UTMARK - tidsskrift for utmarksforskning |
|
http://www.utmark.org | 1 | 2010 |
|
Fjellområder og fjellkommuner i Sør-Norge. Definisjon, avgrensning og karakterisering.
Østlandsforskning har ledet en utredning for Kommunal og regionaldepartementet (KRD) for å definere, kartfeste og karakterisere fjellområder og fjellkommuner i Sør-Norge, hvilket er fastlagt til alle fylker fra og med Nord-Trøndelag (NT) og sørover. Rapporten ble levert KRD 18. september 2010, og kan lastes ned her Om studienDet er en krevende oppgave å definere "fjell på norsk", et land hvis folkets nasjonale selvforståelse er slått i fjell. Som Marcus Thrane sier det i sin betraktning om "Nasjonalfølelsen. Motto: Hvor der er godt å være, er mitt fedreland" [sluttnote 1] fra 1876:
Og det er vel en betraktning som har sin gyldighet ennå i dag. Å snakke fjell i Norge er derfor også å snakke nasjon og identitet - men i det anliggende har vår utredning ingen ambisjon om å definere eller beskrive fjellet og folket. Derimot er ambisjonen i dette arbeidet å gi et begrunnet og etterprøvbart bidrag til hvordan fjellområder og fjellkommuner kan avgrenses (defineres, identifiseres og kartfestes) i Norge, og deretter karakterisere samfunnsutviklingen i disse områdene i forhold til utvalgte kriterier for tilgjengelighet, demografi og næringsliv. På bakgrunn av dette er det gjort en drøfting av fjellområder som utviklingsramme for regional politikk. Det var imidlertid ikke innenfor rammene av denne utredningen å konkludere eller komme med anbefalinger på politikkområdet. Bakgrunnen for studien er ikke en interesse for landskapet i seg selv. det er ikke landskapet som et isolert kulturelt, estetisk, økologisk mv. fenomen som er poenget her. utgangspunktet er en antagelse om at fjellsamfunnene kan ha visse særegne karakteristika, som blant annet kan ha sammenheng med fjelltopografien (i forhold til for eksempel tilgjengelighet), som kan gi så vel fortrinn som ulemper. Er det slik at det i fjellområdene er samlet et unikt knippe av muligheter og vanskeligheter i en samfunnsutviklingsprosess, og er det en grunn til å adressere dette samlet slik at de tema som drøftes – det være seg klima, logistikk, landbruk, turisme, risiko- og sårbarhet, energiproduksjon etc – adresseres i sin rette kontekst. Dersom det ikke er noen slik sammenheng, eller bare i liten grad er en slik sammenheng, vil begrunnelsen for en egen fjellpolitikk fordi det er fjellområde, være svakere. I det tilfelle vil det være mer fornuftig å behandle fjellområdene som andre områder, og adressere de forskjellige politikktema som samferdsel, landbruk etc uten å henvise til topografi. Om det er på den ene eller andre måten er dels et empirisk spørsmål og dels et modell- eller teorispørsmål.
En forutsetning i oppdraget var at den topografiske analysen skulle følge en metodikk som er kompatibel med en tilsvarende global analyse i regi av FN og en europeisk analyse i regi av EU (Vestlandsforskning 2002 , NORDREGIO 2004), som også inkluderte Norge. KRD ser imidlertid behov for å få utredet en avgrensning av fjellområder i Norge som er mer tilpasset norsk geografi, kultur og politikk. Topografiske kriterier – Fjellområdet og Tilliggende fjellområdetI topografiske analyser brukes såkalte digitale terrengmodeller. Terrengmodellen som er benyttet for å gjøre de topografiske analysene i dette arbeidet er GTOPO30 Digital Elevation Model (DEM). GTOPO30 er bygget opp med satellittdata, og registrerer gjennomsnittelevasjon i et tilnærmet 1 km2-kvadratrutenett. Dette er den samme terrengmodellen som ble brukt i den europeiske og globale analysen. De topografiske kriteriene som ble benyttet i den europeiske analysen var følgende (NORDREGIO 2004 – op cit): Tabell 1: Kriteriesett i den europeiske analysen for høyder under 2500 meter: Resultatet av denne avgrensingen er vist i figur 1. For Norge er resultatet at 91,3 % av landarealet defineres som fjell. Dette er resultat av en definisjon av fjell som omfatter krevende topografiske formasjoner som sådan, uavhengig av hvorvidt fjellområder for eksempel også er kystområder. Denne tilnærmingen gir et nyttig komparativt perspektiv på Norge. I et europeisk og for så vidt globalt perspektiv gir dette et høyst relevant bilde av norske rammebetingelser for utvikling. Samfunnsutvikling i Norge må håndtere en langt mer krevende topografi enn de fleste land i Europa. Det komparative perspektivet og de refererte utredningene vil derfor være sentrale i alle sammenhenger hvor fjellområder sammenliknes mellom land.
Å gi en definisjon av 'Fjellområdet' i Sør-Norge (t.o.m. Nord-Trøndelag) er og blir en vurderingssak. Ethvert kriteriesett kan med rette være gjenstand for kritikk i den utstrekning det oppfattes som en korreksjon av rådende eller sprikende oppfatninger lokalt eller regionalt. Et kriteriesett skal heller ikke oppfattes som en form for autorisasjon av noen oppfatninger til forkleinelse eller fortrengsel for andre. Den kulturelle praksis, språkets mange måter å referere til landskap og praksis, steders selvforståelse osv er selvfølgelig ikke underordnet en eksersis som denne. På den annen side må det treffes et valg for å lage hensiktsmessige tekniske definisjoner med konkrete og avgrensbare kriterier for visse situasjoner. I Sveits har man for eksempel to innenlands fjelldefinisjoner, en for landbruksformål og en for investeringsstøtte etc. Nå er ikke denne analysen gjennomført med et spesielt henseende, landbruksmessig eller annet. Snarere er mandatet å gjennomføre en analyse som er generelt regionalpolitisk relevant, og selv i den sammenhengen fungere som et utgangspunkt for en diskusjon om fjell og politikk. Studien er således eksplorativ snarere enn å besvare et konkret spørsmål eller svare for et konkret henseende.
En avgrensing og konkretisering kan da si konkret om hva som gitt visse kriterier og med utgangspunkt i gitte perspektiver er et fjellområde og hva som ikke er det. Men det er altså ikke et bare et naturgitt faktum hva som er et fjellområde og hva som ikke er det – hvor det begynner og slutter hviler på valg som bygger på vurderinger av tildels ”myke” forhold – forhold som peker tilbake på tradisjon, språkbruk og de avleieringere av livsbetingelser som disse uttrykker. Når først valgene er truffet, er for så vidt svarene objektive nok i den forstand at de følger fra valgene. I denne analysen har vi truffet et valg med utgangspunkt i:
1 og 2 sammen med noen tilleggskriterier som følger den europeiske analysen, gir et grunnlag for å avgrense et fjellområde. Kriteriesettet vi har anvendt er oppsummert:
Fjellområdet er dermed areal minst 700 meter over havet (moh.) i Sør-Norge til og med Sør-Trøndelag (→ST) og 600 moh. i Nord-Trøndelag (NT). Isolerte fjellområder som er mindre enn 5 km2 er luket bort. Områder som er mindre enn 700 moh. / 600 moh. (NT) men omsluttet av Fjellområdet er lukket og inkludert i Fjellområdet. Disse terskelverdiene gjør at Fjellområdet blir avgrenset til innlandet, og det blir et skille mellom innland og kyst. Med dette utgangspunktet utgjør Fjellområdet 90 758 km2 og 42 % av landarealet i Sør-Norge (figur 3):
FjellkommuneKategorien fjellkommune er definert i tråd med den definisjonen som er brukt i den europeiske analysen. Fjellkommune er her en avhengig variabel av innslag av Fjellområdet i det kommunale territoriet. Fjellkommune er en kommune med minst 50 % av sitt areal som del i Fjellområdet. Det er identifisert 77 Fjellkommuner (figur 4 og tabellen som følger):
Tilliggende fjellkommunerForegående kapittel presenterte og konkluderte definisjon, avgrensing og identifikasjon av Fjellkommune på rent topografiske kriterier. Fjellkommune er her en avhengig variabel av Fjellområde. I praksis betyr det at det settes et nedre tak for hvor stor del av kommunen som må ha innslag av det topografisk definerte Fjellområdet for å bli karakterisert som Fjellkommune. Valget på minst 50 % av arealet som Fjellområde følger den europeiske analysen og gjør for så vidt Fjellkommuner i Norge topografisk sammenliknbare med Fjellkommuner utenfor landet. Det er dog visse svakheter ved en for rigid behandling av 50 % -reglen – både om vi ser det fra perspektivet ”kommunesamfunnets avhengighet av fjellområdene” og perspektivet ”forvaltning av fjellområdene”. Vi skal i her se på noen andre faktorer som bør vurderes i forhold til klassifiseringen enn arealandel mer eller mindre enn 50 % som Fjellområde (iht. definisjonene foran). I denne vurderingen har vi avgrenset aktuelle kommuner til kun de som grenser til en av de 77 Fjellkommunene. Dette omfatter 61 Fjellkommuner. Burde noen av disse også gis en fjellkommune-klassifisering? Endel arealekstensive aktiviteter og næringsvirksomheter er i høy grad knyttet til bruk av Fjellområdet. Dette kan i sin tur være hjemmehørende i eller gripe sterkt inn i kommuner med mindre enn 50 % av sitt areal i Fjellområdet. Disse kommunene kan på sin side gripe sterkt inn i forvaltningen av deler av Fjellområdet også utenfor den delen av Fjellområdet som er kommunens eget territorium. Videre er det kommuner som har Fjellområdet av betydelig absolutt størrelse i sitt territorium, men som på grunn av kommunestruktur ikke kommer over 50 % andel av sitt areal i Fjellområdet. I vår vurdering av hvilke kommuner som bør regnes som Tilliggende fjellkommuner har vi lagt til grunn følgende vurderinger og kriterier:
For vurdering av øvrig aktivitet og bruk har vi sett på et utvalg bruksområder som representerer sentrale bruksområder både økonomisk, landskapsmessig og kulturelt, og som lar seg kartfeste slik at vi kan vurdere deres lokalisering/tilknytning til fjellområdene i de aktuelle kommunene:
Analysen er gjennomført ved at vi har lagt alle disse temaene inn i kartet for de tilgrensende kommunene. Deretter er det vurdert ved visuell inspeksjon og for hver kommune i hvilken grad det er et så høyt nivå på øvrig aktiviteter og bruk i eller i nær tilknytning til deres innslag av Fjellområder, slik at de også bør inkluderes som Tilliggende fjellkommuner. Det er også gjort en vurdering av om Fjellområdet ligger i tilknyting til Fjellområdene i Fjellkommunene (eller er mer frittstående massiver), og i hvilken grad de er omgitt av Fjellkommuner. Når det gjelder nasjonalparkene, som er de største verneområdene, så er de rent faktisk på mange måter en fjellpolitikk i Norge – det er først de helt seneste årene at nasjonalparker er opprettet eller vurderes opprettet utenfor fjellnatur. Alle nasjonalparker med sitt rasjonale gjennomgående knyttet til Fjellområdene og er i stor grad allerede innafor de kommunale territoriene som faller inn under topografiavgrensningen. Et unntak er kommunene Snåsa og Verdal, hvor nasjonalparken Blåfjella-Skjækerfjella dekker fjellnatur som ikke er med i Fjellområdet. Den samme situasjonen gjelder for reinbeite; stort sett alt reinbeite i Sør-Norge er innafor de kommunale territoriene som faller inn under topografiavgrensingen for Fjellområde. Unntaket her er også i første rekke Snåsa og Verdal. Til tross for at Fjellområdene i disse to kommunene benyttes til reinbeite og at store deler av dem inngår i verneområder, vurderer vi det samlet sett til å være en for liten aktivitet/bruk til at de bør defineres som Tilliggende fjellkommuner. Beitebruken for øvrig er liten, få setrer er i drift, det er liten aktivitet ift energiforsyning, og det er svært liten bosetting/bygninger i eller i tilknytning til de fjellområdene som grenser til andre større fjellområder. Alle de resterende kommunene som grenser til en Fjellkommune er vurdert på tilsvarende måte. Resultatet er at to kommuner bør inkluderes som Tilliggende fjellkommuner etter disse kriteriene; Granvin i Hordaland og Hornindal i Sogn og Fjordane. Resultatet av dette kriteriesettet er dermed 36 Tilliggende fjellkommuner, 34 ut fra kriteriene absolutt areal og fritidsboliger og 2 ut fra øvrig aktivitet og bruk:
Samfunnsfaglig karakteriseringI henhold til mandatet for utredningen følges denne i all hovedsak topografisk begrunnede definisjon og kartfesting av fjellområde og fjellkommuner opp med en samfunnsfaglig karakterisering av Fjellkommuner og Tilliggende Fjellkommuner. Hovedtema i denne karakteriseringen er:
En gridmodell med befolkningstall i 1 x 1 km ruter som basisenhet, er benyttet i analyser av befolkningspotensial og tilgjengelighetsanalyser. Data fra grid-nivå ble også aggregert til kommunenivå. BefolkningspotensialBefolkningspotensialet er den samlede befolkning som kan nås fra ethvert punkt i rommet og innen en gitt radius. Befolkningspotensialet kan oppfattes som en arbeidsmarkedsindikator, en handelsomlandsindikator og lignende. I dette tilfellet er radius fastlagt til 50 kilometer målt i luftlinje. 50 km luftlinje ble valgt fordi det vurderes å representere en rimelig grense for hva som aksepteres som en daglig pendledistanse. I dag er en av tre sysselsatte pendlere (summert over både dag- og ukependlere); de fleste pendler dog relativt korte distanser. I regionaløkonomien er tilgang til en minste kritisk befolkningsmengde for å kunne etablere basistjenester i en åpen markedssituasjon et tema. Befolkningspotenisalet er i den sammenheng en indikator for å måle kritisk befolkningsmengde. Områder med et stort befolkningspotensial vil gjerne ha glede av et større utbud av mere spesialiserte tilbud og tjenester. Jo større befolkningspotensial, desto større vil markedet for varer og tjenester være, i.e. være mer attraktivt lokalitet for tjenestetilbydere, forretninger og andre økonomiske aktører. Slik sett er befolkningspotensial en rimelig god indikator for markedstilgang for en rekke typer ikke-eksportorienterte varer og tjenester. Sett fra et arbeidsmarkedsperspektiv kan befolkningspotensial vurderes som en indikator – et stort befolkningspotensial vil tilby et mer diversifisert arbeidsmarked. Jo mer folk som er tilgjengelig innenfor en rimelig reiseavstand, jo større er sannsynligheten for å finne potensielle arbeidstakere med forskjellig utdanning, erfaring og ferdigheter noe som igjen fører til at området framstår som mer attraktivt for potensielle arbeidsgivere. Fra et sosialt perspektiv er befolkningspotensial en indikator på omfanget av kontaktmuligheter. Jo større befolkningspotensial, jo større er mulighetene for å møte andre med matchende interesser osv, noe som isolert sett må antas å øke stedenes attraktivitet som boområder. Analysen av befolkningspotensial viser at Fjellområdet og Fjellkommuner som gruppe ligger markant under landsgjennomsnittet, både hva gjelder status og utvikling siste 10 år.
Figur 6: Befolkingspotensial i 2010 fra hver 1x1 km rute som sentrum i en sirkel med radius 50 km. Fjellområdet er vist som kontur. Analysen av befolkningspotensial viser at for denne parameteren er det riktig å trekke et skille mellom Fjellkommuner og Tilliggende Fjellkommuner, og også at det er rimelig å bruke minimum 50 % av arealet 700 moh. / 600 moh. som en indikator for ”fjellvanskeligheter”. • Eidfjord (FjellKom) Disse Fjellkommunene har hatt en slik utvikling enten på grunn av egen negative demografiske utvikling eller på grunn av befolkningsnedgang innenfor 50-km-omkretsen. De fleste Fjellkommuner viser allikevel en liten vekst i absolutt og relativt befolkningspotensial, de fleste rundt opp mot 5 %, enkelte så høyt som 15 %. Små endringer kan allikevel ikke overskygge det forhold at så godt som alle Fjellkommuner og noen Tilliggende fjellkommuner har erfart en svekkelse i sin posisjon relativt til områdene utenfor Fjellområdet. Unntakene fra dette er 3 Fjellkommuner og 10 Tilliggende fjellkommuner: • Bjerkreim (TFjellKom) Deres situasjon er en følge av at kommuner utenfor Fjellområdet har hatt en over-proposjonal vekst i befolkningspotensialet. Analysen viser nok en gang “det alle vet” – at “de rike blir rikere”: Veksten i befolkningspotensial har i perioden 2000 – 2010 har vært størst i kommuner som allerede hadde et stort befolkningspotensial i 2000, og det indre av fjellområdene er i økende grad tappet for folk.
Figur 7: Befolkingspotensial fra hver 1x1 km rute som sentrum i en sirkel med radius 50 km. Endring i relativ posisjon i perioden 2000 - 2010. Fjellområdet er vist som kontur. TilgjengelighetTilgjengelighet til offentlige tilbud er et viktig tema i sammenheng med distriktsutvikling og for områder som opplever en negativ demografisk utvikling. Åsbrenn og hans diskusjon om ’uttynningssamfunnet’ (Aasbrenn 1989) er et eksempel på det. Vi har i denne analysen sett på tilgjengelighet som kjøretid med bil til et utvalg offentlige tilbud: • Flyplasser Reisetid er beregnet fra hver 1x1 km celle i til alle utvalgte fasiliteter over hele vegnettet for hele Sør-Norge, og er basert på fartsgrenser og avstander [sluttnote 4]. Deretter ble minimum reisetid for hver celle til aktuelle fasiliteter identifisert og kartlagt.
Tabellen gir statistiske mål på 1x1 km cellenivå for kommuner i Fjellområdet. Tabellen viser minimum, gjennomsnittlig og maksimum reisetid med bil. Store deler av Fjellområdet er lite befolket, har en krevende topografi og /eller har en perifer beliggenhet. Dette gjør at det er signifikante forskjeller for gjennomsnittlige reisetider for alle 1x1 km celler (høyere gjennomsnitt) enn for alle bebodde celler (lavere gjennomsnitt).
Oppsummert kan vi si at tilgjengelighetsanalyser viser for tilgang til utvalgte offentlige tilbud (flyplass, jernbane, sykehus og universitet eller høyskole) at Fjellkommuner som gruppe varierer mht tilgjengelighet, men at man blant store undergrupper av Fjellkommuner finner de kommuner i Sør-Norge som har den dårligste tilgjengeligheten til de offentlige tilbudene det er fokusert på her. Det må understrekes at det i denne analysen kun er sett på om det eksisterer et tilbud (et sykehus mv.), og ikke på innholdet eller omfanget av dette tilbudet (f.eks sykehustilbud, studietilbud). Demografi og næringslivDet er videre gjennomført en analyse av demografi, arbeidsliv og næringsliv i Sør-Norge med henblikk på Fjellområdets utfordringer. Det nasjonale bakteppet for befolkningsutviklingen viser at hovedstrømmen av innvandring og innenlandske flyttinger går til de store byene og omkringliggende kommuner. Folketallet har dermed gått tilbake i utkantkommunene. Det siste tiåret har befolkningen økt med 16 prosent i Oslo, 15 prosent i Trondheim, 14 prosent i Stavanger og 12 prosent i Bergen. Samtidig har økningen på landsbasis vært på 8 prosent. Befolkningsutvikling gir en indikasjon på sosiale og økonomiske prosesser selv om tallmaterialet tidvis er krevende å forklare. To aspekter er viktige for den territorielle utviklingen i landet:
Det er tydelig forskjell på den totale befolkningsendringen i fire områder:
Fjellkommuner i Sør-Norge er altså eneste av disse grupperingene som har opplevd en befolkningsnedgang, sågar en markert nedgang. Man observerer med andre ord en demografisk polarisering fra Fjellområdet mot lavlandet.
NæringsstrukturFjellkommuner har som gruppe en næringsstruktur som ligger tett opptil det nasjonale gjennomsnittet. Det er en svak overrepresentasjon av jord- og skogbruk i store deler av Fjellområdet. Et mer markant unntak er industri-, fjord- og Fjellkommunene Sunndal, Årdal, Vik og Odda på Vestlandet, kommuner i randsonen for Fjellområdet. Blant Tilliggende fjellkommuner på Vestlandet er det flere industrisentra, som f.eks. Stordal, Sykkylven, Høyanger og Kvinnherad, og Kvinesdal i Vest-Agder. På Østlandet tilhører derimot alle Tilliggende fjellkommuner en av de “nøytrale” klassene. Figur 8: Mellom sektorstrukturer i og utenfor Fjellområdet. Næringslivet i Fjellområdet er særegent ved at det ikke har lokale sentra med karakteristiske særtrekk av tilstrekkelig omfang for å kunne fanges opp av klusternalysen (Kart: Spatial Foresight GMBH) Det pekes gjerne på at det er en relativt stor andelen offentlig ansatte i mindre rurale kommuner, en kommunetype som utgjør hoveddelen av kommunene i Fjellområdet. Det er derfor gjennomført en analyse etter samme prinsipp som den beskrevet ovenfor, men uten de ansatte i kategoriene “offentlig administrasjon”, “helse” og “undervisning”. Resultatet er imidlertid relativt likeartet i de to analysene. Den eneste markante forskjellen blant Fjellkommunene finner man i randsonen på Østlandet, hvor analysen identifiserer et belte av Fjellkommuner med stor andel ansatte innen trelast, treforedling og skogbruk. Videre er Tilliggende fjellkommune Lillehammer i en unik posisjon, som eneste Tilliggende fjellkommune i den typisk urbane kategorien “handel, transport, forskning og tjenester”. Man kan observere samme type mønster blant kommunene langs grensen til Sverige fra Glåmdalen i Hedmark til indre Østfold og i lavereliggende deler av indre Sør-Trøndelag. Kontrasten mellom næringslivsstrukturer i og utenfor Fjellområdet er imidlertid bemerkelsesverdig markant ellers i Sør-Norge. Dette tyder på at fjellbegrepet kan være et nyttig verktøy i utformingen av en territoriell næringslivspolitikk for økt vekst. Vi gjør oppmerksom på at denne næringsanalysen er basert på sysselsettingsstatistikk. Den kan bety at personer kan være registrert med flere yrker / arbeidsplasser. ArbeidsmarkedArbeidsledigheten har holdt seg på et lavt nivå i Norge de siste årene. Den primære observasjonen er at Fjellområdet karakteriseres av noen kommuner med svært lav andel registrerte arbeidsledige: Disse har alle hatt under 1 % arbeidsledighet i gjennomsnitt i denne perioden. I deler av Fjellområdet kan man med andre ord ikke observere den typen arbeidsledighet som oppstår når man går fra en jobb til en annen, eller når studenter, hjemmeværende eller personer som har hatt en lengre periode med sykdom ønsker å komme inn i arbeidslivet. Dette tyder på at fleksibiliteten på arbeidsmarkedet oppnås gjennom inn- og utflytting. Det gjør lokale arbeidsmarkeder mer sårbare for økonomiske svingninger. Mangelen på tilgjengelig arbeidskraft blir en viktig begrensende faktor i perioder med økonomisk oppgang. Man finner også mange lave arbeidsløshetsverdier i kystkommunene på Vestlandet. Derimot er det høyere verdier langs grensen til Sverige i sørlige deler Hedmark mellom Våler og Eidskog, i området der vi tidligere noterte at næringsstrukturen lignet på den man finner i Fjellområdet. Kontrasten mellom Fjellområdet og områdene utenfor på Østlandet og Sørlandet er mer markant når man ser på sysselsettingsgraden i kommunene. Andelen sysselsatte ligger imidlertid ofte under den nasjonale gjennomsnittverdien i Tilliggende fjellkommuner og rundt gjennomsnittsverdien i randsonen for Fjellområdet. Det er i indre og vestre deler av Fjellområdet man finner de aller høyeste andelene sysselsatte. Den høyeste sysselsettingsgraden finner man i Fjellkommunene Hemsedal, Leikanger og Sirdal. Verdiene er derimot lavere i deler av Gudbrandsdalen og Østerdalen, som Fjellkommunene Sel og Ringebu i Gudbrandsdalen og nabokommunen Stor-Elvdal i Østerdalen er blant de få Fjellkommunene der sysselsettingsgraden er under den nasjonale gjennomsnittet. Skillet i sysselsettingsgrad mellom Fjellområdet og lavlandet er mindre synlig på Vestlandet, men også her finner man flere kommuner med verdien i nærheten av eller under det nasjonale gjennomsnittet i Tilliggende fjellkommuner eller i lavlandskommuner enn i Fjellkommuner. Oppsummert:Oppsummert viser analysen av demografiske forhold at Fjellkommunene har hatt en demografisk negativ utvikling siden 1990, stort sett i motsetning til andre kommuner i Sør-Norge og i motsetning til landsgjennomsnittet som sådan. Mht sysselsetting og arbeidsledighet er det forskjeller innad i Fjellområdet, men området preges tildels av en lav registrert arbeidsledighet, men også en lav andel sysselsatte. Fjellområdet har en næringsstruktur tett opp til det nasjonale gjennomsnitt, og peker seg heller ikke ut mht. andel ansatt i offentlig sektor. Analyser av tilgjengelighet, demografi og næringsliv viser gjennomgående at Fjellkommuner som gruppe nok viser en del intern variasjon, men står gjennomgående og i et komparativt perspektiv med kommuner utenfor Fjellområdet i Sør-Norge overfor en vesentlig vanskeligere utviklingssituasjon langs de parameterne som er adressert. Fjellområdet og distriktspolitiske virkemidlerDistriktsindeksen (Johansen et al. 2006) skal gi et kvantitativt uttrykk for ulike regioners distriktspolitiske ”behov”. Indeksen er satt sammen av en rekke indikatorer, som igjen kan fordeles på de fire hovedgruppene geografi, demografi, arbeidsmarked (næring) og levekår. Indikatoren er bygget opp med en vekting mellom de forskjellige hovedområdene den adresserer, og meningen er at vektingen skal gi uttrykk for en politisk prioritering. Geografi er vektet tyngst (vekt 40 %), befolkning dernest (vekt 30 %), dernest arbeidsmarked/næring (20 %) og minst vekt er gitt levekår (10 %). Indeksverdiene strekker seg fra Kåfjord kommune med 1,9 til Skedsmo kommune med 98,1. Medianverdien er 42,4 for hele landet og 47,3 for Sør-Norge. Høye indeksverdier er gjennomgående tilordnet kommuner i sentrale strøk. • Fjellkommune som faller innenfor 10-stegsintervall for distriktsindeksen.
Indeksprofilen til de fire gruppene viser klare tendenser. Kommuner utenfor Fjellområdet i Sør-Norge har som eneste gruppe en betydelig andel kommuner med distriktsindeks på minst 50, og kun en liten andel med distriktsindeks under 50. Mest forskjøvet mot venstre – og derfor med flest kommuner med lav distriktsindeks - er utvalget kommuner i Nord-Norge. Dette vises også i den laveste middelverdi og median i neste tabell. Men og Fjellkommuner har en klar venstreforskyvning i figuren, og i noe mindre grad også Tilliggende fjellkommuner. Det viser at Fjellkommunene som gruppe har en klar hovedtyngde i andel av kommuner med lav distriktsindeks: 90 % av Fjellkommunene har en indeks lavere enn 50, mens kun 40 % av kommuner utenfor Fjellområdet i Sør-Norge har det. Som tabellen også viser er distriktsindeksen for kommunene i Nord-Norge (Nordland, Troms og Finnmark) (gjennomsnitt og median) vesentlig lavere enn for Fjellkommuner, ca 3/4-deler av gjennomsnittsverdien (og 2/3 for medianverdier). Denne tabellen viser også fordelingen av de samme fire utvalgene på tilhørighet i de fire hovedklassene for distriktspolitiske virkemidler - dette drøftes nærmere i neste avsnitt.
Distriktsindeksen avspeiler og bekrefter et bilde som karakteriseringen i foregående kapitler viser:
Dette er såpass klare forskjeller i gruppenes distriktsindeks at det gir en berettigelse for å bruke disse tre grupperingene i Sør-Norge for å drøfte situasjons- og utviklingsstrukturer. Det distriktspolitiske virkeområdet (også ofte benevnt virkemiddelområdet - DPV) avgrenser geografisk virkeområdet blant annet for bruken av direkte bedriftsrettede støtte gjennom Innovasjon Norge og også tilretteleggende virkemidler. DPV inneholder to soner (sone IV og III) med differensiert støtteintensitet for direkte bedriftsrettet støtte. Videre inneholder virkeområdet en sone (sone II) for tilretteleggende virkemidler. I sone I gis ikke regionale utviklingsmidler Foregående tabell oppsummerer også hovedtall og hovedtrekk i fordelingen av kommuner i landet på fire grupper, Fjellkommuner, Tilliggende fjellkommuner, Kommuner i utenfor Fjellområdet i Sør-Norge og kommuner i Nord-Norge (kun med i tabellen ettersom alle kommuner her er DPV 4, med to unntak i DPV3). Fjellkommuner som gruppe er alle med ett unntak – Øyer - i DPV-kategoriene 3 og 4 med ca. halvparten av Fjellkommunene i hver av klassene. Bildet er mye likt for Tilliggende fjellkommuner, men her er det en forskyvning mot ”samling” i DPV3 og lite i DPV 4. Det foregående viser at Fjellkommuner som territoriell avgrensing viser en systematisk forskyvning mot lave distriktsindekser. Dette er for så vidt ikke overraskende. Distriktsindeksen er satt sammen av flere indikatorer hvor nettopp geografi, befolkning og arbeidsmarked vekter for så og si hele indeksen (90 %). Avstand er her en sentral felles faktor. Og det nettopp avstand til de store befolkningspotensialene og de konsekvenser det gjerne har for arbeidsmarkedet som preger Fjellområdet. For så vidt er det rimelig å konkludere med at de samfunnsmessig og utviklingsmessige forholdene som allerede er fanget opp i en indeks som distriktsindeksen, her bekreftes og avspeiles igjen i denne analysen. En Fjellområde-analyse som foreligger her viser sammenfall mellom å være Fjellkommune og ha de mest utpregede distriktsutfordringene. DPV-soneringen hvor Fjellkommuner som gruppe er inkludert i de tyngste områdene som kan motta distriktspolitisk stimulering gjennom virkemiddelapparatet viser videre at distriktspolitikken har erkjent dette behovet. Vi kan derfor konkludere med at Fjellkommunene er systematisk forskjøvet mot DPV-klassene III og IV og har lave distriktsindekser, og avspeiler ikke et gjennomsnitt av kommuner. Betyr så betydelig innslag av fjell vesentlig for en kommunes utviklingsbesvær? I en slik drøfting kan vi først konstatere, som drøftet ovenfor, at det er et sammenfall mellom identifisering og karakterisering av kommuner med særlige distriktsutfordringer etter distriktsindeks og DPV-sonering - som jo ikke behandler fjell og territorier som sådan - og identifiseringen av Fjellområdet og Fjellkommuner som alene tar utgangspunkt i topografi og er territorielt orientert. Det er liten tvil om at mange av de ulempene som Fjellområdene har er knyttet til at topografien og samfunnsutviklingen gir særegne utfordringer i forhold til tilgjengelighet, demografi mv.. En kan derfor stille seg spørsmålet om det i Norge er behov for en dedikert og/eller bedre fjellpolitikk for å adressere de særegne utfordringene som topografien og den samfunnsmessige situasjonen i fjellområdene skaper? Vi avslutter derfor med å drøfte to betingede spørsmål:
Til det første spørsmålet: Gitt analysene i det foregående, inklusive den foregående drøftingen, mener vi at distriktsindeksen som et kondensat av en distriktssituasjon, fanger opp Fjellkommuner på en rimelig måte. Dette understøttes også av de samfunnsmessige analysene som er gjort i det foregående. Svaret her er dermed ja. Som et aggregat av en rekke forskjellige underliggende faktorer, kan man allikevel ikke uten videre slutte fra indekstallet tilbake til hva problemet mer spesifikt består i. Her kan de samfunnsmessige analysene gi noen svar. Et ja til første spørsmål foran betyr ikke at Fjellkommuner har de samme utfordringer som andre perifert beliggende kommuner. Her er det mindre åpenbart hva som er en rimelig konklusjon. Sammenfall mellom
viser at fjelltopografi er en fellesnevner for en stor undergruppe av kommuner med lav distriktsindeks og dermed krevende utviklingsbetingelser. Ut fra analysene i denne utredningen mener vi mener det er rimelig å konkludere med at Fjellkommuners rammer for utvikling preges nettopp av de ressursmessige forutsetninger og den lokaliseringsmessige situasjon som nettopp fjelltopografien gir. Disse kan avvike fra det kommuner utenfor Fjellområdet har. For eksempel vil kommuner langs kysten i Sør-Norge ha en annen forutsetning for næringsutvikling, for utvikling av transportløsninger og dermed tilgang til ressurser med mer. Det gjør det rimelig å vurdere behovet for å lage en egen fjellpolitikk innenfor distriktspolitikken for bedre å adressere problemer og muligheter som fjelltopografien stiller kommuner overfor. Dette er et viktig spørsmål fordi Regjeringen har varslet at den vil legge mer vekt på en lokal og regional tilpasning av sin utviklingspolitikk, slik det også ble referert tidligere vil Regjeringen
Fjellfokus kan dermed nettopp gi en bedre tilpasset distriktspolitikk. Vi har framhevet at vernepolitikken etter naturmangfoldsloven de facto er av de mest sentrale fjellpolitiske regimene i dag. Målsetning om å skape samarbeid mellom lokale, regionale og statlige styresmakter vil være av særlig betydning her for å få til en vellykket blanding av proaktive og bærekraftige utviklingsstrategier. Sentrale elementer i et slikt politikkfokus vil videre være overland og i luftveis transportløsninger for å bedre tilgjengelighet til tilbud og markeder, forsterket og tilpasset og bærekraftig bruk av ressurser i fjellområder, en aktiv politisk og virkemiddelmessig holdning til hvordan den økende rekreative bruken av fjellområder kan bidra til lokal utvikling og også forstås som en type lokal utvikling. Utforming av en eventuell fjellpolitikk krever imidlertid flere og grundigere analyser enn det som er utført i denne utredningen. Vi håper denne utredningen kan være et første faglig grunnlag for en videre drøfting av fjellområder og fjellpolitikk i Norge.
ReferanserVestlandsforskning. 2002. Areas in Europe. Analysis of mountain areas in EU Member States, Acceding countries and other European National Report. European Commission contract. Sogndal: Vestlandsforskning. NORDREGIO. 2004. Mountain Areas in Europe: Analysis of mountain areas in EU member states, acceding and other European countries. European Commission contract. Stockholm: NORDREGIO - Nordic Centre for Spatial Development. SluttnoterSluttnote 1: Sluttnote 2:
Kommuner med log [FB2Fa] < 1.0 ble forkastet fra gruppen Tilliggende fjellkommuner, mens kommuner med log [FB2Fa] ≥ 1.0 ble inkludert i gruppen Tilliggende fjellkommuner. De forkastede kommunene ble deretter kontrollert for annen aktivitet i deres bit av Fjellområdet. Sluttnote 3: Sluttnote 4: |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
