Vern av verdifulle kulturlandskap: Har vi de rettslige redskapene som trengs?

«Utvalgte kulturlandskap i jordbruket» i rettslig lys [Sluttnote 1].

Hans Chr. Bugge

Universitetet i Oslo - UiO

---

Vern av verdifulle kulturlandskap er en oppgave som går på tvers av sektorer og fagdisipliner. Norge har ikke lovregler som er skreddersydd for denne oppgaven. Men ved å kombinere flere lover, og særlig ved å utnytte naturmangfoldlovens regler om landskapsvernområde, kan mye oppnås. En god forvaltning vil likevel være avhengig av aktive tiltak som langt på vei må baseres på frivillighet og avtaler som gir grunneierne nødvendig kompensasjon.

English summary:

Protection of cultural landscapes: Do we have the needed legal instruments?
“Selected cultural landscapes in agriculture” in a legal perspective.

The article presents and analyses Norwegian law with regard to protection of cultural landscapes. It also makes a comparison with the use of voluntary private-public partnerships in use, maintenance and conservation of cultural landscapes under the project Selected cultural landscapes in agriculture (UKL).

To manage and protect valuable cultural landscapes is an interdisciplinary and cross sectoral task. It often requires application of both environmental, cultural heritage, agricultural and land use planning legislation. There is no act in Norway with this as its only or main objective. However, in particular the rules on protection of valuable landscapes in the 2009 Nature diversity act make it possible to combine protection of natural and cultural values within an area. Possibilities also follow i.a. from the 1978 Cultural heritage act and the 2008 Planning an building act.

Nevertheless, these acts do not allow the authorities to order the landowners to take active measures beyond normal maintenance. As a consequence, this requires an agreement between the authorities and the landowner, by which the landowner is compensated for the costs of restoration and other active measures. This is exactly what the UKL project is about, as it is based on voluntary agreements and grass-root participation. On the other hand, voluntary agreements do not ensure long term and proper legal protection of the landscape values. A successful management and protection of cultural landscapes therefore requires a combination of “top-down” application of the relevant legislation, and voluntary “bottom-up” efforts based on agreements and financial support to the landowners.

Keywords: Nature protection law, Cultural heritage law, Land use planning law, Private-public conservation partnerships, Conservation agreements, Cultural landscape, Agriculture

Bakgrunn og problemstillinger.

Et verdifullt kulturlandskap viser sammenhengen mellom naturforhold og menneskelig virksomhet og er resultatet av naturens gang og menneskers virksomhet gjennom århundrer. Dermed gir det også historisk kunnskap. Ofte vil det dessuten ha estetisk verdi – være «vakkert» - og være tiltrekkende for rekreasjon, friluftsliv og turisme.

Verdifulle kulturlandskap har hittil i liten grad blitt vernet i Norge. Dette kan ha flere årsaker. Går vi inn i lovgivningen, kan det konstateres at vi ikke har en lov eller en lovbestemmelse som har vern av kulturlandskap som sitt eneste eller primære formål. I de senere år har vi imidlertid fått flere lovbestemmelser som kan bøte på mangelen et godt stykke på vei. Er de tilstrekkelige?

Det kan innledningsvis slås fast at vern og forvaltning av kulturlandskap er en tverrfaglig og tverrsektoriell oppgave, som innebærer særlige utfordringer både faglig, rettslig og administrativt.
Det norske kulturlandskapet vil i stor grad være preget av landbruket, slik dette har vært drevet gjennom tidene til våre dager. Tradisjonelt har det vært begrenset kopling mellom landbruksforvaltningen og miljøforvaltningen; forholdet har vel til tider vært mer preget av motsetninger. Innenfor miljøforvaltningen har dessuten naturverdier og kulturminner blitt forvaltet og vernet «hver for seg», med grunnlag i helt forskjellige fagområder og med adskilte fagmyndigheter. I kulturlandskapsvernet må imidlertid naturforhold og kulturuttrykk sees i sammenheng, og disse kan igjen ikke sees løsrevet fra landbruk og annen virksomhet som drives og som nettopp bidrar til å forme kulturlandskapet.

Til dette kommer at vern av kulturlandskapet på den ene siden i alminnelighet krever status quo - at visse endringer som reduserer landskapsverdiene hindres, og på den andre siden ofte at endringer må stimuleres og iverksettes for å sikre at verdiene ikke tapes. Det kan altså både kreve vern i form av begrensninger i hva en grunneier kan sette i verk og gjøre på sin eiendom - rådighetsinnskrenkninger -  og det kan kreve en bestemt, aktiv landbruksdrift. Det siste kan kanskje måtte medføre endringer av driftsformer og naturinngrep i form av rydding og andre skjøtselstiltak, restaurering av bygninger m.m. Kombinasjonen av behov for både vern og aktive tiltak gir rettslige utfordringer.

I denne artikkelen vil jeg gå gjennom de viktigste lovene og søke å klarlegge hvor langt de rekker som redskap for et aktivt vern av verdifulle kulturlandskap. Bakgrunnen for analysen er ordningen «Utvalgte kulturlandskap i jordbruket» (UKL), som ble opprettet i 2009 som et samarbeid mellom landbruksmyndighetene og miljøvernmyndighetene. Dette tiltaket skulle gjøre det mulig å sikre viktige norske kulturlandskap. Artikkelen vil kort oppsummere hva som oppnås gjennom denne ordningen og sammenligne dette med hva som ville kunne oppnås ved bruk av den relevante lovgivningen.

Formålet med UKL er å ta vare på et utvalg av særlig verdifulle norske kulturlandskap der landbruksvirksomheten har vært og er det sentrale elementet. Verdiene ligger i kombinasjonen av viktige naturverdier og kulturminner og samspillet mellom disse. De kan være truet gjennom endringer i driftsmåter, eller ved bortfall av drift som medfører gjengroing og forfall. De er derfor delvis avhengige av fortsatt bruk, aktiv skjøtsel og vedlikehold for å opprettholdes. UKL dreier seg om å sikre en «helhetlig» forvaltning av kulturlandskapet slik at levedyktig landbruksdrift samtidig ivaretar det biologiske mangfoldet, den verdifulle bygningsarven og andre natur- og kulturverdier.

I dag (mai 2013) har 22 kulturlandskap fått status som Utvalgt kulturlandskap i jordbruket – ett i hvert fylke pluss ett ekstra i Nordland og Sogn og Fjordane. Sentrale elementer i ordningen er for det første at det for hvert UKL utarbeides en samlet plan – forvaltningsplan – som angir mål for vernet og skisserer de viktigste oppgavene. For det andre inngår staten avtale med hver enkelt grunneier – som regel en gårdbruker - innenfor området. Kjernen i avtalen er at grunneieren får økon [sluttnote 4]omisk støtte for å gjennomføre bestemte tiltak på sin eiendom, i tråd med forvaltningsplanen. Det er satt av midler til UKL på både Landbruksdepartementets og Miljøverndepartementets budsjetter. Landbrukssektorens bidrag inngår i Jordbruksavtalen. 

UKL-ordningen grundig beskrevet og vurdert i Vistad et al. (2013), og jeg viser til denne artikkelen. Der redegjøres det også for forhistorien, blant annet om den nasjonale registreringen av verdifulle kulturlandskap i årene 1991-1994 og behovet for å styrke vernet av kulturlandskap. Da arbeidet med UKL startet i 2006, var det erklærte målet at spesielt verdifulle kulturlandskap «skal være dokumentert og fått en særskilt forvaltning innen 2010 [sluttnote 2]. Et nasjonalt resultatmål uttrykt i stortingsmeldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand fra 2005 var at "kulturlandskapet skal forvaltes slik at kulturhistoriske og estetiske verdier, biologisk mangfold og tilgjengelighet opprettholdes" [sluttnote 3].

I denne artikkelen skal jeg se nærmere på UKL i et rettslig perspektiv. Spørsmålet er for det første hvilken rettslig status UKL har: Hva er den rettslige virkningen av at et område får status som UKL? Det andre og større spørsmålet er om staten rettslig sett ville kunne oppnå det samme ved å bruke den relevante lovgivningen innen landbruk, naturvern og kulturminnevern. Kunne formålet med og de faktiske tiltakene som gjennomføres i Utvalgte kulturlandskap i jordbruket, rettslig sett vært oppnådd og krevd gjennomført uten støtteordningen i UKL? Eller er en ordning som UKL simpelthen nødvendig for å oppnå målet? De lovene som skal undersøkes, er jordlova, kulturminneloven [sluttnote 5], naturmangfoldloven [sluttnote 6] og plan- og bygningsloven [sluttnote 7].

UKL-ordningens rettslige status og rettsvirkning.

UKL er ikke lovfestet, og det er heller ikke gitt en sentral forskrift om ordningen [sluttnote 8]. Dette har vært et bevisst valg fra myndighetenes side. Ordningen er definert og lagt opp som et prosjekt, der frivillighet, samarbeid og avtaler mellom myndigheter og grunneiere er sentralt. De grunneierne som er med – de aller fleste er gårdbrukere – mottar økonomisk støtte for å gjennomføre bestemte tiltak og virksomheter på sin eiendom. Det kreves en egeninnsats, men frivilligheten innebærer at det rent rettslig ikke er ansett nødvendig med lovhjemmel for dette. Man kan si at den gjensidige avtalen erstatter eksplisitt lovhjemmel som grunnlag for å pålegge deltagerne oppgaver [sluttnote 9]. Og mangelen på regler gjør at myndighetene som forvalter ordningen, har stor frihet i gjennomføringen.

Rettslig sett kan det neppe reises innvendinger mot denne fremgangsmåten, [sluttnote 10] selv om det «teoretisk» lett kan oppstå rettslige tvilsspørsmål ved forvaltningsavtaler av denne typen [sluttnote 11].  Forvaltningen er naturligvis under overordnet politisk styring, og den må skje etter de retningslinjene som er trukket opp i proposisjoner og meldinger til Stortinget, og som Stortinget har gitt tilslutning til. Uansett er jo dette forvaltningsvirksomhet, underlagt generelle forvaltningsrettslige regler og prinsipper. Eksempler på dette er det generelle kravet til saklighet og upartiskhet i gjennomføringen av ordningen, reglene om habilitet i forvaltningen [sluttnote 12], forvaltningens veiledningsplikt overfor deltakerne [sluttnote 13] m.v. Selv om avtaleformen velges, vil det også kunne stilles krav til saksbehandlingen av hensyn både til avtaleparten og til eventuelle andre berørte interesser. Jeg går imidlertid ikke nærmere inn på slike spørsmål [sluttnote 14].

En meget viktig konsekvens av at ordningen ikke er rettslig forankret, er at statusen som UKL ikke har bestemte rettsvirkninger i seg selv. For det første medfører ikke selve etableringen av et UKL nye rettigheter eller plikter for de private partene – grunneierne og andre brukere i området. Det ville nemlig ha krevet lovhjemmel, og dermed er man over i den «tradisjonelle» lovgivningen for natur- og kulturminnevern. Det gjør heller ikke de forvaltningsplanene som utarbeides for hvert enkelt UKL. De er et grunnlag for den senere gjennomføringen av ordningen, men har ikke direkte rettsvirkning. Det er de etterfølgende avtalene som inngås mellom staten og de private partene, som skaper rettigheter og plikter for deltagerne  nærmere bestemt økonomisk tilskudd for å gjennomføre bestemte tiltak eller virksomheter.

Selve statusen som UKL har som utgangspunkt heller ikke direkte bindende rettsvirkning for myndighetene selv. For eksempel medfører ikke UKL-statusen at et statsorgan er rettslig avskåret fra å treffe et tiltak eller et vedtak som kan svekke verneverdien i området. Også en slik virkning vil både kreve lovhjemmel som presiserer betydningen for senere vedtak, og en nærmere presisering av hva som eventuelt ikke kan tillates i området. Dette er nettopp det som oppnås med vern av et område for eksempel etter naturmangfoldloven, vedtatt ved kongelig resolusjon.  Dermed beskyttes verneverdiene i området mot tiltak og vedtak både av private og av andre myndigheter, innenfor de rammene som verneforskrift og skjøtselsplan trekker opp [sluttnote 15].

Statens rettslige plikter i et  UKL er begrenset til det staten inngår avtale om med den enkelte grunneier. Dette synes ikke å ha medført noen uklarheter eller problemer av betydning i praksis. Men det kan det nok reises noen rettslige spørsmål her. Er avtalen bindende også for andre myndigheter enn den som har inngått avtalen? Trolig må staten selv langt på vei være bundet. Men avtalen er neppe til hinder for at kommunen kan stille krav til utnyttelse av eller tiltak på en gård med plan- og bygningsloven i hånd som strider mot den avtalen som gårdbrukeren har inngått med staten (fylkesmannen) under UKL? Det er neppe klare svar på disse spørsmål, og jeg vil ikke gå nærmere inn i dem her. UKL-statusen må ha en viss rettslig betydning på en annen måte. En positiv og viktig side av saken er at både UKL-statusen og den vedtatte forvaltningsplanen for hvert enkelt område utvilsomt er et relevant moment ved behandlingen av saker der verneverdier i området kan stå på spill. Dette må for eksempel gjelde ved anvendelse av landbrukslovgivningen, naturvernlovgivningen, vassdragslovgivningen, energilovgivningen og ikke minst lovgivningen om arealplanlegging, som jeg kommer tilbake til. Det må være en plikt for myndighetene  å ta hensyn til UKL-statusen i behandlingen av saker som kan ha betydning for områdets verneverdier. Med andre ord både kan og skal UKL-statusen tas med i vurderingen i behandlingen av en sak.

Men hva sluttresultatet av saksbehandlingen blir, bestemmes ikke alene av UKL-statusen. Det vil være avhengig av vedkommende myndighets skjønn i den enkelte sak, av hvordan den velger å vektlegge UKL-statusen og verneverdiene når den skal anvende lovgivningen innenfor de rettslige rammene som gjelder for den type saker det dreier seg om. Det er altså her den aktuelle myndighet som har «det siste ord». Til syvende og sist vil dette være en politisk vurdering av hva som bør gis prioritet.

Et par eksempler kan illustrere denne problemstillingen: Hvis Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) skal behandle en søknad om å bygge et småkraftverk eller en vindmøllepark i eller inntil et UKL, er verdiene i UKL-området et relevant og pliktig moment i saken. NVE kan velge å legge stor vekt på dette og av den grunn avslå søknaden. Men NVE kan også velge å legge avgjørende vekt på energihensynet og gi konsesjon ut fra en helhetsvurdering. Både vannressursloven og energiloven har meget åpent formulerte hjemmelsbestemmelser for konsesjon. Og på samme måte: Hvis en grunneier i et UKL søker om å føre opp hytter på en del av sin eiendom og søker dispensasjon fra kommuneplanens arealdel for dette, vil nok kommunen i de fleste tilfelle kunne avslå søknaden med den begrunnelse at tiltaket vil redusere verdiene i UKL. Men det er heller ikke utenkelig at dispensasjon vil kunne gis, og at kommunen velger dette. Her vil det være reglene om dispensasjon i plan- og bygningslovens kapittel 19 som setter rammen for hva som kan vedtas – ikke statusen som UKL. UKL-statusen har betydning som (et viktig) skjønnsmoment, men gir altså ikke i seg selv fasiten for hvordan utfallet skal bli.

Slik sett er det klart at status som UKL ikke kan sammenlignes med rettsvernet til et område som er vernet etter naturmangfoldloven eller kulturminneloven. Dette vernet innebærer et rettslig bindende forbud mot inngrep i eller skader på det vernede område eller objekt. Det følger av dette at vernet av en UKL er avhengig av at myndighetene selv respekterer UKL-statusen i anvendelsen av sin respektive lovgivning.  Dette er i realiteten et spørsmål om varig politisk vilje til å beskytte verdiene i de områdene som er utpekt som UKL.

I det følgende skal vi sette UKL-ordningen i relieff til mer formelle ordninger for vern og se nærmere på hvilke muligheter fire sentrale lover gir for å verne verdifulle kulturlandskap: jordlova, kulturminneloven, naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven.

Jordlova

Jordlova

Jordlova har som sitt formål å «leggja tilhøva slik til rette at jordviddene i landet med skog og fjell og alt som høyrer til (arealressursane), kan verte brukt på den måten som er mest gagnleg for samfunnet og dei som har yrket sitt i landbruket». I formålsbestemmelsen står det også blant annet at «forvaltinga av arealressursane skal vera miljøforsvarleg og mellom anna ta omsyn til vern om jordsmonnet som produksjonsfaktor og ta vare på areal og kulturlandskap som grunnlag for liv, helse og trivsel for menneske, dyr og planter.»

Formålsbestemmelsen innebærer at hensynet til å ivareta miljøet og kulturlandskapet er grunnleggende for jordbruksnæringen. Loven i seg selv innebærer imidlertid ikke direkte plikter for den enkelte eier av jordbrukseiendommer til å drive eiendommen på en bestemt måte, treffe tiltak mot forurensning eller verne kulturlandskapet.

De pliktene som følger direkte av selve loven, er for det første forbudet mot å bruke dyrket mark til andre formål. Paragraf 9 første ledd sier at «Dyrka jord må ikkje brukast til føremål som ikkje tek sikte på jordbruksproduksjon. Dyrkbar jord må ikkje disponerast slik at ho ikkje vert eigna til jordbruksproduksjon i framtida» [sluttnote 19]. Dette omdisponeringsforbudet er grunnleggende i norsk jordvern- og jordbrukspolitikk. En landbrukseiendom kan altså ikke uten særskilt tillatelse tas i bruk til annet formål. For eiendommer innenfor et verneverdig kulturlandskap som et UKL der selve landbruksdriften er en sentral faktor, bør det naturligvis normalt ikke gis tillatelse til omdisponering.

Minst like relevant for vernet av kulturlandskapet kan nok regelen om driveplikt i lovens § 8 synes å være [sluttnote 20]. Første setning lyder kort og godt: «Jordbruksareal skal drivast» [sluttnote 21]. Plikten påhviler eieren av jordbrukseiendommen, men kan etter reglene i § 9 oppfylles ved at arealene leies ut ved skriftlig avtale for 10 år av gangen uten rett til oppsigelse. Hva driveplikten nærmere bestemt består i, fremstår imidlertid som noe uklart, og heller ikke lovmotivene til § 9 gir et klart svar. Det sies imidlertid blant annet at  jorda må holdes «i en slik kulturtilstand at arealet kan nyttes til vanlig jordbruksdrift med mulighet for normal avling vurdert i lys av produksjonsegenskapene». Det er et minstekrav at det foregår en aktivitet på arealet i den forstand at det kultiveres, for eksempel gjødsles når det er nødvendig, og høstes. Loven krever at produksjonsegenskapene ikke forringes over tid, men stiller ikke krav til bestemt driftsform [sluttnote 22]. Bestemmelsen kan altså neppe forstås slik at den i seg selv forplikter den enkelte gårdbruker for eksempel til å drive innmarksbeite på en slik måte at enhver gjengroing unngås. 

Ved brudd på driveplikten kan landbruksmyndighetene etter tredje ledd pålegge eieren å leie bort jorda eller at jorda skal plantes til med skog eller pålegges tiltak av hensyn til kulturlandskapet [sluttnote 23].

Forskrifter til loven

Selv om loven selv ikke er ansett å direkte innebære mer presise forpliktelser for eiere av jordbrukseiendommer, kan slike plikter innføres gjennom forskrifter innenfor lovens vide ramme. Det er flere forskriftshjemler i loven. Etter lovens § 11 kan departementet gi forskrifter om driften, nærmere bestemt forskrifter for å sikre miljøforsvarlig drift og nydyrking og om landbruksveier. Som et eksempel på miljøforsvarlig drift nevnes uttrykkelig «å ta omsyn til særlige naturverdiar». 
Det er hittil ikke gitt noen forskrift som tar bredt opp drift i verdifulle kulturlandskap eller regler for eksempel med sikte på å sikre «særlige naturverdiar». Men det er med hjemmel i denne bestemmelsen gitt forskrifter om nydyrking [sluttnote 24] og om landbruksveier [sluttnote 2].

Loven inneholder også en egen hjemmel for forskrifter om tilskudd i § 18. Etter retningslinjer fastsatt av Stortinget, kan departementet fastsette forskrifter om fordeling og vilkår for utbetaling og formidling av tilskudd etter Jordbruksavtalen eller lignende tilskudd [sluttnote 26].

Jordlova har altså et bredt formål som omfatter vern av kulturlandskapet. I praksis sikres miljø- og kulturlandskapsverdier i jordbruket gjennom en kombinasjon av forskrifter og støtteordninger som inngår i Jordbruksavtalen. Forpliktelser på miljøområdet vil først og fremst være knyttet til det å motta økonomisk tilskudd. Det mest sentrale er her at en gårdbruker for å motta produksjonstilskudd må utarbeide og legge fram en plan for håndtering av miljøspørsmål, som er standardisert i det som heter Miljøplan trinn 1. I tillegg er det særlig to miljørettede tilskuddsordninger som krever Miljøplan trinn 1 eller Miljøplan trinn 2, nemlig Tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) [sluttnote 27] og ordningen Regionalt miljøprogram.

Ordningene sett under ett gir gode muligheter til støtte til skjøtsel av kulturlandskapet. De er likevel begrenset på flere måter. De behandler stort sett den enkelte landbrukseiendom isolert, på grunnlag av søknad fra den enkelte gårdbruker. Og de retter seg i det store og hele mot drift og skjøtsel av selve jordbruksarealet. Bare SMIL-ordningen gir åpning for støtte til vedlikehold av bygninger og andre kulturminner på en landbrukseiendom.

Det spesielle med UKL sammenlignet med andre virkemidler i jordbruket er for det første avtaleforholdet: at det inngås avtale med den enkelte gårdbruker som nærmere definerer hva som skal utføres, og at landbruksmyndighetene sammen med miljøvernmyndighetene er aktive «pådrivere» i arbeidet med å få til slike avtaler. Videre er den mer allsidig og fleksibel ved at også bygninger og lignende inngår. Og ved UKL-ordningen oppnås i tillegg en samlet og samordnet innsats innenfor et område gjennom de vedtatte forvaltningsplanene, slik at tiltak på den enkelte eiendom er basert på helhetlige og tverrfaglige vurderinger.

Kulturminneloven

Innledning

Kulturminnelovens formål er i henhold til lovens § 1:

«Kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning.

Det er et nasjonalt ansvar å ivareta disse ressurser som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet.

Når det etter annen lov treffes vedtak som påvirker kulturminneressursene, skal det legges vekt på denne lovs formål.»

Loven har et meget vidt kulturminnebegrep: Med kulturminner menes «alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til». Med kulturmiljøer menes «områder hvor kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng» [sluttnote 28]. Den vide formålsparagrafen og omfattende definisjon av kulturminner kan gi inntrykk av at loven har en noe videre funksjon enn den i realiteten har. Her skal ikke loven beskrives i detalj, men enkelte punkter skal fremheves som er særlig relevante for vurderingen av den som redskap for vern av kulturlandskap.

Loven opererer med tre hovedgrupper av kulturminner: automatiske fredete kulturminner, «løse kulturminner» og kulturminner som fredes ved fredningsvedtak. Loven har i tillegg en del særregler for samiske kulturminner. Reglene om løse kulturminner og samiske kulturminner vil ikke bli behandlet nærmere her.

Automatisk fredete kulturminner.

Automatisk fredete kulturminner» - også kalt «legalfredete» kulturminner – er kulturminner fra før reformasjonen (1537). Dette omfatter bl.a. «hus og byggverk av alle slag, og rester eller deler av dem, gårdshauger, gårds- og tunanlegg» (§ 4 første ledd bokstav a), og «spor etter åkerbruk av alle slag, som rydningsrøyser, veiter og pløyespor, gjerder og innhegninger og jakt-, fiske- og fangstinnretninger» (§ 4 første ledd bokstav c). Enkelt sagt er altså alle fysiske spor av jordbruksvirksomhet fra før 1537 fredet gjennom selve loven. Automatisk fredet er også samiske kulturminner fra mer enn 100 år tilbake og de til enhver tid erklærte stående byggverk med opprinnelse fra perioden 1537-1649, dersom ikke annet er bestemt av vedkommende myndighet (§ 4 annet og tredje ledd). Er det kulturminner av disse kategorier i et kulturlandskap, vil disse altså være rettslig vernet på selvstendig grunnlag.

Fredningen innebærer at «ingen må – uten at det er lovlig etter § 8 – sette i gang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge, grave ut, flytte, forandre, tildekke, skjule eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredet kulturminne eller fremkalle fare for at dette kan skje» (§ 3 første ledd). Uttrykket «skjemme» innebærer at også virksomhet i omgivelsene, som ikke rammer kulturminnet direkte og fysisk, vil kunne være i strid med fredningen.

Er marken over et automatisk fredet kulturminne tidligere nyttet til beite eller innmark, kan den fortsatt nyttes til disse formål hvis ikke kulturminnemyndigheten bestemmer noe annet. Uten tillatelse av vedkommende myndighet må det imidlertid ikke foretas pløying og annet jordarbeid dypere enn tidligere (§ 3 annet ledd).

Med til et automatisk fredet kulturminne hører en «sikringssone» rundt dets ytterkant så langt det er nødvendig for å verne det mot skade, ødeleggelse m.v. Sonen skal fastsettes særskilt av kulturminnemyndigheten, men inntil det er gjennomført, omfatter sikringssonen et fem meter bredt belte regnet fra kulturminnets synlige ytterkant.

Dersom det ønskes gjennomført tiltak som er i strid med fredningen, må tiltakshaveren etter § 8 «melde fra» om dette til kulturminnemyndighetene eller politiet. Men det er ikke bare snakk om å melde fra. Realiteten er at ethvert tiltak som kan medføre inngrep i eller skade på et legalfredet kulturminne, krever tillatelse av kulturminnemyndighetene. Som det står: «Vedkommende myndighet avgjør snarest mulig om og i tilfelle på hvilken måte tiltaket kan iverksettes». Bestemmelsen er åpent formulert, og avgjørelsen er opp til vernemyndighetenes skjønn. Ved dette skjønnet kan det legges avgjørende vekt på at verneobjektet inngår som et verdifullt element i et verneverdig kulturlandskap som et UKL.

Loven har også en generell undersøkelsesplikt hvis det skal settes i verk tiltak. En utbygger må normalt gjennomføre undersøkelser for å avklare hvilke verdier som står på spill. I større utbygginger av veier, kraftanlegg og lignende, og ved utbygging i meget gamle byområder, er det for eksempel regelmessig nødvendig først å gjennomføre større utgravinger og annen «gransking» før områdene kan frigis for utbygging (§§ 8 og 9). Utgifter til gransking av automatisk fredete kulturminner eller særskilte tiltak for å verne dem på grunn av utbyggingstiltak og lignende, bæres som hovedregel av tiltakshaveren.

I et kulturlandskaps-perspektiv innebærer altså reglene at en eier av en jordbrukseiendom som har spor av menneskelig virksomhet fra før 1537 eller bygninger fra før 1649, har en lovfestet plikt til å ta vare på dem og unngå å skade eller ødelegge dem m.v. I dette ligger også en vedlikeholdsplikt, og trolig må denne forstås på samme måte, og med reservasjon for økonomiske forhold, som det som gjelder om vedlikeholdsplikt for særskilt fredete kulturminner etter lovens § 17 (se nedenfor). Forsettlig eller uaktsom brudd på denne plikten, er straffbar [sluttnote 29]. Ethvert inngrep i kulturminnet må ha særskilt tillatelse. Dette kan sees som en «bunnplanke» i arbeidet med å bevare kulturlandskapet.

Kulturminner fredet ved særskilt vedtak.

Kulturminner som ikke er automatisk fredet, kan fredes ved særskilt vedtak etter lovens kapittel V. Departementet kan frede «byggverk og anlegg eller deler av dem av kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi» uavhengig av alder og «særskilte anlegg som parker, hageanlegg, alleer mv. og offentlige minnesmerker og andre steder som viktige historiske minner knytter seg til» (§ 15). Et viktig poeng i vår sammenheng er at fredningen også kan omfatte naturelementer når de bidrar til helheten i parker, hageanlegg, alleer mv. Et område rundt et fredet kulturminne kan fredes «så langt det er nødvendig for å bevare virkningen av kulturminnet i miljøet eller for å beskytte vitenskapelige interesser som knytter seg til det» (§ 19).

I tillegg kommer at også et videre «kulturmiljø» kan fredes for å bevare områdets kulturhistoriske verdi (§ 20). Slik fredning kan også «omfatte naturelementer når de bidrar til å skape områdets egenart». Her står vi ved et redskap som meget langt på vei synes å kunne sikre verdifulle kulturlandskap, i alle fall når det er kulturverdiene som er de fremherskende.

Et aktuelt eksempel på fredning av kulturmiljø etter § 20 er fredning av den nordvestlige del av Bygdøy i Oslo. Området er på 2,2 km2, og knytter an til Bygdøy kongsgård. Formålet med fredningen er «å sikre et unikt kulturmiljø på Bygdøy til kunnskap, opplevelse og bruk for allmennheten gjennom å ta vare på de kulturminnene, landskapstrekkene og naturverdiene som særpreger miljøet og vitner om områdets historie» [sluttnote 30]. Innenfor det området som er fredet som kulturmiljø etter kulturminneloven, er to områder tatt ut og vernet som naturreservat etter naturmangfoldloven. I den kgl. res. om fredningen sies det uttrykkelig at «etter begge lovene er det hjemmel til å ivareta både kulturminnehensyn og naturmangfoldhensyn». Men dersom det ved forvaltningen av det fredete området oppstår motstrid mellom kulturmiljøverdiene og naturverdiene, skal kulturmiljøverdiene ha forrang [sluttnote 31] Tillatt i området er blant annet «vanlig løpende vedlikehold av byggverk og av anlegg som veier, murer, kraftforsynings-, vannforsynings- og avløpsanlegg», «vanlig periodisk skjøtsel av dyrkete og udyrkete arealer, hager, parker, trær og andre naturverdier» og «videreføring av jordbruksdriften uten å øke eksisterende dybde for pløying og annet jordarbeid» [sluttnote 32].

I et fredningsvedtak kan myndighetene forby eller på annen måte regulere alle typer tiltak som er egnet til å motvirke formålet med fredningen. Dersom det i fredningsvedtaket ikke er gitt nærmere regler om fredningens innhold, er lovens generelle regel at ingen må rive, flytte, påbygge, endre, forandre materialer eller farger eller foreta andre endringer som går lengre enn vanlig vedlikehold, uten etter særskilt tillatelse.

' Hvorvidt et kulturminne eller et kulturmiljø skal fredes, og hvilke fredningsbestemmelser som skal gis, beror både på en rent faglig vurdering av verneverdiene fra vernemyndighetenes side og en mer «politisk» vurdering av hva som er hensiktsmessig og rimelig ut fra eierinteresser og andre relevante forhold, herunder også økonomiske konsekvenser. I denne vurderingen er det naturligvis et meget relevant moment at kulturminnet eller kulturmiljøet befinner seg innenfor et UKL eller kan bidra til å styrke formålet med et UKL.

Dersom eieren av fredet bygning eller anlegg bryter fredningsbestemmelsene for eksempel ved å skade kulturminnet, kan han pålegges å føre det tilbake til tidligere stand (§ 16). Eieren har også plikt til å vedlikeholde kulturminnet og unngå at det forfaller (§ 17) og kan pålegges å gjennomføre tiltak for å hindre dette. Loven åpner imidlertid for at krav om dette unntaksvis kan frafalles når eieren ikke makter vedlikeholdsoppgaven «av økonomiske grunner». Loven åpner for at vernemyndighetene kan gi eier eller bruker tilskudd til vedlikehold eller til endringer av kulturminnet som er godkjent (§ 17 annet ledd) [sluttnote 33].

Fredete kulturmiljøer og områder rundt kulturminner kan kreve aktive skjøtselstiltak for å hindre at verdiene svekkes eller går tapt. Det er lovens forutsetning at slike skjøtselstiltak som går ut over vanlig vedlikehold, ikke kan pålegges eieren alene med hjemmel i denne loven. I stedet gir loven hjemmel for at myndighetene selv kan gjennomføre slik skjøtsel, og loven nevner uttrykkelig «rydding og pleie av vegetasjon og andre tiltak for å verne kulturmiljøet m.v.» (§ 21).

Som det framgår av dette, er kulturminneloven primært en lov om legalfredete kulturminner og statlig fredning av kulturminner ved enkeltvedtak. Selv om det ikke er sagt uttrykkelig i loven, forutsetter statlig fredning at kulturminnet har nasjonal eller internasjonal verneverdi. Hva som ligger i dette er naturligvis et skjønnsspørsmål, og også kulturminner av primært lokal betydning kan ha verdier som tilsier fredning. Men kulturminneloven har ikke virkemidler for å ivareta den store «underskogen» av verneverdige kulturminner rundt omkring i norske byer og bygder, og som i helhet ofte nettopp er det som preger kulturlandskapet og gjør det verdifullt. For disse er det i stedet plan- og bygningsloven som er det viktigste virkemiddel, foruten rent privat og frivillig vernearbeid.

Naturmangfoldloven [sluttnote 34]

 Innledning

Naturmangfoldloven er en omfattende lov med mål, prinsipper og en rekke virkemidler for vern av naturens mangfold, herunder også landskapsverdier. Lovens formål er at «naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur» (§ 1).

Naturmangfold er definert som «biologisk mangfold, landskapsmessig mangfold og geologisk mangfold, som ikke i det alt vesentlig er et resultat av menneskers påvirkning» (§ 3 bokstav i). Det kan kanskje virke som dette nærmest utelukker typiske kulturlandskap, hvor tradisjonell næringsvirksomhet og bygningsarv er sentrale elementer, men slik skal det ikke forstås. Dette følger klart av flere andre bestemmelser i loven: Paragraf 33 trekker opp generelle mål for områdevern, og ett av disse er nettopp bevaring av «natur preget av menneskers bruk gjennom tidene (kulturlandskap) eller som også har kulturhistoriske verdier, og tilrettelegging for bruk som bidrar til å opprettholde naturverdiene» (§ 33 første ledd bokstav f). Som landskapsvernområde kan vernes «natur- eller kulturlandskap av økologisk, kulturell eller opplevelsesmessig verdi, eller som er identitetsskapende. Til landskapet regnes også kulturminner som bidrar til landskapets egenart» (§ 36 første ledd). Lovgiver har altså vært bevisst den viktige sammenhengen det kan være mellom natur og kultur, og gått langt i å inkludere kultur og kulturminner under lovens hovedformål vern av naturmangfold [sluttnote 35].

Fremstillingen i det følgende skal konsentreres om det som er særlig relevant for vår problemstilling: De muligheter loven gir for vern av kulturlandskap. Det er særlig tre av virkemidlene i loven som er aktuelle: særlig artsvern gjennom ordningen med «prioriterte arter», vern av områder som landskapsvernområde og ordningen med «utvalgte naturtyper». Omtalen av områdevernet begrenses i hovedsak til landskapsvernområder fordi dette er den mest aktuelle vernekategori for kulturlandskap og herunder områder som omfattes av UKL-ordningen. Men kulturlandskapsverdier kan også sikres gjennom vern som nasjonalpark. Sølendet naturreservat i Røros, som omtales nedenfor, viser at også vern som naturreservat kan være aktuelt som virkemiddel for vern av et verdifullt kulturlandskap [sluttnote 36].

En bunnplanke i loven er en generell aktsomhetsplikt: Etter § 6 skal enhver opptre aktsomt og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet i strid med forvaltningsmålene som er satt opp i lovens §§ 4 og 5 for henholdsvis naturtyper og arter. Viktig er også de generelle prinsippene for forvaltningen av naturmangfold som trekkes opp i lovens kapittel II, herunder føre var-prinsippet (§ 9) og prinsippet om økosystemtilnærming og vurdering av samlet belastning (§ 10). Prinsippene i naturmangfoldloven skal legges til grunn som retningslinjer også når det skal treffes vedtak etter andre lover og har dermed en viktig sektorovergripende rolle. Jeg går imidlertid ikke nærmere inn på disse her. 

Artsvernet – prioriterte arter.

Bestemmelsene om dette er relevant fordi det i et kulturlandskap kan være arter – særlig plantearter – som trenger et spesielt vern, og dette nettopp fordi de representerer et viktig element i kulturlandskapet.

Utgangspunktet i loven er at det er adgang til «høsting og annet uttak» av viltlevende planter og sopp «så langt det ikke truer overlevelsen av den aktuelle bestanden eller begrenses ved lov eller vedtak med hjemmel i lov» (§ 15 annet ledd). Denne bestemmelsen er imidlertid ikke til hinder for «lovlig ferdsel, landbruksvirksomhet eller annen virksomhet som skjer i samsvar med aktsomhetsplikten i § 6» (§ 15 tredje ledd). Det følger av dette at ordinær landbruksvirksomhet som utgangspunkt kan drives på et område selv om det innebærer at viltlevende planter for eksempel fjernes – men altså forutsatt at det skjer aktsomt.

Skal en verdifull plante få et sterkere vern, må den gis status som «prioritert art» gjennom en egen forskrift etter reglene i lovens §§ 23 og 24. Dette erstatter den tidligere ordningen med «fredning» [sluttnote 37].
Forskriften kan fastsette forbud mot enhver form for uttak, skade eller ødeleggelse av arten eller bestemte bestander av den, og at de alminnelige reglene om artsvern, herunder adgangen til høsting m.v. som etter ovenfor nevnte § 15, bare gjelder så langt det følger av forskriften. Forskriften kan også gi regler om beskyttelse av visse typer «økologiske funksjonsområder» av mindre omfang [sluttnote 38]. De hensyn som pålegges må imidlertid ikke medføre en vesentlig vanskeliggjøring av igangværende bruk. Blir det resultatet, kan grunneier kreve at området vernes etter lovens kapittel V om områdevern, med den rett til erstatning som følger med etter lovens § 50

Gis det regler om beskyttelse av visse typer økologiske funksjonsområder for prioriterte arter der aktiv skjøtsel eller andre typer tiltak er en forutsetning for ivaretakelse av funksjonsområdet, skal staten legge frem en handlingsplan for å sikre slike områder. Det offentlige kan inngå nærmere avtale med grunneier eller rettighetshaver om skjøtsel av et økologisk funksjonsområde for prioriterte arter (§ 24 tredje ledd). Det ligger i dette at staten ikke kan pålegge en grunneier bestemte skjøtselstiltak for å sikre vern av en prioritert art. Slike tiltak må eventuelt gjennomføres og finansieres av det offentlige, og gårdbrukeren må (naturligvis) respektere de skjøtselstiltak som slik settes i verk. Men loven gir altså uttrykkelig anvisning på bruk av avtale med grunneieren om skjøtselstiltak.

Områdevern

Landskapsvernområde

Gjennom vern som landskapsvernområde kan staten meget langt på vei sikre et verdifullt kulturlandskap. Som landskapsvernområde kan vernes «natur- eller kulturlandskap av økologisk, kulturell eller opplevelsesmessig verdi, eller som er identitetsskapende. Til landskapet regnes også kulturminner som bidrar til landskapets egenart» (§ 36 første ledd).

Som andre verneområder opprettes landskapsvernområder gjennom kgl. res. med forskrift for området som fastlegger vernets formål og hva som kan tillates og ikke tillates i området. Loven sier generelt at det i et landskapsvernområde ikke må «settes i verk tiltak som kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig». Pågående virksomhet kan fortsette og utvikles innenfor denne rammen. Nye tiltak skal tilpasses landskapet. Loven (§ 36 annet ledd) sier videre uttrykkelig at det skal legges vekt på den samlede virkningen av tiltakene i området.

For hvert område som vernes etter reglene i naturmangfoldloven, skal det vedtas en forskrift som angir «verneområdets formål, herunder hvilke natur- og kulturverdier vernet skal ivareta og den tilstand som ønskes oppnådd med vernet, verneområdets grenser, berørte eiendommer og bestemmelser om bruk av området» (§ 34 annet ledd første punktum). I forskriften for et landskapsvernområde kan det gis bestemmelser om hva som kan endre landskapets særpreg eller karakter vesentlig, om krav til landskapsmessig tilpassing, og om ferdsel som ikke skjer til fots.

Utkast til forvaltningsplan skal legges frem samtidig med vernevedtaket. Aktiv bruk og skjøtsel vil ofte være nødvendig for å opprettholde verneverdier i et kulturlandskap. For de deler av landskapsvernområdet der bruk er en vesentlig forutsetning for å ivareta verneformålet, skal det senest samtidig med vedtak om vern også legges frem et utkast til skjøtselsplan for å sikre verneformålet. Planen kan omfatte avtale om bruk av arealer, enkeltelementer og driftsformer, og planen eller avtalen kan inneholde bestemmelser om økonomisk godtgjørelse til private som bidrar til områdets skjøtsel (§ 36 tredje ledd). Skjøtselsplanen skal inngå i forvaltningsplanen.

Sammenligner vi nærmere reglene om landskapsvernområde med det som gjelder for UKL, kan det først slås fast at formålene med henholdsvis vern som landskapsvernområde og UKL er temmelig sammenfallende: å bevare de natur- og kulturverdier som ligger i landskapet. Men i større grad enn for landskapsvernområder gjør UKL aktive skjøtselstiltak og andre tiltak knyttet til selve landbruksdriften, samt bygningsvern, eksplisitt til hovedsaker.

Som det fremgår av § 36, kan den kulturelle verdien gi et selvstendig grunnlag for etablering som landskapsvernområde. Formuleringen er vid, og ser vi på UKL, er det fristende å kort slå fast at alle de utpekte UKL trolig har kvaliteter som ville kunne gjøre dem berettiget til status som landskapsvernområde [sluttnote 39]. Vilkårene er nærmere utdypet i lovmotivene til § 36. Her uttales det blant annet:

« … Kulturell verdi omfatter både kulturhistoriske verdier og dagens bruk som grunnlag for kulturutviklingen. Kulturhistoriske verdier kan f.eks. være knyttet til tradisjonelle bruksmåter i området som kommer til uttrykk i fysiske forekomster, som arrondering av jordområder (åkerholmer), gammel bebyggelse, steingjerder, osv. I slike tilfeller kan området samtidig sies å være av kulturell verdi. I begrepet «kulturell» ligger også dagens bruk som er verdiskapende for kulturutviklingen både i lokalsamfunn og i samiske samfunn. …» [sluttnote 40]

Det neste spørsmålet er hva som er rettsvirkningen av at et område legges ut som landskapsvernområde. Rettsvirkningen retter seg både mot grunneiere og andre rettighetshavere i området og mot myndighetene selv. Kjernen er at det ikke kan settes i verk bygging eller andre tiltak, virksomhet eller driftsformer som «kan endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig». Grunneiere kan ikke sette i verk slike tiltak av eget initiativ, og det offentlige kan heller ikke gjøre dette, eller gi tillatelse til slik virksomhet.

Hva som anses som «vesentlig» er et skjønnsspørsmål. Det vil variere og må  sees i sammenheng med formålet med vernet for det enkelte området. Tiltakets art, omfang og plassering må vurderes opp mot det særpregete og verdifulle i landskapet som er grunnlaget for vernet. Loven selv sier at pågående virksomhet, f.eks. jordbruk, skogbruk og fiske, kan fortsette og videreutvikles innenfor den rammen som følger av «vesentlig endring» (§ 36 annet ledd annet punktum); det må ikke motvirke verneformålet. Hva som skal ansees som vesentlig endring vil ellers vanligvis langt på vei være definert i forskriften for det enkelte verneområdet. Kriteriet «vesentlig endring» er for øvrig utdypet i lovmotivene [sluttnote 41].

Det kan være tvilsomt hvor grensen går mellom vedlikehold som er lovlig, og en utbedring som må kategoriseres som ombygging eller nybygging og dermed er i strid med vernereglene [sluttnote 42].
I randsonen til et landskapsvernområde kan det etableres spesielle hensynssoner etter plan- og bygningsloven § 11-8, der det kan gis bestemmelser for å forhindre vesentlig forringelse av verneområdet [sluttnote 43].

Vern som landskapsvernområder setter altså rettslige rammer for hva som kan gjøres i området, som også andre myndigheter er bundet av. Det er følgelig klart at et landskapsvernområde gir en helt annen rettslig beskyttelse mot ødeleggelser av verneverdiene i området enn den blotte status som UKL. Som nevnt foran både bør og vil status som UKL naturligvis tale sterkt imot inngrep som svekker verneverdiene, men dette blir som nevnt en politisk vurdering innenfor rammen av den lovgivningen som kommer til anvendelse for vedkommende tiltak.

Forvaltningsplan og skjøtsel

Dette bringer oss til spørsmål knyttet til forvaltningsplan og aktiv skjøtsel for å bevare, sikre og eventuelt forsterke verneverdiene i et landskapsvernområde. Det er et mål at det for alle områder som vernes etter naturmangfoldloven, skal utarbeides en forvaltningsplan og/eller en skjøtselsplan. Naturmangfoldloven har en generell bestemmelse om skjøtsel av verneområder (§ 47): I verneområder kan forvaltningsmyndigheten foreta skjøtsel og grensemerking av verneområdet. Loven nevner her uttrykkelig «tiltak for å opprettholde eller oppnå den natur- eller kulturtilstanden som er formålet med vernet …». Bestemmelsen hjemler imidlertid ikke «skjøtselstiltak som innebærer høsting av naturlige ressurser eller en vesentlig endring i naturtilstanden slik den var da vernearbeidet tok til» (§ 47 annet ledd siste setning).

Paragraf 47 må forstås som en hjemmel for myndighetene til å treffe og bekoste tiltak innenfor området, selv om grunneieren eller andre rettighetshavere er uenig. Men loven gir ikke myndighetene hjemmel til å pålegge grunneiere eller andre rettighetshavere å gjennomføre skjøtselstiltakene. Dette fremgår ikke klart av lovteksten, men er sagt i lovmotivene [sluttnote 44]. Skal eieren bidra aktivt, må det altså skje gjennom (frivillig) avtale. Avtalen vil naturligvis i praksis gjerne gå ut på at eieren skal utføre tiltak – som for eksempel tiltak for å hindre gjengroing – mot en godtgjørelse av staten. Dermed står vi her prinsipielt langt på vei i den samme situasjonen som i UKL.

Vi ser altså at loven både krever en samlet forvaltningsplan og skjøtselsplan og legger til rette for en ordning med avtaler om skjøtsel omtrent som den vi finner i UKL-ordningen. Samtidig innebærer status som landskapsvernområde en ganske annen rettslig klarhet og sikkerhet enn UKL-ordningen.

Erstatning

Naturmangfoldloven innførte nye regler for erstatning ved områdefredning. I motsetning til det som var situasjonen etter den tidligere naturvernloven, gjelder nå samme regel for vern som nasjonalpark, landskapsvernområde og naturreservat. Formuleringen i lovens § 50 er at en eier eller rettighetshaver har rett til erstatning for økonomisk tap «når et vern medfører vanskeliggjøring av igangværende bruk». Bestemmelsen reiser flere nye og tvilsomme rettsspørsmål, men det vil føre for langt å gå inn i disse her. Sammenlignet med UKL-ordningen blir bildet kort sagt følgende: Så lenge gårdbrukeren har adgang til å drive sin virksomhet i hovedsak på samme måte som hittil, vil han ikke ha noe krav på erstatning etter nmfl. § 50. Dette selv om han setter inn en særlig innsats for å bevare landskapsverdier. Et økonomisk bidrag gjennom UKL for dette formålet vil altså sette ham i en bedre situasjon og for så vidt  virke positivt.

Naturreservat 

Også vernekategorien naturreservat kan benyttes til å ivareta et kulturlandskap, men da må det være naturforholdene som er det som primært begrunner vernet. Ikke sjelden vil det nettopp kunne være menneskers virksomhet i form av høsting og skjøtsel gjennom lang tid som har skapt både kulturlandskapet og det artsmangfoldet eller andre naturverdier som det er viktig å verne.

Et kjent eksempel er naturreservatetSølendet i Røros kommune. Sølendet naturreservat er et system av slåttemyrer på drøye 3000 dekar som ble fredet som naturreservat i 1974 og utvidet i 1990. Formålet med vernet er ”… å bevare et større slåttemyrkompleks med en særlig rik og egenartet vegetasjon og flora som har særskilt vitenskapelig og pedagogisk betydning samt å bevare enkelte plantearter som er sjeldne eller som har særlig plantegeografisk interesse.” Landskapet og artsrikdommen som er vernet er kulturbetinget gjennom slått. Forskriften for området [sluttnote 45] sier bl.a. at det ikke må iverksettes «tiltak som kan endre naturmiljøet, som f eks oppføring av bygninger, anlegg og faste innretninger, opplag av båt, campingvogn o.l.,…». Men statusen som naturreservat er ikke til hinder for blant annet tradisjonell beiting og slått. Tvert imot er aktiv slått en viktig forutsetning for å bevare verneverdiene, og forvaltningsplanen for reservatet legger opp til årlig slått med støtte fra det offentlige.

Utvalgte naturtyper

I tillegg til selve områdevernet etter lovens kapittel V kan natur beskyttes også på andre måter. Et nytt virkemiddel er reglene kapittel VI (§§ 52-56) om ”utvalgte naturtyper”. Denne ordningen skal bare kort omtales her, for helhetens skyld. Her er det hensynet til naturen i ikke-vernede områder og den mer ”daglige” naturforvaltningen som er i fokus. Målet er at natur som er verneverdig, skal få en bedre beskyttelse utenfor områder som er formelt vernet, og uten at det må treffes vedtak om områdevern.

Det er Kongen som i forskrift angir bestemte naturtyper som ”utvalgte”, enten i hele eller i deler av landet. Kriteriene for å gjøre en naturtype til ”utvalgt” er nærmere beskrevet i § 52. Det sentrale er at naturtypen har en utvikling eller en tilstand som avviker fra og ikke oppfyller det generelle forvaltningsmålet for naturtyper og økosystemer som loven trekker opp i § 4: At mangfoldet av naturtyper ivaretas innenfor deres naturlige utbredelsesområde og med det artsmangfoldet og de økologiske prosessene som kjennetegner den enkelte naturtype.

Betydningen av at en naturtype blir klassifisert som ”utvalgt”, er at det skal tas særlig hensyn til den i både offentlig og privat virksomhet. Hvordan hensynet skal ivaretas, er nærmere beskrevet i §§ 53-55. Den første forskriften om utvalgte naturtyper ble vedtatt i mai 2011. Den omfattet fem naturtyper [sluttnote 46]. I vår sammenheng er det spesielt interessant at slåttemarker [sluttnote 47] er en av de fem naturtypene som har fått denne statusen. Ikke sjelden vil både kulturhistoriske og naturfaglige verdier ved et kulturlandskap nettopp være knyttet til tradisjonelle slåttemarker. Det gjelder også for flere av UKL-områdene.

Plan- og bygningsloven.

Innledning

Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven er den viktigste mekanismen samfunnet har for å styre arealbruken. Systemet og regelverket kan benyttes både til å trekke opp hovedlinjer i utbyggingsmønster, naturressurs-  og arealbruk innenfor et fylke eller en kommune, og til å detaljstyre utnytting, utforming av bygninger og drift av virksomhet på den enkelte eiendom.

Så å si all kontroll med endringer i arealbruken skjer i kommunene med hjemmel i plan- og bygningsloven. De aller fleste endringstiltak i form av nye bygninger og anlegg, og endret bruk av bygninger og arealer krever søknad og må ha tillatelse etter reglene i lovens kapitler 20 følgende. Hvorvidt tillatelse skal gis eller ikke, beror på om det tiltaket det søkes om, er i samsvar med den arealplanen som gjelder for området og for øvrig også med lovens bestemmelser om byggverk, tomt osv., samt bestemmelser i forskrifter til loven. Er det ikke det, kreves det eventuelt en dispensasjon etter lovens kapittel 19. Et springende punkt når det gjelder muligheten for å verne et kulturlandskap etter plan- og bygningsloven blir derfor hvordan hensynet til kulturlandskap kan sikres i arealplaner etter loven, og dermed i neste omgang bli styrende for avgjørelser av enkeltsaker.

Loven legger opp til et «hierarkisk» plansystem, der statlige retningslinjer skal innvirke på regionale og kommunale planer, og regionale planer gi retningslinjer for kommunale planer. Kommuneplanens arealdel vil i sin tur gi retningslinjer for avgrensete reguleringsplaner. I virkeligheten er systemet likevel mer fleksibelt enn bestemmelsene umiddelbart kan gi inntrykk av. Gjennom blant annet innsigelsesinstituttet (lovens §§5-4 til 5-6) og reglene om statlig plan (§ 6-4) har staten alltid «det siste ord» i arealdisponeringen her i landet, og kan også gjennom den loven sikre verdifulle kulturlandskap.

Det vil føre for langt å gå inn på alle deler av plansystemet i plan- og bygningsloven [sluttnote 48]. Her skal det fokuseres på de mest relevante sider ved de to rettslige bindende arealplaner etter loven: kommuneplanens arealdel og reguleringsplan.

Kommuneplanens arealdel.

Det er først og fremst arealdelen av kommuneplanen [sluttnote 49] som er relevant i vår sammenheng. Rettsvirkningen av arealdelen er beskrevet i § 11-6. Arealbruken kan som utgangspunkt ikke endres - for eksempel ved nye byggetiltak - på en måte som er i strid med formålet og de bestemmelser som gjelder for vedkommende areal. Planen er altså direkte bindende for grunneierne og andre rettighetshavere i planområdet. Kontrollen skjer gjennom byggesaksbehandlingen. En søknad om tillatelse til et tiltak som er i strid med planen, skal avslås. Eventuelt må det søkes om dispensasjon fra planen etter reglene i lovens kapittel 19. Det gjelder nokså stramme rettslige rammer for dispensasjon. Planene er også førende for avgjørelser av de forskjellige sektormyndigheter.

Det som er spørsmålet her, er hvilke muligheter planen gir for å sikre at verdier knyttet til kulturlandskapet kan ivaretas.

I praksis vil verdifulle kulturlandskap som for eksempel UKL-områder i stor grad være områder preget av landbruk og dermed områder som i kommuneplanens arealdel vanligvis vil være lagt ut som Landbruk-, natur-, og friluftsområder samt reindrift (LNF-R-område), jfr. § 11-7 nr. 5. Tiltak som er i samsvar med dette formålet, er bygninger, anlegg og andre typer tiltak som er nødvendige for næringsmessig jordbruk, skogbruk eller reindrift. Etter § 11-7 nr. 5 bokstav a) omfatter formålet også ”gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag”. Hva dette omfatter, er nok ikke helt klart, men selve landbruksdriften må i alle fall være hovedaktiviteten og grunnlaget for den tilknyttete næringsvirksomhet.

I et kulturlandskaps-perspektiv er det meget viktig hva som nærmere kan bestemmes om virksomhet i et LNF-R-område. Hjemlene for å gi bestemmelser finnes i § 11-9, som hjemler bestemmelser uavhengig av arealformål, og § 11-11 som hjemler bestemmelser spesielt i LNF-R-områder. Samlet gir de kommunen gode muligheter til å regulere byggevirksomhet i LNF-R-området. Men den spesielle hjemmelen i § 11-11 åpner ikke for bestemmelser om hvordan landbruksvirksomheten skal drives. Kommunen kan altså ikke i kommuneplanens arealdel bestemme noe nærmere om hvordan et gårdsbruk skal drives. Det kan heller ikke bestemmes noe som innebærer plikter for gårdbrukeren i form av aktiv skjøtsel, rydding, ivaretakelse av bygninger m.v.

I loven har kommunene fått et nytt redskap i arealstyringen, kalt hensynssoner (§ 11-8). Ved å bruke hensynssoner kan kommunen gi ytterligere bestemmelser og retningslinjer for arealbruken i bestemte deler av kommunen (soner), og for hvordan ulike hensyn skal vektlegges i behandlingen av enkeltsaker i disse områdene. Sonene markeres i planen og framkommer dermed på plankartet sammen med formålene.

Paragraf 11-8 gir kommunen en selvstendig hjemmel for visse bestemmelser og retningslinjer. Den relevante hjemmelen for kulturlandskap – og for UKL - er her § 11-8 tredje ledd bokstav c: «Sone med særlige hensyn til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av interesse» [sluttnote 50]. I slike soner kan det gis «retningslinjer om begrensninger av virksomhet og vilkår for tiltak for å ivareta interessen i sonen». Det kan også gis retningslinjer om «hvilke hensyn som skal vektlegges ved praktisering av annen lovgivning så langt kommune er tillagt myndighet etter vedkommende lov». Dette er relevant for kulturlandskap og typisk for UKL-områder dersom det blir aktuelt med endring av arealbruken, for eksempel ved nybygging. Kommunen kan markere kulturlandskaps-området i planen og knytte retningslinjer til dette med sikte på å sikre verneverdiene. Retningslinjene er – i motsetning til «bestemmelser» - ikke direkte bindende for grunneierne. De får rettslig betydning ved at kommunen legger dem til grunn ved utøvelse av skjønn under andre bestemmelser i plan- og bygningsloven – typisk ved behandling av søknader om dispensasjon etter reglene i kapittel 19 - eller under annen lovgivning der kommunen er tillagt myndighet. I soner med særlige hensyn til landbruk, reindrift, friluftsliv.mv., som normalt vil ligge innenfor LNF-R-områder i planen, kan kommunen neppe legge andre restriksjoner på landbruksvirksomheten enn de det er hjemmel til i § 11-11, [sluttnote 51] og derfor heller ikke bestemmelser om hvordan landbruket skal drives. Reguleringen vil derfor i hovedsak være begrenset til «omfang, lokalisering og utforming av bygninger og anlegg».

Reguleringsplan

Ved bruk av reguleringsplan har Staten og kommunene enda bedre muligheter til å sikre at verdier i kulturlandskapet ivaretas. Reguleringsplanen gir bedre mulighet enn kommuneplanens arealdel til å ivareta verdier i kulturlandskapet og vil virke som en rettslig strammere ramme når den først er vedtatt – på godt og vondt. For det første kan LNF-R-kategorien splittes opp i mer presise formål i en reguleringsplan: I § 12-5 nr. 5 nevnes blant annet «områder for jordbruk, skogbruk, reindrift, naturvern, jordvern, særlige landskapshensyn, vern av kulturmiljø eller kulturminne, friluftsområder, seterområder …» Oppregningen er her heller ikke uttømmende, så et område kan skreddersys et bestemt formål, og gjerne reguleres til «kulturlandskap» eller for eksempel til «landbruk med særlige landskaps- og kulturverdier».

Det kan da også gis bestemmelser som er nødvendige for å virkeliggjøre det formålet som velges. I tillegg til de generelt formulerte hjemlene innledningsvis i § 12-7 til å gi bestemmelser, er det i § 12-7 for sikkerhets skyld også tatt inn en mer presis liste for å klargjøre hva som kan bestemmes. Her finnes hjemmel i § 12-7 nr. 6 for blant annet å gi «bestemmelser for å sikre verneverdier i bygninger, andre kulturminner, og kulturmiljøer, herunder vern av fasade, materialbruk og interiør, samt sikre naturtyper og annen verdifull  natur») og i § 12-7 nr. 9 «retningslinjer for særlige drifts- og skjøtselstiltak innenfor arealformålene nr. 3, 5 og 6 i § 12-5», herunder altså i LNF-R-område. Lovmotivene til § 12-7 nr. 9 gjør det imidlertid klart at bestemmelsen ikke kan tas helt på ordet. De etterlater noe tvil om hvor grensen går for hva som kan bestemmes med virkning for landbruket og altså for den enkelte gårdbruker. Det uttales blant annet:

«Hjemmelen for bestemmelser om drifts- og skjøtselstiltak er begrenset til tiltak som står i klar sammenheng med å opprettholde hensikten med arealformålet og de hensyn som ligger bak. Det kan f.eks. gjelde vegetasjonspleie i friområder og parker, ivaretakelse av kantvegetasjon og breddene langs vassdrag og alminnelig vedlikehold for å opprettholde kulturmiljøhensyn i spesielle bygningsmiljøer der det er behov for dette for å opprettholde kvalitetene i området i samsvar med arealformålet.» [sluttnote 52]

Det sies videre at

«bestemmelsen gir ikke hjemmel for å regulere drift og utøvelse av næringsvirksomhet generelt, og spesielt ikke der næringsvirksomheten er regulert i annen lovgivning og sektorbaserte systemer, slik tilfellet er f.eks. innenfor akvakulturnæringen eller landbruksnæringen, herunder skogbruk og reindrift. Her vil planen bare stå som en ytre ramme for arealbruk som så næringsvirksomheten kan skje innenfor i tråd med det som fastsettes etter vedkommende næringsregulering (min utheving).» [sluttnote 53]

Lovgiver har nok veket tilbake for å gi kommunen en selvstendig myndighet til å regulere landbruksvirksomhet ved siden av landbrukslovgivningen. Som vi har sett, har imidlertid heller ikke jordlova en klar hjemmel for å regulere hvordan en gårdbruker skal drive sin eiendom. Selve driftsmåten på det enkelte bruk, som kan ha betydning for kulturlandskapet, må primært påvirkes gjennom økonomiske støtteordninger, veiledning m.v. - med andre ord nettopp gjennom et slikt opplegg som UKL representerer.

Oppsummering: Har vi den lovgivningen vi trenger for å sikre verdifulle kulturlandskap, eller er en ordning som UKL et nødvendig virkemiddel?

Som gjennomgangen viser, har staten i lovgivningen langt på vei de nødvendige virkemidlene for å sikre verdifulle kulturlandskap. Særlig gir vern som landskapsvernområde etter naturmangfoldloven gode muligheter til å verne både natur og kultur i et område og samspillet mellom disse, samtidig som igangværende næringsvirksomhet som landbruk kan fortsette og utvikles. Dette forutsetter naturligvis vilje til samarbeid hos de forskjellige fagmyndighetene som berøres. Utfordringen går på tvers av fag og tradisjonelle administrative grenser; det dreier seg primært om et samarbeid mellom landbruks-, naturvern og kulturvernmyndighetene. I realiteten kreves det nok også samarbeidsvilje fra grunneierens side.

Et sentralt punkt er muligheten for aktive tiltak ved utarbeidelse av skjøtselsplaner m.v. Men det er ikke hjemmel i naturmangfoldloven til å pålegge grunneiere plikter og byrder i form av aktive skjøtsels- eller rehabiliteringstiltak. Skal dette oppnås, er det nødvendig å få til en avtale, og det må regnes med at det må gis økonomisk støtte. Naturmangfoldloven legger eksplisitt til rette for dette. Dermed nærmer vi oss sterkt det som er kjernen i ordningen med Utvalgte kulturlandskap i jordbruket.

Også ved bruk av kulturminneloven – særlig ved vern som «kulturmiljø», og gjennom plan- og bygningslovens plansystem - kan verneverdier i et kulturlandskap langt på vei ivaretas. Kulturminneloven er kanskje særlig viktig for å sikre at bygninger og andre fysiske elementer ikke ødelegges eller forringes, gjennom kravet om vedlikehold og dermed forbudet mot å la fredete bygninger og andre kulturminner forfalle. Men en viktig begrensning ligger nettopp i at dette bare gjelder fredete kulturminner.

Styrken ved disse lovfestede ordningene er det rettslige vernet som skapes både mot uheldige tiltak av grunneierne selv og mot inngrep og påvirkninger fra andre aktører og ikke minst forskjellige utbyggingsvedtak og –tiltak av lokale og sentrale myndigheter.

Som nevnt er UKL verken lov- eller forskriftsfestet. Rettslig sett er dette heller ikke strengt nødvendig for å sikre og styrke verneverdiene i et UKL. Alt som (må) gjøres av den enkelte grunneier i et UKL, er basert på formell frivillighet og i stor grad på avtaler mellom den enkelte og staten. Men det innebærer at UKL i seg selv, og sett i rettslig lys, er et svakt virkemiddel. Ordningen må sees som et element i et større bilde og er avhengig av at kommune og stat kontinuerlig gir bevilgninger og treffer formelle vedtak som støtter opp.

UKL kan ikke stå uavhengig på egne ben. Hvorvidt verdiene sikres, er i realiteten avhengig av at den ordinære lovgivningen anvendes på en slik måte at dette oppnås. Her er arealplanleggingen og byggesaksbehandlingen etter plan- og bygningsloven helt sentral. Statusen som UKL – med de verdier som skal ivaretas - må formaliseres så langt som mulig gjennom kommunale planer, og særlig arealdelen til kommuneplanen. Arealplanene for området må ikke åpne for en utbygging eller annen utnyttelse som ødelegger verdiene. Det er også avgjørende at for eksempel regler og krav i landbruket ikke motvirker arbeidet med å sikre verdiene i et UKL, og at andre støtteordninger i landbruket ikke vanskeliggjør, men tvert imot kan supplere og støtte opp under UKL-ordningen. Og også andre sektormyndigheter som veimyndighetene og vassdrags- og energimyndighetene må respektere statusen som UKL i sine planer og ved avgjørelse av enkeltsaker.

Så lenge de utpekte UKL har tilslutning av staten som landbruksmyndighet, miljøvernmyndighet og myndighet på andre sektorer, og av kommunen som både lokal planmyndighet og landbruksmyndighet, er de for så vidt «sikret». En må forvente at status som UKL har betydning nettopp for hvordan de forskjellige sektorlover anvendes. Skadelige inngrep må hindres for eksempel gjennom en streng dispensasjonspraksis i byggesaker, ved at det ikke gis konsesjon til inngrep etter annen lovgivning som for eksempel energiloven eller vannressursloven, osv. I rettslig terminologi betyr dette at UKL-statusen har rettslig betydning ved at den influerer på skjønnsutøvelsen ved vedtak etter forskjellige relevante lover. Status som UKL kan naturligvis også være argument for og første fase i et arbeid for mer varig vern av området.

Dette leder over til den andre og positive siden av saken: UKL representerer en tilleggsverdi i forhold til ordinær lovgivning og andre gjeldende verneformer og støtteordninger, særlig på tre måter: For det første ved at det i selve utgangspunktet og i oppslutningen fra myndighetene er en sektorovergripende ordning som gjør det mulig å se landbruksvirksomhet, landskap, naturverdier/biologisk mangfold og kulturminner i sammenheng innenfor det enkelte området. Dette er naturligvis også fullt mulig etter annen lovgivning, som for eksempel naturmangfoldloven, men da vil likevel én myndighet sitte klarere «i førersetet» og ha den formelle myndigheten. For det andre ved å gi mulighet til å «kreve» - gjennom nettopp støtteordningen og de tilhørende avtalene - at den enkelte grunneier også selv gjennomfører tiltak. Det er som det framgår, i beste fall uklart hvor langt gjeldende lovgivning innenfor arealplanlegging, naturforvaltning og kulturminnevern gir hjemmel for å pålegge grunneieren plikter til bestemte skjøtsels- og utbedringstiltak uten full kompensasjon. Uansett ville økonomisk støtte være nødvendig for å oppnå aktive tiltak. Man oppnår med andre ord flere ting med UKL-ordningen som ikke kunne vært oppnådd ved bruk av påleggshjemler i lovgivningen alene. Men det må samtidig understrekes at det naturligvis ikke er noe i veien for at bruken av lovgivning kan kombineres med økonomisk støtte og avtaler med grunneierne, og særlig naturmangfoldloven legger som nevnt eksplisitt opp til dette.

Og for det tredje og ikke minst: Den «uformelle» ordningen representerer en mykere og mer fleksibel form for vern enn det som oppnås gjennom formelle vernevedtak, der forvaltningen lett vil kunne oppfattes – med rette eller urette - som stiv, byråkratisk og «ovenfra-nedad». Både det lokale arbeidet med forvaltningsplaner for UKL og avtalene mellom staten og den enkelte grunneiere har vist seg å utløse engasjement og innsats og skape et lokalt «eierforhold» og identifikasjon som ikke bare er en styrke, men også langt på vei en forutsetning for vernet over tid, jfr. Vistad et al. (2013).

Mangel på rettslig forankring og formalisering sentralt skaper imidlertid uvegerlig usikkerhet om ordningens fremtid og dermed også om hvordan det vil gå med verneverdiene i de utvalgte områdene på lengre sikt. Status som UKL gjelder i realiteten bare så lenge det kommer penger til dette formålet. Det vil ikke være en varig forpliktelse fra statens side. Her skiller UKL seg helt vesentlig fra formelt vern etter naturmangfoldloven og kulturminneloven, og delvis også planer etter plan- og bygningsloven. Dersom områder som er utpekt som UKL, er så verdifulle som fremheves, er det vanskelig å se begrunnelsen for ikke å gi dem et sterkere vern.

En hovedkonklusjon av den gjennomgåelsen som her er gjort, viser at vi ikke har et lovverk og lovbestemmelser som er spesielt skreddersydd for en sektorovergripende sikring og forvaltning av verdifulle kulturlandskap. Men både kulturminneloven og naturmangfoldloven gir langt på vei de formelle mulighetene som trengs. Om ikke annet gjennom en kombinasjon av disse, i samspill med kommunal arealplanlegging og virkemidler i landbruket, vil det være mulig å oppnå en både fleksibel forvaltning tilpasset lokale forhold og behov, og et godt rettsvern for verneverdiene. Erfaringene fra UKL-ordningen viser imidlertid verdien ved en «uformell», «bottom-up»-tilnærming til oppgaven: aktiv deltagelse av den enkelte grunneier og lokalsamfunnet uten stramme formelle rammer. Det fremstår som en utfordring og oppgave for vernemyndighetene å finne måter å kombinere lovfestet vern og frivillig engasjement på en slik måte at man kan oppnå fordelene ved begge metodene i arbeidet med å verne verdifulle kulturlandskap i Norge.

--------
Litteratur:
Utvalgte kulturlandskap i jordbruket. Rapport utarbeidet av Statens landbruksforvaltning, Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren, av 1. juli 2007.

Backer, Inge Lorange: Naturmangfoldloven. Kommentarutgave, Oslo 2010.

Backer, Inge Lorange: Innføring i naturressurs- og miljørett, 5. utgave, Oslo 2012.

Bugge, Hans Chr.: Lærebok i miljøforvaltningsrett, 3. utgave, Oslo 2011.

Eckhoff, Torstein og Eivind Smith: Forvaltningsrett, 9. utgave, Oslo 2010,

Graver, Hans Petter: «Alminnelig forvaltningsrett», 3. utgave, Oslo 2007.

Innjord, Frode A. (red.): «Plan- og bygningsloven med kommentarer», bind I og II, Oslo 2010.

Pedersen, Odd Jarl, Per Sandvik, Helge Skaaraas, Stein Ness og Audvar Os: Plan-og bygningsrett, 2. utgave, Oslo 2010.

Skjeggedal, Terje, Vegard Gundersen, Kjell A. Harvold og Odd Inge Vistad:
Frivillig vern av skog - evaluering av arbeidsform, Samarbeidsrapport NIBR/NINA, 2010

Taraldrud, Karen Eg: Skjærgårdsparkavtaler – rettslige spørsmål ved tilblivelsen, PhD-avhandling, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo 2011.

Vistad, Odd Inge, Terje Skjeggedal, Helge Berglann, Hans Christian Bugge, Ann Norderhaug, Katrina Rønningen, Grete Swensen og Hogne Øian: Grønt partnerskap i landskapsforvaltning – erfaringer fra prosjektet Utvalgte kulturlandskap i jordbruket. Utmark (1) 2013, www.utmark.org.

Sluttnoter