UTMARK - tidsskrift for utmarksforskning |
|
http://www.utmark.org | 1/2009 |
|
Fra landskaps- til samfunnsendring.
Fritidsboliger har både innen forvaltning og forskning hovedsakelig blitt sett på som et arealbruksfenomen, og hvor de viktigste konsekvensene har vært knyttet til naturmiljø og landskap. I denne artikkelen vil jeg argumentere for at dette er for snevert i dagens situasjon, både for å forstå fenomenet fritidsboliger, og for å kartlegge konsekvensene. Fritidsboliger er integrert i prosesser knyttet til distriktsutvikling, flytting og mobilitet som har vesentlige samfunnsmessige konsekvenser – også ut over miljø og landskap. 1. Fra landbruks- til fritidssamfunn?Denne artikkelen er basert på et prosjekt om fritidsboliger i rekreasjonsomlandet til Oslo(fn1) (dette omlandet omtales for enkelthets skyld som ”Østlandet” ) som Østlandsforskning har gjennomført i perioden 2006-2008 (Overvåg og Arnesen 2007, Skjeggedal m.fl. 2009). I prosjektet har vi først og fremst studert planprosesser knyttet til fritidsboligutbygginger i Ringebu og Kragerø kommune, men vi har også data for hele rekreasjonsomlandet til Oslo, slik at studien på flere punkter er relevant for hele Østlandet. I analysene har vi definert rekreasjonsomlandet til Oslo å omfatte 137 kommuner(fn2). Oslo er da de 12 kommunene som til sammen utgjør tettstedet Oslo. For analyseformål er rekreasjonsomlandet delt inn i tre fritidsboligsoner: fjellsonen – hvor de fleste fritidsboligene er lokalisert over 600 m.o.h. (34 kommuner), kystsonen – hvor de fleste fritidsboligene er lokalisert innenfor 1 kilometer fra kystlinjen (29 kommuner), og skogsonen – hvor de fleste fritidsboligene er lokalisert under 600 m.o.h. og mer enn 1 kilometer fra kystsonen (74 kommuner) (figur 1).
Mange kommuner på Østlandet kan i dag betegnes som ”fritidssamfunn”, i betydningen av at fritids- og rekreasjonsinteresser har en sentral eller dominerende plass i planlegging, forvaltning og utviklingsarbeid i kommunene. I mange tilfeller er disse interessene også koplet opp mot utvikling av reiselivsnæringen i kommunene. Dette er kommuner som i hovedsak ligger i ytterkantene av rekreasjonsomlandet til Oslo. De fleste av disse kommunene har i de siste ti-årene opplevd to parallelle prosesser knyttet til flytting og bosetting: en nedgang i antall ”permanente” innbyggere i eksisterende tettsteder og boligområder, samtidig med en økning i antall ”deltidsinnbyggere” i fritidsboliger i etablerte og nye fritidsboligområder. Denne utviklingen har vært særlig sterk i kommunene i ”fjellsonen”. Se figur 2 og 3, som viser utviklingen i antall bosatte og antall fritidsboliger i kommunene i 10 års perioden fra 1996 til 2006.
Det er mange unge som flytter ut, og den permanente befolkningen blir stadig eldre. De som ”flytter inn” er i hovedsak relativt velstående, ressurssterke og middelaldrende fritidsboligeiere. En del av denne trenden kan knyttes til en kontinuerlig nedgang i sysselsettingen i primærnæringene. Nedgangen har vært særlig sterk i fjellsonen med en nedgang på 28 % i sysselsettingen siden 1995 (til ca 7 % av sysselsettingen). Langs kysten og i skogsonen er det også nedgang, men her er nivået på sysselsettingen i primærnæringene allerede så lavt at det ikke er så mye å redusere. Det grove bildet er dermed at mange distriktskommuner, særlig i fjellsonen, på den ene siden har en nedgang i den permanente befolkningen kombinert med nedgang i sysselsettingen i jordbruket, mens de på den andre siden har en kraftig økning i "innflytting" av velstående fritidsboligeiere. I de 43 kommunene med befolkningsnedgang var den gjennomsnittlige veksten i antall fritidsboliger 16 % fra 1996 til 2006, mens veksten var kun 6 % i de kommunene som hadde befolkningsøkning. I mange av fjellkommunene har det samtidig med økningen i fritidsboliger, også vært en vekst i utbyggingen av reiselivsnæringen. Til sammen har denne utviklingen ført til at interessene knyttet til fritid og turisme har økt sin betydning for utviklingen i mange av disse kommunene. Antallet fritidsboliger er faktisk høyere enn antall boliger i 27 av kommunene i rekreasjonsomlandet til Oslo (figur 4). Disse områdene har i større grad blitt steder for fritid enn for ”hverdagsliv", som en ”rural-recreational countryside”, jfr. Halseth (2004).
Det er imidlertid ikke slik at fritidsinteressene alene har økt sin innflytelse. Jordbruksarealet på Østlandet er ikke redusert de siste årene (Statistisk sentralbyrå 2007), og jordvernet har blitt styrket. Videre har, som jeg også vil drøfte senere i artikkelen, verneinteressene styrket seg i andre områder, både knyttet til nasjonalparker og villreinområder, og til ivaretakelse av offentlige rekreasjons- og naturområder langs kysten. Det kan derfor se ut som om arealbruken i distriktene i økende grad er blitt ”polarisert” ved at ulike interesser og verdier stadig sterkere dominerer i ulike deler av disse kommunene. Derfor for enkelt å si at det ”kun” skjer en overgang fra et landbrukssamfunn til et fritidssamfunn. Det er heller ulike interesser som dominerer i ulike områder. Likevel er det ikke tvil om at når en også inkluderer sosiale, økonomiske og politiske aspekter (i tillegg til arealbruk), så er det fritidsinteressene som i størst grad dominerer og har styrket sin innflytelse på utviklingen i mange av de kommunene på Østlandet hvor fritidsboliger er et betydelig fenomen. 2. Lite konfliktfylt?Til tross for en rekke avisoppslag som har fokusert på problematiske sider ved fritidsboliger, vil jeg hevde at fritidsboliger generelt er et lite problematisk og omstridt tema på Østlandet. Særlig sett i forhold omfanget av utbyggingene de siste årene. Så lenge utbyggingen av fritidsboliger foregår utenom områder hvor det er sterke verneinteresser (som de nå i stor grad gjør etter innstramming fra staten i forhold til utbygging i og tett inntil vernede områder), opplever de fleste involverte aktørene at tilstedeværelsen og utbygging av fritidsboliger er relativt uproblematisk. Fritidsboliger blir mer sett på som viktige for den lokale økonomien, enn som et problematisk fenomen. Både i Ringebu og Kragerø blir det vektlagt at inntekter og avgifter fra fritidsboligeiere og økt bruk av utbyggingsavtaler med utbyggere, er viktige for det lokale næringslivet og for utbygging av infrastruktur både i fritidsboligområdene og i andre deler av kommunene. I mange land fremheves det at problemene med fritidsboliger i første rekke er grunnet i konflikter mellom lokalbefolkningen og fritidsboligeiere. Dette ser ut til å være et lite problem på Østlandet. Denne totalt sett lite konfliktfylte situasjonen kan i første rekke forklares ved at fritidsboligområder og lokale bosettinger i liten grad er samlokaliserte og ”blandet”, de er tvert imot lokalisert i ulike områder. Denne romlige atskillelsen kan i hovedsak forklares med tre sammenhengende faktorer. Den første, og mest åpenbare, er at vi i Norge har stor tilgang på ubebygde og lite produktive arealer i forhold til mange andre land. Den andre faktoren er at for norske eiere av fritidsboliger er det å være ”i naturen” en hovedmotivasjon for å bruke fritidsboligen (Kaltenborn 1998, Ericsson 2006). Dette til forskjell fra hva som ser ut til å være situasjonen i for eksempel Storbritannia (Gallent et al. 2005) og andre land på kontinentet, hvor det å oppleve et ”ruralt miljø” og en ”rural idyll” er viktige motiv for å eie en fritidsbolig. Den tredje faktoren er offentlig planlegging, som gjennom blant annet soneinndeling og boplikt, har bidratt til å skape denne romlige atskillelsen. Dette betyr naturligvis ikke at fritidsboliger ikke fører til konflikter og diskusjoner. Bakgrunnen for de konfliktene som oppstår er ofte ulike interesser mellom utbyggingsaktører (grunneiere, utbyggere og ofte kommuner) og eksisterende fritidsboligeiere og innbyggere, knyttet til fortetting av eksisterende, og utbygging av nye fritidsboligområder (og ikke til ulike interesser mellom fritidsboligeiere og lokalbefolkningen). Dette er den kjente ”ikke i min bakgård”- holdningen hvor eksisterende innbyggere ikke ønsker nye utbygginger i nærheten av sin egen eiendom (Halfacree 1998). Slike holdninger til utbyggingsplaner vil en trolig finne i de fleste områder hvor det finnes eksisterende bosetting (av både boliger og fritidsboliger). I Kragerø, hvor bolig og fritidsboligområder er lokalisert relativt nært hverandre, er det eksempler på at eksisterende fritidsboligeiere og innbyggere står sammen i protester mot utbyggingsplaner. Det illustrerer kontrasten mellom eksisterende innbyggere som vektlegger bruksverdien av områdene, og utbyggingsinteresser som ønsker å utnytte den økonomiske verdien av de samme områdene. Det er imidlertid ikke alltid slik at eksisterende fritidsboligeiere ikke ønsker videre utbygging og utvikling i sine områder. I Kvitfjell i Ringebu er det blant noen fritidsboligeiere forventninger om at planene for utbygging av service- og aktivitetstilbud, som de var blitt forespeilet da de kjøpte fritidsboligen, blir realisert. Dette viser at i slike turist- og aktivitetsdestinasjoner under oppbygning, er fremtidige planer en viktig del av kjøpsbeslutningen for mange eiere. Realisering av planene kan ha betydning for både verdien og bruken av slike fritidsboliger. Denne relativ ”harmoniske” situasjonen som jeg har beskrevet her, er imidlertid utfordret på Østlandet, særlig langs kysten hvor tilgangen til arealer for utbygging av fritidsboliger har blitt mer begrenset på grunn av byvekst, relativ høy tetthet av bygninger, og tilstramning av offentlige reguleringer. I Kragerø, hvor flere nye fritidsboligprosjekter er planlagt på tidligere industriområder tett inntil eksisterende bebyggelse, er det for eksempel en frykt blant deler av lokalbefolkningen om at ”fritidsinteressene” ville komme til å dominere byen i for stor grad i forhold til hva de mener er viktige kvaliteter ved et godt lokalsamfunn (for eksempel sosiale bånd til naboer, deltakelse i dugnader og aktiviteter knyttet til barn og skolen). Her ser vi tendenser til at en type problemstillinger, som er godt kjent fra studier i andre land, også gjør seg gjeldene i Norge. 3. Sterkere reguleringer og bruk av marginale arealerHvilke arealer som tas i brukt til utbygging av fritidsboligområder på Østlandet har i de siste ti – tjue år i sterkere grad blitt styrt av offentlige reguleringer på flere nivåer, fra kommunale reguleringsplaner til internasjonale miljøforpliktelser. Dette har blant annet ført til at stort sett alle nye fritidsboliger er lokalisert til fritidsboligfelt, og at den spredte utbyggingen grovt sett har stoppet opp (Overvåg og Arnesen 2007) I Ringebu er det hensynet til villreinens leveområder, sammen med satsingen på utviklingen av turistdestinasjonen Kvitfjell, som i størst grad har lagt føringer for det overordnede lokaliseringsmønsteret for nye fritidsboliger. Sterkere beskyttelse av villreinens leveområder har i praksis ført til at det aller meste av ny utbygging av fritidsboliger er stoppet opp på østsiden av Gudbrandsdalen (i områder på Venabygds- Ringebu- og Fåvangfjellet). Det er på vestsiden av dalen, og i første rekke i Kvitfjell, at de nye fritidsboligene har blitt bygget de siste årene. Det aller meste av arealet som er brukt til utbygging i Ringebu de siste ti-årene, var tidligere brukt til beite for sau og geit, skogbruk, og friluftsliv/jakt. Dessuten har det foregått fortetting eller utvidelser av eksisterende fritidsboligområder. Dyrket mark er i liten grad blitt brukt til utbygging. De fleste setrer og seterområder er bevart av hensyn til kulturvern og landbruket. Likevel kan setrer nærmest bli helt omsluttet av fritidsboliger og alpinbakker, slik det finnes eksempler på i Kvitfjell. Beitingen fortsetter vanligvis i de samme områdene, om enn i noe redusert grad. Det kommersielle skogbruket som har vært drevet i disse relativt høyt beliggende områdene, har hatt lav produksjonsverdi. Den økonomiske verdien av disse områdene har derfor vært relativ marginal for grunneierne, særlig sett i forhold til de inntektene som salg og bortfeste av fritidsboligtomter har gitt. En kuriositet i Ringebu er at ved en jordreform på slutten av 1800-tallet ble eiendommer i fjellet tildelt gårdbrukerne i dalen. De største og rikeste gårdene ble tildelt de lavereliggende eiendommene i fjellet, som da var de mest verdifulle for beiting, grasdyrking og skogbruk. De minste gårdene fikk eiendommene høyere opp. Nå er det nettopp disse høyereliggende eiendommene som er mest attraktive som fritidsboligtomter. Dette er særlig tydelig i Kvitfjell, hvor det oppnås betydelige høyere priser på de tomtene som ligger høyest og nærmest alpinbakken. I Kragerø er det hensynet til ubebygde natur- og rekreasjonsområder i strandsonen som i størst grad styrer lokaliseringen av nye fritidsboligområder. Innstramninger i dispensasjonspraksisen fra det generelle byggeforbudet i 100-meters sonen og økt vektlegging av rekreasjonsområder som er offentlig tilgjengelig, har ført til at stort sett all bruk av ubebygde arealer til fritidsboliger i strandsonen nå har stoppet opp. De fleste nye større utbygginger, både gjennomførte og planlagte, er blitt lokalisert til andre områder, i første rekke tidligere industriområder langs kystlinjen . Dette omfatter både nedlagte steinbrudd i god avstand fra by- og boligområder, og tidligere industritomter (blant annet verft) i og ved Kragerø by og andre tettsteder. Alle disse utbyggingene omfatter svært tett utbygging av fritidsboliger, i stor grad i leiligheter og delvis i blokker. Kommunen har vært interessert og villig til å godta utbygging av fritidsboliger på disse tomtene, dels fordi de da kan få finansiert sikring av steinbruddene, og dels ved at de i flere tilfeller har satt krav om at skal utvikles turistvirksomhet og/eller også bygges ”vanlige” boliger i tilknytning til utbyggingen av fritidsboligene. Også i Kragerø er det slik at de arealene som opp gjennom årene er brukt til fritidsboliger, tidligere i hovedsak ble brukt til beite og rekreasjon, men i liten grad til skogbruk. Heller ikke her er dyrket mark av betydning blitt benyttet til fritidsboliger. De beste jordbruksområdene er i de indre delene av kommunen, og ikke langs kysten hvor de fleste fritidsboligene er lokalisert. Erfaringene fra Ringebu og Kragerø viser at arealene som er brukt til fritidsboliger i disse kommunene, tidligere har hatt en svært begrenset produksjonsmessig verdi. Deres verdi som industriområder er heller ikke like høy som tidligere (eller overhodet ikke eksisterende). Gjennom utbygging av fritidsboliger har utbyggerne og kommunene derfor fått utnyttet relativt marginale arealer til en bruk som gir vesentlig høyere inntekter for grunneierne, betydelige lokaløkonomiske virkninger og bidrag til å utvikle den lokale infrastrukturen. I Ringebu er dette særlig tydelig, da det er få alternative økonomiske bruksmuligheter for arealene. I Kragerø er det flere muligheter for alternativ bruk, men fram til nå er det utbygging av fritidsboliger som har gitt høyest avkastning (og dermed også en mulighet for kommunen til å forhandle fram utbygging også av blant annet boliger og infrastruktur). I den siste kommuneplanprosessen var det imidlertid flere innspill på at de sjønære industritomtene burde reserveres for andre næringsformål enn fritidsboliger, for å være attraktive også for andre typer næringsvirksomheter. 4. Sterke utbyggingsinteresser og små kommuneadministrasjonerFritidsboliger, og utvikling av tilknyttet reiselivs- og boligprosjekter, er i dag det dominerende tema innen arealplanlegging og næringsutvikling både i Ringebu og Kragerø. I Ringebu har utarbeiding av kommunedel- og reguleringsplaner for fritidsbolig- og turistområder dominert planarbeidet i hvert fall de siste 20 årene. I Kragerø har det vært en betydelig økning i interessen for fritidsboligprosjekter de siste årene. Til kommuneplanens arealdel for 2007-2019 var for eksempel 43 av totalt 83 innspill knyttet til utbygging av fritidsboliger. 4-5 av disse var forslag om større utbygginger fra ulike ubyggere og investorer, mens de øvrige var mindre planer fra grunneiere (både fra lokale grunneiere og fra eiere av store fritidsboligeiendommer som hovedsakelig er bosatt utenfor kommunen). Til tross for den store plassen fritidsboliger har i arealplanleggingen, er det påfallende hvor lite oppmerksomhet og plass som vies til fritidsboliger og dens konsekvenser i samfunnsdelene av kommuneplanene. Fritidsboliger behandles fortsatt hovedsakelig på kun som arealbruk, og det er de natur- og miljømessige konsekvenser som vurderes. Dette til tross for at vi har god kunnskap om at utbygging av fritidsboliger også har betydelig økonomiske, politiske og sosiale konsekvenser. Et markant utviklingstrekk de siste to tiårene, er at profesjonelle utbyggere og investorer har blitt sterkt involvert i utbygging av fritidsboliger, og da særlig innen større utbyggingsprosjekter. Tidligere var det først og fremst lokale grunneiere som selv sto for utbyggingene. Den sterke økningen i prisene på fritidsboliger, og dermed også avkastningsmuligheter, har sammen med økte krav til standard og infrastruktur, gjort det både mer attraktivt og nødvendig for profesjonelle aktører med kompetanse og kapital å gå inn i denne sektoren. I plansammenheng har det imidlertid blitt en utfordring at det er et økende misforhold i ressurser og kompetanse mellom utbyggere og kommunene. Utbyggerne sitter ofte med betydelige ressurser og det er store prosjekter som planlegges, mens kommunene har en administrativ kapasitet som i hovedsak er dimensjonert etter kommunens faste innbyggertall. Sammen med et stort antall innspill og kontinuerlige krav om flere planer, betyr det store utfordringer for relativt små kommuner å håndtere fritidsboligutbyggingen – både når det gjelder kapasitet og kompetanse. Planleggingen av destinasjonen Kvitfjell i Ringebu er et godt eksempel på hvilke utfordringer som kan oppstå. Her er det 3-4 ulike utbyggingskonstellasjoner (grunneiere, investorer mv.) som er involvert, og som har både store og ulike planer om hvordan destinasjonen skal bygges ut. Dette har foregått i en periode med høy etterspørsel etter fritidsboliger i destinasjoner med alpinbakker. Planmessig har Ringebu kommune ikke har klart å være i ”førersetet” til å kunne legge tilstrekkelige gode føringer for den langsiktige utviklingen i Kvitfjell. Utbyggingen har i stor grad blitt styrt av utbyggerne som har hatt behov for nye arealer til fritidsboliger og turistvirksomhet, og som har lagt press på kommunen for å få utarbeidet nye kommunedel- og reguleringsplaner. Utbyggingen har derfor blitt preget av en ”bit for bit planlegging”. Denne situasjonen har i tillegg blitt forsterket av at de ulike utbyggerne har til dels svært ulike meninger om hvordan destinasjonen Kvitfjell bør utvikles, blant annet om hvor sentrumsfunksjoner skal lokaliseres. Behovet for en overordnet og langsiktig planlegging for hele destinasjonen er derfor svært tydelig. Ikke kun for å oppnå en hensiktsmessig arealbruk, utbygging av infrastruktur mv., men også for å kunne utvikle en destinasjon som er mest mulig attraktiv i fritidsbolig- og turistmarkedene. For å forenkle arbeidet med utbyggingsplaner for fritidsboliger, har flere kommuner utviklet en praksis, som jeg vil hevde strider mot intensjonene om medvirkning fra de berørte partene i plan og bygningsloven. Dette skjer ved at avgjørelser om relativt detaljerte utbyggingsmønster og antall fritidsboliger nå tas inn i kommunedelplaner, og ikke avgjøres i mer detaljerte reguleringsplanprosesser som tidligere. Prosessene rundt kommunedelplanene er åpne og offentlige, men det er ikke noe krav om at berørte grunneiere og naboer informeres direkte. Det er det derimot krav om når det gjelder reguleringsplaner. Resultatet er dermed at berørte fritidsboligeiere, og eventuelle lokale grunneiere, har liten reell mulighet til å påvirke nye utbygginger i reguleringsplanprosessen. Kommunene henviser til de overordnede avgjørelsene som er tatt i kommunedelplanen for området. Dette er trolig særlig et problem for fritidsboligeiere som i liten grad følger med i lokale medier hvor oppstart av planprosesser offentliggjøres. Praksisen kan være effektiv for kommunene, som kan få behandlet flere utbyggingsplaner i sammenheng og unngå omfattende prosesser for hver reguleringsplan. Problemet er at muligheten til medvirkning fra de berørte partene ikke blir tilfredsstillende ivaretatt. Utfordringen her er selvfølgelig også at dette vil kreve ytterligere ressurser til planlegging i kommunene. Et annet moment kommunene må være oppmerksom på, er at når viktige avgjørelse blir tatt gjennom lukkede forhandlinger mellom kommunene og utbyggerne i forkant av den offentlige planprosessen, kan planprosessene bli sett på som styrt av ”makteliten”, uten muligheter for reell innflytelse fra andre lokale aktører. 5. SamfunnsendringerVår studie har generelt sett vist at fritidsboliger i Norge må forstås som et samfunnsmessig fenomen som er tett knyttet til distriktsutvikling, flytting, mobilitet etc., som kan ha vesentlige samfunnsmessige sosiale, økonomiske og politiske konsekvenser. I dag forstås fritidsboliger fortsatt hovedsakelig, som et arealbruksfenomen med konsekvenser kun for miljø og landskap. Det mangler både verktøy, prinsipper, kunnskaper, og kanskje også lovverk/forskrifter, om hvordan fritidsboligene kan integreres og utvikles til det beste for rurale lokalsamfunn. Spørsmålene er mange, blant annet knyttet til prinsipper for kommunale helsetjenester, samfunnssikkerhet og for hvordan fritidsboligeiere skal behandles i lokale politiske prosesser. At så mange mennesker ønsker å bruke mye av penger og tid i distriktene, må ses på som en mulighet for distriktsutvikling både av kommunene og av regionale og statlige myndigheter. Mange av kommunene på Østlandet med stort antall fritidsboliger er på en måte ”vinnere” når det gjelder å være attraktive for bosetting og investeringer i et samfunn med økt levestandard og mobilitet, selv om dette ikke kommer fram i befolkningsstatistikken. Denne statistikken blir mindre og mindre relevant etter hvert som en økende andel av befolkningen har flere hus og flere steder de bor på. Samtidig har det neppe vært flere grunneiere i utmarka i distriktene enn det er nå, noe som gir både utfordringer og muligheter for lokal planlegging og forvaltning. Referanser
Fotnoterfn1 Det er imidlertid ikke kun strengere reguleringer som har bidratt til at det aller meste nå bygges i felt. Økt standard på fritidsboligene, som krever utbygging av kostbar infrastruktur, og ønsker om tilknytning til helårs veg, gir også økonomiske og markedsmessige argumenter for mer feltmessig utbygging.
fn2
Unntatt en omfattende utbygging på Stabbestad, som i tillegg til fritidsboliger omfatter blant annet hotell og golfanlegg. |