Lokal verneområdeforvaltning på Dovrefjell

Jan Martin Ståvi - Asplan Viak

---

Forsøk med lokal forvaltning av Dovrefjell-Sunndasfjella nasjonalpark og tilgrensende landskapsvernområder er av fire forsøk med lokal forvaltning av større verneområeer. Forsøket består i at nasjonalparken forvaltes av et interkommunalt og interfylkeskommunalt organ, Dovrefjellrådet (DFR), mens de øvrige verneområdene forvaltes av de åtte berørte kommunene. Vernet og forvaltningspraksis har bidratt til å harmonisere praksis innen utmarksforvaltning, særlig for motorferdsel i utmark, i kommunene. Omfanget av tiltak og aktiviteter som kan sies å være i strid med eller mindre ønsket i forhold til formålet med vern, er forholdsvis begrenset og er redusert i løpet av forsøksperioden. Det ser ut til å ha vært relativt tungt å få til et fungerende samarbeid med andre aktører som har oppgaver i tilknytning til verneområdene, konkret SNO (oppsyn og forvaltning av tiltaksmidler) og iNasjonalparker (informasjon).

Bakgrunn/mål og mening

Regjeringen vil i tråd med oppgavefordelingsutvalgets innstilling i større grad forankre miljøpolitikken i lokaldemokratiske prosesser. Stortinget har av den grunn tatt initiativ til å gjennomføre forsøk med lokal forvaltning av nasjonalparker som inngår i nasjonalparkplanen, blant annet Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark.

Forvaltningsmodellen

Det er flere ulike forvaltningsmodeller som prøves ut rundt i landet. For Dovrefjell-Sunndalsfjella er forvaltning av nasjonalparken delegert til Dovrefjellrådet (DFR) som er et interkommunalt organ med representanter fra kommunene Dovre, Lesja, Sunndal, Oppdal, Tynset, Folldal, Rauma og Nesset, samt de fire fylkeskommunene Oppland, Hedmark, Møre og Romsdal og Sør-Trøndelag. Denne delen av forsøket er hjemlet i forskrift etter forvaltningsforsøksloven. For de øvrige verneområdene rundt nasjonalparken er kommunene forvaltningsmyndighet. DFR har her en rådgivende rolle.
Målet med forsøket har vært å sikre en felles forvaltning for hele området, og å gi bedre mulighet til å se naturvernloven og kommunenes ansvar etter plan- og bygningsloven i sammenheng. Dovrefjellrådet har også ansvar for oppfølgingen av fylkesdelplan for området, og vil være rådgivende for kommunenes forvaltning av de tilgrensende landskapsvernområdene.

Evalueringen

Hovedformålet med evalueringen er å vurdere om forvaltningen av verneområdene i Dovrefjell-Sunndalsfjella blir integrert lokalt, og om kommunal forvaltning skaper større legitimitet til vernet og en mer effektiv forvaltning uten at dette går på bekostning av formålet med vernet og verneverdiene i verneområdene. I evalueringsarbeidet er det benyttet ulike metoder, som innsamling og bearbeiding av statistikk, intervju og spørreundersøkelse, deltakende observasjon på rådsmøter og presseklipp.

Resultater

Hovedinntrykket etter å ha fulgt forvaltingsorganene i fire år er at forsøket har vært gjennomført i tråd med intensjonene. Fra involverte myndigheters side, dvs DFR og kommunene, er vern akseptert, og de har tatt og løst forvaltningsoppgaven på en seriøs måte. Omfanget av motstand / motvilje mot vern i lokalsamfunnene for øvrig er ikke kartlagt i detalj, men en kan registrere spenninger mellom ulike grupper i syn på prioriteringer mellom vern og næringsutvikling.
Årsakene til at forsøket kan karakteriseres som vellykket, er flere. De viktigste momentene er følgende.

• Flere av kommunene i forsøket har levd med store verneområder i mange år. De har hatt erfaringer med Rondane og Dovrefjell nasjonalparker, og med flere landskapsvernområder og naturreservater. Også for fylkeskommunene som deltar, er store verneområder godt kjent.
• Grunnlaget for utvidet vern av Dovrefjell ble lagt gjennom en grundig verneplanprosess som i tid falt sammen med fylkesdelplanprosessen. Rammene for vern ble gjennom dette både klarlagt, avveid og modnet.
• Den lokale prosessen med forvaltningsplan har lagt grunnlaget for en avveid sonering av verneområdene og en harmonisering av tidligere ulikheter i kommunenes forvaltningspraksis, særlig innen motorferdsel i utmark.
• Det viktigste formålet med vern, nemlig hensynet til villreinstammen, har tunge støttespillere og er tilsynelatende godt forankret lokalt.
• Forvaltningen av nasjonalparken ble tillagt et allerede eksisterende interkommunalt organ. Selv om dette organet i utgangspunktet ikke hadde overkommunal beslutningsmyndighet, var det lagt et godt grunnlag for å tillegge Dovrefjellrådet slik
  myndighet.
• Sist, men ikke minst har kommunene og Dovrefjellrådet hatt tilgang til relevant kompetanse.

Det er vanskelig å påpeke spesielle eller generelle feiltrinn fra forvaltningsorganenes side. Ut fra en grov vurdering kan kanskje pekes på en liten håndfull saker der fylkesmannen ville ha kommet til et annet resultat enn lokale forvaltningsorganer. Med de rammene som er lagt i verneforskriftene og forvaltningsplanen, er det relativt lite rom for lokalt skjønn. Det er eksempler på at politiske organer i kommunene har gjort vedtak i strid med administrasjonens saksframlegg, med forankring i verneforskrift og forvaltningsplan, og uten å synliggjøre sine prioriteringer. På den ene siden er det et privilegium for politikere å utøve (fritt) skjønn, men på den annen side bør en med utgangspunkt i forvaltningslovens generelle krav forvente en begrunnelse for standpunktet.

Gjennomgangen av behandlete søknader viser at det er stor etterspørsel etter motorferdsel i utmark, særlig vinterstid. Transport til hytter dominerer, men også forskning utløser en del motorferdsel i verneområdene. Med de rammene som er lagt i verneforskriftene og forvaltningsplanen mht motorferdsel, er omfanget av motorferdsel alt i alt redusert, både sammenliknet med situasjonen før vern, og i løpet av forsøksperioden.

Manglende måloppnåelse på enkelte av oppgavene, spesielt informasjon og til dels tilsyn og tiltak, skyldes ikke forvaltningsorganene, men overliggende strukturer / systemer.

Hvorvidt lokal forvaltning har vært ”effektivt” er vanskelig å dokumentere. Sannsynligvis er det lagt ned flere årsverk fra kommunenes og DFRs side enn det fire fylkesmenn ville ha brukt på de samme oppgavene. På den annen side har denne innsatsen – først til arbeidet med forvaltningsplanen og deretter til forvaltningsoppgaver og ulike tiltak/prosjekter – sikret lokalt eierskap og sannsynligvis vært bedre til å fange opp og avklare lokale interesser.

Av de offensive tiltakene, dvs oppgaver utover løpende saksbehandling, må framheves DFRs pilotprosjekt for naturovervåking og engasjementet med sertifisering av verneområder og reiselivsbedrifter. Begge disse tiltakene eksempler på at oppgaven med lokal forvaltning er håndtert på en god måte.

Referanser:

Asplan Viak AS (2008): Evaluering av prøveprosjekt med lokal forvaltning av Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark og tilliggende verneområder. Sluttrapport. Sandvika: Asplan Viak AS.