UTMARK - tidsskrift for utmarksforskning

http://www.utmark.org | Nummer 1 2013

Ti år med «fjellteksten».

(tidligere publisert som kronikk i Nationen 04.06.13)

I disse dager er det ti år siden regjeringen la fram den såkalte «fjellteksten», godt inneklemt i en budsjettproposisjon om tilleggsbevilgninger i statsbudsjettet. Hensikten var å stimulere til økt turistmessig bruk av arealer både innenfor og utenfor større verneområder. Lite har skjedd. Hva kan gjøres?

Fjellteksten

Stortinget hadde høsten 2002 bedt om å få en sak om bærekraftig bruk av utmark og fjellområdene i Norge. De mange og sterke konfliktene i forbindelse med gjennomføring av nasjonalparkplaner og fire forsøk med lokal forvaltning av verneområder, var en viktig bakgrunn. I «fjellteksten» blir det påpekt at «den norske fjellheimen representerer et stort potensial for fortsatt sysselsetting og bosetting i fjellbygdene». Den skisserer tiltak for verdiskaping, som å legge til rette for turistvirksomhet innenfor rammene av verneformålet og i større grad å se vern av områder og utvikling av nærliggende lokalsamfunn i sammenheng. Vernebestemmelsene for tre av nasjonalparkene inneholdt da forbud mot kommersiell turisme. Forbudet er opphevet, men større endringer må til for å stimulere reiselivsutvikling i disse fjellområdene.

Østlandsforskning, i samarbeid med andre forskningsmiljøer i Norge og i utlandet, gjennomfører i perioden 2011 – 2014 et større forskningsprosjekt om utvikling i fjellområdene. Erfaringene så langt gir grunnlag for noen refleksjoner om «fjellteksten» og reiselivsutvikling, vel vitende om at reiselivet bare er en del av næringsgrunnlaget i fjellkommunene og at bare deler av reiselivet er knyttet til verneområder.

Vernebestemmelser

«Fjellteksten» har ikke ført til noen endringer i de avgjørende rammebetingelsene for hva som kan foregå i verneområdene. Utviklingen i forståelsen av økosystemer de siste tiårene, fra statiske systemer i balanse til dynamiske systemer i stadig endring, har i liten grad påvirket områdevernet. I naturmangfoldloven, som kom i 2009, finner vi formuleringer som naturområder «uten tyngre naturinngrep» i definisjonen av nasjonalpark (§ 35). Hva er et «tyngre» naturinngrep? Hvorfor kan ikke tilrettelagte innfallsporter være innenfor grensene til en nasjonalpark? I landskapsvernområder et det ikke tillatt med tiltak og aktivitet som kan «endre det vernede landskapets særpreg eller karakter vesentlig» (§ 36). Hva innebærer å ikke «endre» i en natur i kontinuerlig endring? Vernebestemmelsene i naturmangfoldloven er ikke i samsvar verken med økologisk kunnskapsstatus eller med politiske målsettinger om kombinasjon av bruk og vern. Reiselivsutvikling i fjellområdene forutsetter gjennomgang og nødvendig revisjon av disse bestemmelsene.

Randsonene

Det er utbredt enighet om restriktiv holdning til nye tiltak i nasjonalparker. Konfliktene om arealbruk finnes først og fremst i områder inntil grensene, i randsonene. Naturmangfoldloven skaper i seg selv uklarhet ved bestemmelsen om «utenforliggende virksomhet som kan medføre skade inn i et verneområde» (§ 49). Hva betyr «kan medføre skade», og hvor langt ut er «utenforliggende»?

Det aller meste av utbyggingstiltak, investeringer og aktivitet knyttet til nasjonalparker, foregår nettopp i randsonene, ikke inne i nasjonalparkene. I randsonene er det komplisert å koordinere og avklare inngrep og aktivitet, blant annet fordi det er ulike forvaltningsregimer på hver side av grensen. Verneområder forvaltes etter naturmangfoldloven og av interkommunale politiske styrer og nasjonalparkforvaltere ansatt hos fylkesmennene. I randsonene er det plan- og bygningsloven som gjelder og kommunene som er forvaltningsmyndighet. Utvikling av reiselivsvirksomhet i randsonene må ses i nær sammenheng med bruk av verneområdene. Det forutsetter avklaringer og modellutvikling for bruk, tilrettelegging og forvaltning av randsonene.

Ny forvaltningsmodell

På samme måte som «fjellteksten», ble den nye forvaltningsmodellen for nasjonalparker og større verneområder fra 2010 vedtatt i en budsjettproposisjon. Den er ikke forberedt og behandlet som en egen sak. Forvaltningsmodellen skiller seg vesentlig fra de fire gjennomførte forsøkene med lokal forvaltning. Modellen omtales gjerne som lokal forvaltning, men er et nykonstruert kompromiss mellom statlig fagmyndighet og lokalpolitisk styring. Verneområdestyrene har i utgangspunktet utelukkende naturmangfoldloven og verneforskriftene som sitt hjemmelsgrunnlag. Dersom styrene i samsvar med «fjellteksten» ønsker å se verneområdeforvaltning i sammenheng med lokalt utviklingsarbeid og næringsutvikling, kan styrene «på frivillig basis» ta på seg slike oppgaver. Alt arbeid forbundet med disse «frivillige» oppgavene må finansieres med egne midler og kan ikke belastes budsjettet til verneområdestyrene. Reiselivsutvikling i fjellområdene forutsetter evaluering av verneområdestyrenes praksis, klar definering av oppgaver og kan hende også revisjon av hele forvaltningsmodellen.

Prosjekter og programmer

«Fjellteksten» viser at fjellområdene er satt på den politiske dagsorden, men likevel uten at det har skjedd vesentlige endringer i praktisk politikk som kan styrke fjellområdene. De nye initiativene kommer som prosjekter og programmer som etableres som tillegg til, og på siden av, allerede etablerte ordninger: 33 kommuner har fått status som «Nasjonalparkkommune», konseptet «nasjonalparklandsby» utvikles fem steder i landet, programmet «Naturarven som verdiskaper», 2009 – 2013, skal vise hvordan naturopplevelser kan bidra til verdiskapning, Kommunal- og regionaldepartementet har innført begrepet «regionalpark» med et eget verdiskapningsprogram fra 2012, osv. Alle disse ordningene framstår som nokså tilfeldige, lite forutsigbare, begrenset i omfang og med beskjedne effekter. Mer enn nye programmer og prosjekter forutsetter reiselivsutvikling i fjellområdene gjennomtenkte, permanente og forutsigbare bestemmelser og ordninger.