å vende seg til fylkesmannen og DN er no erstatta av at ein må innom sakshandsaming i sju kommunar. I ei tid der ein også vil stimulere til / har opna for kommersiell aktivitet (turisme), i og omkring slike store verneområde, så trengs det oversiktlege og forenkla system. Men skal dette også vere GODE system så trengs det auka ressurstilgang til forvaltning av store verneområde; ikkje minst i dei områda som til no ikkje har nytt godt av ekstra ressursar (slik som dei med lokale forvaltningsforsøk har gjort).

Så korleis skal ein balansere heilskap, førutseieleg og ”enkelt” forvaltningssystem, mot viktige poeng som konfliktdemping og tillitsskaping, og ikkje minst tryggleik for at ein tek verneformålet på alvor? Og kva med dei aktørane som ikkje er på plass i dei nye lokale modellane: kvinner, rettshavarar, brukarinteresser, verneinteresser? Og kva med samspelet med kunnskapsbedrifter? – for kanskje vil dei største problema vere knytt til det at ein ikkje har tilstrekkeleg kunnskapsgrunnlag for å vurdere konsekvensane av omsøkte tiltak / dispensasjonar i desse distriktsutviklingstider, eller ressursar til å prøve ut tiltak under gode program med overvaking og evaluering? Slike utfordringar er heilt uavhengige av kven som sit med forvaltningsansvaret – men dei vil vere ressurskrevjande uansett. Og kanskje er dette inne i kjernen av den lokale drivkrafta bak ønsket om lokal forvaltning – betra høve for nærings- og distriktsutvikling, men balansert mot verneformålet?

Litteratur

Adams , W. M., Aveling, R., Brockington, D., Dickson, B., Elliott, J., Hutton, J., Roe, D., Vira, B. & Wolmer, W. 2004. Biodiversity Conservation and the Eradication of Poverty. Science 306, s 1146-1149.

Aspås, H., Ståvi, J. M. & Dønnum, H. 2005/2006. Evaluering av prøveprosjekt med lokal forvaltning av Dovrefjell-Sunndalsfjella Nasjonalpark og tilliggende verneområder. Årsrapport 2005. Sandvika: Asplan Viak as. ( http://www.dovrefjellradet.no/FLIB/688-Evaluering%20årsrapport_%202005.pdf)

Barrow, E. & Murphree, M. 2001. Community Conservation. From Concepts to Practice. In Hulme and Murphree (red) African Wildlife & Livelihoods. The Promise and Performance of Community Conservation, s 24-37.

Brockington, D. 2002. Fortress conservation. The preservation of the Mkomazi Game Reserve, Tanzania. Oxford: James Currey.

Cooke, B. & Kothari, U. (red) 2001. Participation - The new Tyranny? London/New York: Zed books.

Daugstad, K. 2005. Nasjonalparken møter kommunen. Kronikk Nationen 24. mai, 2005.

Daugstad, K., H. Svarstad & O.I. Vistad 2006. A Case of Conflicts in Conservation: Two Trenches or a Three-Dimensional Complexity? Landscape Research 31/1.

Daugstad, K., Svarstad, H. & Vistad, O. I. 2005. Geiranger-Herdalen: Lang dags ferd mot vern. Plan 2005/3-4: 58-64.

Dervo, B.K. & Aas, Ø. 2005. Lokal forvaltningsmodell for det fremtidige verneområdet i Reinheimen, NINA Rapport 4.

DFR (Dovrefjellrådet) 2005. Forvaltningsplan for verneområdene på Dovrefjell. Høringsutkast. ( http://www.dovrefjellradet.no/Default.asp?WCI=DisplayGroup&WCE=38&DGI=38)

DN ( Direktoratet for naturforvaltning) 2001. Områdevern og forvaltning. DN-håndbok nr. 17, Trondheim.

Falleth, E. I. 2004a. Forvaltningsforsøket i Setesdal Vesthei – Ryfylkeheiane landskapsvernområde og Steinbuskardet – Hisdal biotopvernområde. Kommunenes og sekretariatets arbeid fra 2000 til 2004. Delrapport 4 av NIBRs evaluering av forvaltningsforsøket. Oslo: NIBR.

Falleth, E.I. 2004b. Hvordan dannes nettverk: Om lokal organisering og kollektiv handling i Setesdal Vesthei – Ryfylkeheiane. Kart og plan 3:158-164.

Fedreheim, G. E. 2003. Lokal deltakelse og konflikter i verneplanprosessen for Forollhogna nasjonalpark og tilgrensende landskapsvernområder. Hovedfagsoppgave i statsvitenskap, Inst. for sosiologi og statsvitenskap, NTNU.

Heiberg, M. M., Hagen, D. & Christensen, H. M. (under trykking). Rammebetingelser og handlingsrom for næringsutvikling i verneområder – formelle styringsverktøy, grunneieres oppfatningar av handlingsrom, og bruk av avbøtende og restaurerende tiltak. NINA Rapport 143. Trondheim

Hovik, S. & Falleth, E. I. 2005. Holdninger til landskapsvern og lokal forvaltning I Setesdal Vesthei – Ryfylkeheiane. NIBR-notat 139. Oslo: NIBR

Hulme, D. & Murphree, M. 2001. Community Conservation in Africa. An Introduction. I: Hulme & Murphree (red): African Wildlife & Livelihoods. The Promise and Performance of Community Conservation, s 1-8.

Hutton, J., W. Adams & J. Murombedzi. 2005. Back to the barriers? Changing narratives in biodiversity conservation. Forum for Development Studies 32/2.

Skjeggedal, T. & Aasetre, J. 2005. Lokal forvaltning av verneområdene i Forollhogna. Delrapport 2 i evalueringen av forvaltningsforsøket. Steinkjer: Nord-Trøndelagsforskning.

Sullivan, S. 2006. The elephant in the room? Problematizing ‘new’ (neoliberal) biodiversity conservation. Forum for Development Studies 33/1.

Svarstad, H., K. Daugstad & O.I. Vistad. 2003. Hvem vil være enige og tro på Dovrefjell? En case om framveksten av lokal forvaltning av verneområder. Tidsskriftet Utmark 4/2 (http://www.utmark.org).

Svarstad, H., Daugstad, K., Vistad, O.I. & Guldvik, I. 2006. New Protected Areas in Norway: Local Participation Without Gender Equality. Mountain Research and Development, Vol. 26/1: 48-54.

Vistad, O. I. & Skår, M. 2005. Regionale skilnader i synet på endring av regelverket om bruk av snøskuter i utmark. TidsskriftetUtmark 6/1 (http://www.utmark.org).

Aasetre, J. & Skjeggedal, T. 2004. Lokal forvaltning av verneområdene i Forollhogna. Delrapport 1 i evalueringen av forvaltningsforsøket. Steinkjer: Nord-Trøndelagsforskning.