Regional planlegging i villreinens rike i Setesdalsheiene.

Eva Falleth	Universitetet for miljø- og biovitenskap - UMB
Sissel Hovik	Høgskolen i Oslo og Akershus - HiOA

---

I Setesdalsheiene er det nylig utarbeidet en regional plan, Heiplanen. Målet med planen er å avklare bruk og vern i heiområdet slik at både villrein og lokal utvikling sikres. Det har lenge vært samarbeid mellom planmyndigheter og villreinforvaltningen i dette området. Vi finner at det er bred oppslutning om forvaltning av heia. Det er likevel grunnleggende uenighet om hvorvidt villreinen og lokal utvikling er tilstrekkelig ivaretatt og om kommunenes handlingsrom. Det er ulike syn på funksjonen til Heiplanen som redskap i forvaltningen av området.  Vi finner også at det har vært en utvikling mot sterkere politisk styring av planlegging og mindre direkte deltakelse i planarbeidet i området.

English summary:

Regional planning in wild reindeer area in Setesdal mountain area.

This paper addresses land use planning as a foundation for collective action between planning authorities and wild reindeer authorities in Setesdal mountain area. The recent regional plan for the area aims to balance preservation of the habitat for wild reindeer and regional development. Our assertion is that collective actions will be improved by an open and inclusive planning process regarding the results of this process, i.e. the knowledge base, and the content and role of the plan. The paper builds on data from two research projects on planning activities in this area from 2006 and 2012. We find that the recent planning has been successful in terms of less conflict and high support for the regional plan. However, reindeer actors are critical to the regional planning. We do also find a change from “governance” back to “government” modes of planning. This is in contrast to mainstream management research and theory, which address a change from “government” to “governance”.

Keywords: wild reindeer management, regional planning, regional development, governance

Regional planlegging i villreinens leveområde

Norge har en internasjonal forpliktelse til å ivareta villrein. Tap av leveområder er sett på som en viktig trussel for villreinen. Det er derfor etablert ti nasjonale villreinområder i Sør- Norge, og for disse er det utarbeidet regionale planer (St. meld. nr. 26 (2006-2007)). I 2007 satte Miljøverndepartementet i gang et femårig program for planlegging i fjellområder som er viktige for villreinen. I bestillingsbrevet til de berørte fylkeskommunene står det at «[h]ovedformålet med denne planleggingen er å komme frem til en langsiktig og helhetlig strategi for forvaltningen av prioriterte fjellområder som er spesielt viktig for villreinens fremtid i Norge» (Miljøverndepartementet 2007). Det er også presisert at «Planene skal forene målene om lokal omstilling og utvikling med nasjonale mål om en helhetlig forvaltning av fjellområdene og sikring av villreinens leveområder” (ibid, s 1-2). Det er understreket at det er avgjørende at det blir satt av tilstrekkelig areal til villrein, selv om det skal «foretas en helhetlig og samlet avveining av de ulike brukerinteressene» (ibid, s 5).

Det er knyttet vanskelige arealkonflikter til villrein. Det kan være store motsetninger mellom kommunenes ønsker om utvikling og bruk av fjellområdene, og statlige miljømyndigheters ønske om å bevare villreinens leveområder. Det kan også være uenighet i lokalsamfunnene om vern av villrein. I denne artikkelen ser vi på om samarbeid mellom planmyndigheter og villreinmyndigheter over tid styrker planlegging som redskap i forvaltning av villreinområder.

Vi tar for oss området Setesdal Vesthei, Ryfylkeheiane og Setesdal Austhei, og sammenligner to planprosesser for området. Den første er Forvaltningsplanen for landskapsvernområdet Setesdal-Vesthei – Ryfylkeheiane fra 2006. Den andre er den regionale planen for Setesdal Vesthei, Ryfylkeheianen og Setesdal Austhei, kalt Heiplanen, fra 2012. Hensikten med begge planene er å avklare bruken av fjellområdet, og i begge planene er balansen mellom bruk og vern sentralt og kontroversielt. Mange av deltakerne i de to prosessene er også de samme.

Vår forståelse av planlegging er at dette kan være et redskap for omforent forvaltning for både villreinmyndigheter og planmyndigheter. Vi vil undersøke planenes resultater, forstått som hvorvidt de to forvaltningssystemene planlegging og villreinforvaltning kommer fram til enighet om planene. Vi skiller mellom enighet om tre elementer: planenes kunnskapsgrunnlag, innhold og funksjon. Det er grunn til å forvente at det ikke er lett å samordne den tradisjonelt fagorienterte villreinforvaltningen og den politisk styrte arealforvaltningen. Dette leder oss over til vårt andre fokus, i hvilken grad kan planenes resultater forstås i lys av planprosessene? Både planteori og samfunnsvitenskapelig teori om «governance» legger vekt på betydningen av inkluderende beslutningsprosesser der å dele kunnskap og utvikle tillitt er sentralt. Governance i denne sammenheng brukes i forståelsen av en forvaltning på tvers av to institusjoner slik planlegging og arealforvaltning er. Dette er på norsk kalt samstyring (Røiseland og Vabo 2012). Planens gjennomslagskraft forutsetter oppslutning om planen fra de to berørte partene (Rydin 2006; Sørensen og Torfing 2005; Ostrom 1998, Healey 1997).

Vi sammenligner altså to planprosesser knyttet til arealbruk i samme området og med mange av de samme aktørene. I den forbindelse reiser vi to spørsmål: For det første hvilken betydning har det for resultatene av Heiplanen at den bygger på den forutgående prosessen knyttet til utarbeidelse av og forvaltning av Forvaltningsplanen? Forskningslitteraturen påpeker gjensidig forståelse og tillit som viktig for å lykkes med felles ressursforvaltning (Ostrom 1990; Rydin og Falleth 2006). Å bygge opp forståelse og tillit tar tid. Vi forventer altså en positiv utvikling av samarbeid i heiområdet over tid, og dermed at vi finner en åpnere planprosess og større grad av enighet i Heiplanen enn i Forvaltningsplanen. Ved å følge utviklingen over tid vil vi kunne få et bedre bilde av planprosessers potensial for å fremme samhandling i heiområdet.

For det andre spør vi hvilken betydning det har at planprosessene har ulik institusjonell forankring? Dette påvirker både rammebetingelser, myndighet og maktforholdet mellom aktører. Beslutningsmyndighet, og dermed fordeling av makt, er ulikt. Heiplanen er en regional plan der fylkeskommunen er besluttende planmyndighet. I Forvaltningsplanen var det Direktoratet for naturforvaltning (Miljødirektoratet(sn1)) som stadfestet planen, mens kommunene i felleskap utarbeidet planen. En sammenligning av to de planene gir dermed også mulighet til å studere hvordan institusjonelle rammer påvirker planlegging.

Villreinmyndigheter og planmyndigheter

Planlegging i villreinens leveområder bringer arealplanlegging og villreinforvaltningen sammen. Villreinforvaltningen og planmyndighetene har ulik organisering, formelt rammeverk og verdi- og kunnskapsgrunnlag.(sn2)  Arealplanleggingen berører den generelle samfunnsutvikling og har formelle rammer i plan- og bygningsloven. Kommunene og fylkeskommunene er planmyndigheter for hhv kommunale planer og regionale planer. Miljøverndepartementet er statlig myndighet. Planlegging har et bredt samfunnsoppdrag og dermed også et bredt kunnskapstilfang. Planlegging har en klar politisk dimensjon: det er fylkesting og kommunestyrer som vedtar planene. Planene er preget av politiske prioriteringer mellom ulike interesser og verdier. Løsninger er ofte basert på oppnådd enighet gjennom dialog og forhandlinger.

Villreinforvaltningen har sitt formelle grunnlag i viltloven. Villreinnemnda er et lokalt statlig organ. Nemnda er sammensatt av en politiker fra hver av kommunene som inngår i nemndområdet. Hver kommune foreslår et fast medlem og et varamedlem til nemda, men det er Miljødirektoratet som oppnevner nemnda. Nemnda godkjenner bestandsplaner som inneholder tellende areal, fordeling av fellingstillatelser og årlige fellingskvoter for villrein. Nemnda har også som oppgave å vurdere arealspørsmål som berører villrein, og skal behandle slike kommunale arealplaner, byggesaker og dispensasjonssaker. Fylkesmannens miljøvernavdelinger skal bidra med kunnskap, informasjon og veiledning og kan også være sekretariat. Statlig fagmyndighet er Miljødirektoratet. Villreinforvaltning bygger i stor grad på naturvitenskapelig kunnskap om villrein og villreinens arealbruk. Den har vært oppfattet som en lukket forvaltning, og villrein og samfunn prosessen (VISA) anbefalte å flytte villreinforvaltningen «fra menighet til samfunn», samt å sette fokus på arealforvaltning for å sikre leveområder (Andersen og Hustad 2004). Nemndene er, som følge av denne anbefalingen, blitt omorganisert. Færre nemnder, med sterkere fokus på politisk styring med større forvaltningsområder, skal bidra til et utvidet fokus (Bråtå et al. 2011).

Villreinforvaltningen har sterke vertikale, men svakere horisontale koblinger i forvaltningssystemet. Villreinnemndene kan uttale seg til kommunale planer, men dette er en oppgave som ikke alltid gjennomføres. Samarbeidet er vesentlig tettere og mer formalisert i den vertikale aksen innenfor villreinforvaltningen mellom direktorat, fylkesmann og villreinnemnd, enn den horisontale med kommunene (Bråtå et al 2011, Falleth og Hovik 2006). For arealforvaltningen er situasjonen nærmest motsatt. Forvaltningen har et bredt horisontalt fokus i lokalsamfunn eller region. De vertikale koblingene er vesentlig svakere, og kan være preget av konflikt.

Bestillingen fra Miljøverndepartementet om regionale planer i 2007 tar utgangspunkt i Norges ansvar for villrein, men legger til grunn at det skal være en helhetlig forvaltning som også gir rom for lokal utvikling. Det innebærer at det må utvikles felles forståelse for planen og omforente formål og retningslinjer i planen for fremtidig forvaltning av området. Miljøverndepartementet forutsatte at villreinforvaltningen ble trukket med i arbeidet, selv om det var fylkeskommunene som var planmyndighet i dette arbeidet.

Det er erfaringer å trekke på. I Rondane ble det på 1980-tallet utarbeidet en fylkesdelplan i villreinområdet (Bråtå 2008). Det er dessuten utarbeidet fylkesdelplaner for randsoner rundt verneområder, for eksempel i Setesdal Vesthei – Ryfylkeheiane (Falleth og Hovik 2006). Erfaringene viser er at arealkonflikter ikke alltid er løst gjennom slike planer. Fylkesplanen for Rondane virket fordi kommunene etter hvert tok den i bruk i større grad fordi de opplevde at fylkesmannen brukte planen som innsigelsesgrunnlag (Bråtå 2008).
Regional planlegging

Styring gjennom regional planlegging kan forstås som et eksempel på governance(sn3) (Vabo og Røiseland 2012; Peters og Pierre 2004; Sørensen og Torfing 2005). Governance bygger på frivillig samarbeid mellom autonome, men gjensidig avhengige aktører for å løse felles utfordringer. Dette er også i stor grad forutsetningene i området vi ser på. Samarbeidet er pålagt partene, men fylkeskommunene, kommunene og villreinnemnd kan i liten grad overstyre hverandre. Fylkeskommunen og fylkesmannen kan riktignok levere innsigelser til kommunale planer som bryter med regional plan, og på den måten tvinge kommunene til å følge opp den regionale planen.

I faglitteraturen formuleres ofte en antakelse om at det er en sammenheng mellom legitimitet og tilbøyelighet til å handle i tråd med felles strategi dersom legitimitet er tilstede (Birnbaum 2013).  Det skilles gjerne mellom input legitimitet og output legitimitet (Scharpf 1999). Input legitimitet er knyttet til hvordan beslutningsprosessen er gjennomført, som i hvilken grad berørte av planen kan delta på en effektiv, demokratisk og informert måte. Et kjernespørsmål er om alle som blir berørt av planen får mulighet til å uttale seg og i hvilken grad de kan påvirke planleggingen. Output legitimitet er knyttet til selve planen, og i hvilken grad den oppfattes som et grunnlag for å løse utfordringene.
Innenfor deltakerdemokratisk teori (Pateman 1970), deliberativ teori (Dryzek 2010) og kommunikativ planteori (Healey 1997) er det en klar oppfatning av at den beste måten å sikre gode beslutninger (output legitimitet) er gjennom dialogbasert deltakelse av de berørte i planprosessen (input legitimitet). Dette innebærer at dersom ingen myndighet kan eller vil tvinge fram en gjennomføring av planen, så kan legitimitet (ofte kalt oppslutning) til planprosess eller planresultat medføre at planen implementeres gjennom frivillighet.

Vi ser på hvordan prosessene er organisert, hvem som deltar og de ulike partenes oppfatninger av prosessen (input legitimitet). Aktørrelasjonene er gjerne asymmetriske, noen aktører har større mulighet til å påvirke beslutningsprosess og -utfall enn andre. Dette påvirkes av planprosessenes institusjonelle forankring i hhv naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven. Vi ser også på resultatet av planprosessene (output legitimitet). Selv om aktørene erkjenner behovet for å samarbeide, kan det være vanskelig å få til et samarbeid fordi aktørene har ulike interesser og mål. I hvilken grad kommer partene til enighet om planene og kunnskapen bak planene? Det kan tenkes at motstridende målsetninger blir forsterket av at planmyndigheter og villreinmyndigheter kommer fra forskjellige forvaltningstradisjoner med ulikt formelt rammeverk.

Vi skiller mellom enighet om tre forhold. For det første enighet om kunnskapsgrunnlaget planen bygger på. Å kunne enes om kunnskapsgrunnlaget blir ofte ansett som et viktig steg på vegen til å enes om tiltak og virkemidler (Rydin og Falleth 2006, Hanssen og Saglie 2010). Det å benytte fagfolk og forskningsmetoder som alle parter har tillit til, kan være et steg i retning av å enes om kunnskapsgrunnlaget. For det andre om det er enighet om innholdet i planen. Dette kan omfatte enighet om grenser, arealkategorier og retningslinjer. Enighet om planens innhold berører altså balansen mellom hensyn til villreinens leveområde og hensyn til lokal utvikling. For det tredje enighet om planens funksjon. Det er et skille mellom «performance» som kan forstås som i hvilken grad en plan er retningsgivende for arealutvikling, og «conformance» som kan forstås som i hvilken grad en plan styrer arealutvikling (Faludi 2000, Faludi og Korthals Altes 1994). En retningsgivende plan kan gi grunnlag for ny forhandlinger om arealutvikling, mens for styrende planer forventes det at planen implementeres uten endringer. Spørsmålet vi stiller er om aktørene er enige om i hvilken grad Forvaltningsplanen og Heiplanen er retningsgivende eller styrende for fremtidig arealutvikling.

Oppfølging av disse planene er ikke kun basert på frivillighet. Verken Heiplanen eller Forvaltningsplanen er planer uten statlig sanksjonsmyndighet. Miljødirektoratet kan omgjøre vedtak som er i strid med Forvaltningsplanen. Fylkesmenn og fylkeskommuner kan fremme innsigelse til kommunale arealplaner som er i strid med regional plan. Slik sett er den planleggingen vi ser på eksempler på «governance in the shadow of hierarcy» (Scharpf 1997). Det er dessuten prosedyrer som innebærer at planene skal eller kan behandles av statlige myndigheter. Forvaltningsplaner skal godkjennes av Miljødirektoratet, og i tilfelle Setesdal ble noen av de lokale beslutningene overprøvd av daværende Direktorat for naturforvaltning (Falleth og Hovik 2006). Fylkesmannen kan kreve at regional plan bringes inn for Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse dersom planen etter deres mening strider imot de nasjonale og statlige interesser som de har ansvaret for. Det gjorde fylkesmennene i tilfelle Heiplanen, og fylkestingenes vedtak ble noe endret av Miljøverndepartementet.

Forutsetningene for Heiplanen er imidlertid at partene greier å bli enige og at de følger opp planen slik at kontrollmekanismer som innsigelser unngås. Men innsigelser kan brukes dersom kommuner prioriterer lokale utviklingshensyn i strid med Heiplanen. Slike kontrollmekanismer kan også bidra til å lette plangjennomføring fordi enkeltaktører som går på tvers av enighet i planen vil bli sanksjonert. Rimelige sanksjoner mot brudd på enigheten kan være nødvendig for å sikre at partene vil inngå avtale med de andre (Ostrom 1998).

Om området, data og metode

I Setesdalsheiene har statlige myndigheter lenge hatt som mål å sikre fjellområdet. Det ble foreslått en Fjellplan i 1974 (NOU 1974), og i 2000 ble det opprettet et landskapsvernområde i vestheia med formål å sikre bl.a. villreinens leveområde. Dette verneområdet er på 2 344 km2 og berører åtte kommuner i tre fylker. Verneområdet ble forvaltet av kommunene som en nasjonal forsøksordning.(sn4)

Forvaltningsplan ble godkjent av Direktoratet for naturforvaltning i 2003. I tillegg vedtok de tre fylkestingene i 2005 en fylkesdelplan for randsonen rundt verneområdet. Fylkesdelplanen er erstattet av Heiplanen. Heiplanen omfatter et område på 11 400 km2, og berører 18 kommuner i fem fylker. Planen ble vedtatt av de fem fylkestingene våren 2012 og sluttbehandlet i departementet i 2013.(sn5)  

De to planprosessene gir oss mulighet for å følge utvikling av samhandlingen over tid. Heiplanen er en plan etter plan- og bygningsloven og det medfører krav om medvirkning, åpenhet og innsyn i planprosessen. Det skal utarbeides et planprogram som ramme for planprosess og planinnhold. Det er likevel betydelig handlingsfrihet til hvordan prosessen skal organiseres og til hvordan berørte aktører involveres. Forvaltningsplanen på sin side er en plan for et verneområde, og forankret i naturmangfoldloven og verneforskriften. Planen ble utarbeidet av de berørte kommunene som del av et forsøk med lokal forvaltning av landskapsvernområdet. Sammenfallende planformål om forvaltning av villreinområder gjør at vi mener de to planprosessene og planresultatene kan sammenlignes.

Våre data bygger på empiri fra to forskningsprosjekter. Det ene er evalueringen av forsøket med lokal forvaltning i Setesdal Vesthei – Ryfylkeheiane i perioden 2002 – 2005 (Falleth og Hovik 2006). Det andre er et pågående forskningsprosjekt finansiert av Norges Forskningsråd ”Miljø 2015” om Regional planlegging og villrein der Setesdalområdet også inngår. Prosjektene har i stor grad brukt samme type data og metode for datainnsamling. Det er gjennomført semistrukturerte intervjuer med representanter for fylkesmennene, planleggere i fylkeskommunene og kommuner, villreinnemder, grunneiere og lokale næringsaktører, og prosjektleder. Det ble gjennomført 38 intervjuer i evalueringen av Forvaltningsplanen og 31 i undersøkelsen om Heiplanen.  Det er også brukt dokumenter som høringsuttalelser, møtereferater, bestillingsbrev fra departement/direktorat og utredninger. De fleste dokumentene er tilgjengelige på www.svr.no og www.heiplanen.no.  Vi har også benyttet deltagende observasjon på lokale møter, samlinger og seminarer. I begge prosjektene har forskere deltatt på 2-3 møter i året. På enkelte møter har forskerne også presentert sine arbeider.  Artikkelen er geografisk avgrenset til Aust- og Vest- Agder som dekker det meste av både Forvaltningsplanen og Heiplanen.

Planprosessene

Vi starter med å beskrive de to planprosessene. Vi konsentrerer oss om organisasjonsmodellen, gjennomføring av prosessene og oppfatninger om planprosessene.

Organisasjonsmodell

Arbeidet med Forvaltningsplanen startet i 2002 og ble organisert som et interkommunalt samarbeid. Det ble ledet av en styringsgruppe med ordførerne fra de berørte kommunene. Et arbeidsutvalg ivaretok ledelsen av mer løpende oppgaver, mens prosjektleder ansatt i Valle kommune ivaretok den administrative og faglige ledelsen av prosessen. Det ble opprettet et planfaglig nettverk med planleggere fra kommuner og fylkeskommuner. Andre berørte aktører, inkludert fylkesmennene og villreinnemnda, ble representert i en referansegruppe. Denne referansegruppen var aktiv i hele planarbeidet. Planen ble fullført i 2003, og stadfestet av Direktoratet for naturforvaltning i 2004.
Arbeidet med Heiplanen startet i 2007 og det ble vedtatt et planprogram av fylkestingene i 2010. Planprogrammet la opp til en organisasjonsmodell som lignet mye på den fra forvaltningsforsøket. Arbeidet ble ledet av en styringsgruppe med ordførerne fra kommunene og fylkeskommunene.(sn6) Det ble etablert et arbeidsutvalg av medlemmer fra styret. Det ble også opprettet et planfaglig nettverk som bestod av planleggere fra de berørte fylkeskommunene, kommunene, fylkesmenn og villreinnemnda. Fylkesplanleggerne utgjorde et sekretariat, som spilte en viktig rolle i arbeidet med planprogrammet. Den partssammensatte referansegruppen ble ikke aktivisert og ble erstattet med direkte møter med berørte interesser.(sn7) Prosjektleder med kontor i Rogaland fylkeskommune ble ansatt i perioden 2009-2012.

Tabell 1: Organisasjonsmodell i Forvaltningsplanen og Heiplanen.
	Forvaltningsplan	Heiplan
Styringsgruppe	Ordførere fra kommunene	Ordfører fra kommunene og fylkeskommunene
Arbeidsutvalg	Valgt fra styringsgruppe	Valgt fra styringsgruppe
Referansegruppe	Partssammensatt	Ikke oppnevnt
Faglig nettverk	Kommuneplanleggere	Fylkesplanleggere, kommune-planleggere, fylkesmann og villreinnemnda
Sekretariat	Prosjektleder	Prosjektleder og fylkesplanleggere. Virket i oppstarts- og vedtaksfase.
Folkemøter, seminarer, studietur	Ja	Ja

Det er betydelige likheter i de to valgte organisasjonsmodellene. Arbeidet ledes av en politisk styringsgruppe og et planfaglig nettverk har ansvar for det faglige arbeidet. Eierskapet er ulikt som følge av formelle forhold. I Heiplanen er fylkeskommunene planmyndighet, men for Forvaltningsplanen var det et interkommunalt foretak. Det innebærer at mens kommunene hadde hovedrollen i Forvaltningsplanen er det fylkeskommunene som har denne rollen i Heiplanen.

Det er også andre viktige forskjeller. For det første spilte referansegruppen en aktiv rolle i utarbeidelsen av Forvaltningsplanen, men gruppen ble ikke aktivert i Heiplanen. Dette berører særlig de formelle deltakerrettighetene til aktører som grunneiere, og landbruks- og miljøorganisasjonene, som ikke har formelle deltakerrettigheter i Heiplanen. For det andre er den formelle deltakelsen til fylkesmenn og villreinnemnd forskjellig. I Forvaltningsplanen hadde de plass i referansegruppen som behandlet planene, mens de er deltakere i det planfaglige nettverket i Heiplanen. Lokal- og fylkespolitikerne ønsket ikke at andre enn politikere skulle ha plass i styringsgruppen til Heiplanen. De andre aktørene ble tildelt en plass i det planfaglige nettverket. De deltok dermed i de faglige utredningene som ligger til grunn for de politiske beslutningene i Heiplanen.  

Gjennomføring av planprosessene

Forvaltningsplanen ble utarbeidet av prosjektlederen i samarbeid med planfaglig nettverk, referansegruppen og styret. Kommunene sendte ut varsel om oppstart av planarbeidet, og det ble arrangert åpne møter i lokalsamfunnene. Kommunene soneinndelte sine planområder med utgangspunkt i eksisterende kunnskap, villreinkart og kommunevise møter med regionale myndigheter. Sekretariatet utarbeidet deretter et plandokument og plankart som i løpet av prosessen tok opp flere temaer enn opprinnelig tenkt, bl.a. vannkraft, oppsyn og militær aktivitet. Dette ble diskutert i nettverket, referansegruppen og styret i flere runder. I tillegg var det møter med Statens naturoppsyn, fylkesmenn, rettighetshavere, statlige myndigheter og interesseorganisasjoner. Det ble avholdt 31 møter i styret, planfaglig nettverk og referansegruppen. I tillegg ble det avholdt 55 møter og befaringer med bl.a. statlige foretak, oppsyn, næringsliv, grunneiere og andre offentlige myndigheter, til sammen 86 arrangementer. Å sikre engasjement og deltagelse fra grunneiere ble sett på som viktig. Grunneiere er en heterogen gruppe med ulike syn på forvaltning av heia. Kommunestyrene ga uttalelse til høringsutkast sommer/høst 2003.

Det ble utarbeidet et tematisk ambisiøst planprogram som grunnlag for arbeidet med Heiplanen. Da dette ble vedtatt våren 2010, gjenstod det kun to år til selve planarbeidet. Dersom planen skulle bli ferdig, måtte planleggingen forenkles. Plantema ble snevret inn til villrein og lokal utvikling. I oppstartsfasen besøkte prosjektleder alle kommunene der rådmann og/eller planlegger, og i noen tilfelle ordfører, deltok. Deretter ble utformingen av planen gjennomført som fylkesvise møter mellom fylkesmann (ved viltkonsulent), fylkeskommune og kommuner. Villreinnemnda deltok i arbeidet i Rogaland og Vest-Agder. I saker der en ikke kom til enighet i de fylkesvise møtene, ble det arrangert kommunale forhandlingsmøter. Det ble argumentert med at fylkesvise møter ga en «åpen kommunikasjon fram og tilbake” mellom partene (fylkesplanlegger).

Begge planprosessene ble styrt av en politisk styringsgruppe og et planfaglig nettverk som laget planene. Det er imidlertid flere interessante forskjeller:

• Forvaltningsplanen ble gjennomført som én planprosess for hele området, mens Heiplanen ble organisert som fylkesvise prosesser.  
• Forvaltningsplanen ble tematisk utvidet til å inkludere temaer som normalt ikke inngår i en verneplan, mens Heiplanen ble tematisk avgrenset til villrein og lokal utvikling.
• Forvaltningsplanen hadde en prosess med bred deltakelse fra statlige myndigheter grunneiere og andre aktører.(sn8) Heiplanen var begrenset til deltakelse fra fylkesmann, villreinnemnd, politikere og planleggere.

Synet på planprosessen

Det var bred enighet blant deltakerne om at prosessen knyttet til Forvaltningsplanen var god. De fleste i referansegruppen mente de hadde spilt en reell rolle i utformingen av planen. Et mindretall var likevel skeptisk til hvordan lokale brukergrupper ble ivaretatt. Villreininteressene var mest kritiske. De var verken fornøyde med rollen de ble tildelt eller med resultatet. Villreinnemnda fikk først plass i referansegruppen etter lengre kamp der også nasjonale myndigheter ble trukket inn. De mente også at villrein hadde fått liten oppmerksomhet i planarbeidet, og var satt til side til fordel for lokal utvikling.

Deltakerne var positive også til Heiplanprosessen. Politikerne og planleggere var positivt overrasket over forhandlingsviljen til fylkesmennene. Lokale og regionale informanter mente at prosessen bygget på tillit og dialog. Fylkesmannen i Vest Agder skriver i sin høringsuttalelse at de er «fornøyd med den inkluderende prosess som har vært gjennomført». I forordet til høringsutkastet til Heiplan står det at det har vært en «… god og positiv samhandling hele veien..» og at prosessen «… har vært omfattende, men konstruktiv og målrettet…».  Kommunene mener de har blitt hørt og at det er et akseptabelt resultat. Den mest kritiske røsten er også her villreinnemnda. Villreinnemnda påpeker at i både bestillingsbrevet og i politiske signaler fra Miljøverndepartementet(sn9) fremgår det at villrein skal ha en sentral plass i arbeidet. De ønsket seg plass i styringsgruppene, men det fikk de ikke fordi styringsgruppen skulle være politisk sammensatt.  Direktoratet for naturforvaltning mener i sin høringsuttalelse at kompromisser i planen har svekket villreinens levekår.

I begge planprosessene er de fleste aktørene positive til planprosessene. Unntaket er villreinnemnda. De fikk ikke de deltakelsesrettighetene de ønsket seg i noen av prosessene. I stedet for en plass i styringsgruppen, fikk de plass i referansegruppen til Forvaltningsplanen og i det faglige nettverket til Heiplanen. Villreinnemnda påpeker i sin høringsuttalelse til Heiplanen at (de) «har vært mindre involvert i arbeidet med Heiplanen enn nemnda så for seg da bestillingsbrevet fra MD (Miljøverndepartementet) kom».  Enkelte i nemnda er kritiske til det de oppfatter som en politisering av villreinforvaltningen.
Planresultatet
Vi stilte også spørsmål om resultater av planprosessene bidrar til kollektiv handling. Vi skiller her mellom grad av enighet om kunnskapsgrunnlaget, innholdet i plandokumentene og planenes funksjon.  
Kunnskapsgrunnlaget
Å kunne enes om kunnskapsgrunnlaget blir sett på som et viktig for å enes om tiltak og virkemidler (Rydin og Falleth 2006, Hanssen og Saglie 2010). I arbeidet med Forvaltningsplanen var det uenighet mellom kommunene og villreinnemnda om antall villrein. Kommunene hadde ikke tillit til tellemetoden, en metode som var basert på estimering og ikke totaltelling. Etter deres oppfatning var det ikke samsvar mellom estimert antall villrein og lokalt observert antall villrein. Noen tilsvarende konflikt har i liten grad vært tema i Heiplanen. Dette kan ha sammenheng med GPS-merking av villrein i regi av Norsk institutt for naturforskning - NINA (Strand et al. 2011). Informanter fra villrein- og plansystemet oppgir at dette har gitt ny og mindre kontroversiell kunnskap om villreinens leveområder. I tillegg er ikke lenger antall dyr i fjellet kritisk lavt, slik at antall villrein er et mindre sentralt tema.

Derimot var det i Heiplanarbeidet en diskusjon om villreinen på Austheia er tam eller vill, og om det derfor var riktig å inkludere dette området i planarbeidet (Hongslo og Lundberg 2012). Dette var et område som ikke inngikk i Forvaltningsplanen. Uenigheten er ikke ny. Det hevdes lokalt at denne reinen er forvillet tamrein, og at dette området dermed ikke burde inngå i Heiplanen. En fylkesplanlegger oppgir at «det ble mye styr når Austheia kom med».

Tabell 2: Oversikt over konflikter knyttet til kunnskap i Forvaltningsplanen og Heiplanen
Konflikt	Forvaltningsplan	Heiplan	Kommentar
Antall villrein	Ja	Nei	GPS – merkeprosjekt – ny kunnskap Økt antall dyr i fjellet
Tamrein eller villrein	Nei	Ja	Knyttet til Austheia i Heiplanen
Kart over villreinens leveområde	Ja	Ja	Ulike oppfatninger om bruken og mangel på prioritering av hvor viktig arealene er for villrein.

Den sterkeste konflikten i begge planprosesser er knyttet til temakart som angir villreinens leveområde. Villreinsenteret i Sør utarbeidet et kart over potensielt biologisk leveområde for villreinen(sn10) på oppdrag fra Direktoratet for naturforvaltning til bruk i Heiplanprosessen. Bestillingsbrevet presiserer at planarbeidet skulle basere seg på «… naturfaglig kunnskap om villreinens bruk av fjellområdet …». Kommunene og fylkeskommunene stilte seg svært negative til dette kartet. Dette knytter seg til at temakartet etter kommunenes mening ble tatt i bruk nærmest som en plan. Villreinsenteret uttalte at kartet er «faglig sett udiskutabelt» (Vasstrøm 2010,38). Fylkesmannen i Aust-Agder brukte temakartet i behandling av en sak. Det var ”da bråket for alvor startet” i følge en planlegger. Direktoratet på sin side, oppgir at kartet er et kunnskapsgrunnlag og at det skal gjøres politiske vurderinger av denne kunnskapen opp mot samfunnshensyn i selve Heiplanen. Dette er en konflikt som alle informantene tok opp uoppfordret i intervjuene.

I arbeidet med Forvaltningsplanen ble rollen til et tilsvarende temakart diskutert. Statlige miljømyndigheter ønsket at kartet skulle legges til grunn for både forvaltningsplan og fylkesdelplan, mens kommunene ønsket kun å bruke kartet i selve verneområdet. Direktoratet godtok å avgrense bruken av temakartet til verneområdet (Falleth og Hovik 2006, 63).

Uenighetene om disse to kartene dreide seg både om hva som er grensene for villreinens leveområder og hvor viktig det er å bevare områdene mot menneskelig inngrep. Det er ikke enighet om hvordan reinen reagerer på menneskelig aktivitet. Mens mange innen villreinforvaltning og -forskning er av den oppfatning at reinen raskt vil sky områder berørt av menneskelig aktivitet, er lokale aktører av en annen oppfatning. Lokal kunnskap verdsettes ofte høyere enn forskningsbasert kunnskap av lokale aktører (Kaltenborn et al. in prep). Uenigheten berører også forholdet mellom ulike hensyn og ulike kunnskapsgrunnlag. For kommunene og fylkeskommunene var det viktig å påpeke at temakartet var et av mange kunnskapsgrunnlag for planarbeidet. Villreinnemnda på sin side ser på kartet som avgjørende og i sin høringsuttalelse påpeker den at det var vært «[e]n del […] politiske justeringer» av grensene på tvers av «kartfesta biologisk leveområde».

Plandokumentene

Innholdet i planen dreier seg om plangrenser, arealkategorier og retningslinjer. Enighet om planens innhold berører balansen mellom hensyn til villreinens leveområde og lokal utvikling. Begge planene består av et plandokument og et plankart, og for begge planene er det uenighet om planinnhold. I begge tilfelle dreide uenigheten seg spesielt om hvor langt ned i bygdene arealer til villrein skulle sikres, og inndeling av soner og retningslinjer for arealbruken i ulike soner.

For Heiplanen ble noen av villreinområdene på Villreinsenterets temakart tatt ut, mens andre inngår i Hensynssone bygdeutvikling. De største områdene som er tatt ut er i sør og omfatter ca 1400 km2. Fra fylkesmennene er det påpekt at de i forhandlingene har akseptert dette for arealer som er mindre viktige for villrein, mens de har gitt høy prioritet til kalvings-, trekk- og kjerneområder. En informant fra fylkesmannen uttrykte at «Vi har vært veldig kompromissvillige». Det synet deler kommunene. Kommunene har på sin side akseptert at viktige villreinområder i planen sikres som Hensynssoner villrein/nasjonalt villreinområde. For Forvaltningsplanen bestemte styringsgruppen å avgrense temakartet i arbeidet til selve verneområdet. Hensikten var å unngå det som enkelte lokalpolitikere kalte «snikvern» utenfor verneområdet. Det var spesielt sør i området temakartet skapte konflikt. Denne avgrensingen ble akseptert av villreinmyndighetene. En leder fra fylkesmannsembetene påpekte at det viktige var å vinne «krigen» og ikke alle «slagene», og mente med det at det sentrale var å få utarbeidet en tilfredsstillende plan med oppslutning.

Villreinnemnda var kritisk til innholdet i begge planene. Evalueringen av forvaltningsforsøket konkluderer med at «det har vist seg i praksis å være vanskelig å finne fram til gode og omforente løsninger for både villreinforvaltning og kommunene» (Falleth og Hovik 2006,38). Villreinnemnda mener det er avgitt for mye av villreinens leveområde i Heiplanen. Nemnda skriver i sin høringsuttalelse til Heiplanen at «planen er mer lagt opp med tanke på lokal næringsutvikling enn med tanke på å ivareta villreinen». Kommunene på den ene siden, og villreinnemnda på den andre siden, er altså uenige om hvilke interesser som har måttet jenke seg mest i planarbeidet. Konflikten er ikke ny, og den er heller ikke bilagt i Heiplanen.

For begge planene har fokus vært på restriksjoner for utvikling av fritidsbebyggelse, støler, samt ferdsel og rammer for utmarksnæringer. Det har videre vært diskusjoner om begreper som om utmarksnæringer skal avgrenses til landbrukets utmarksnæringer eller også omfatte reiseliv. Direktoratet og fylkesmennene er begge generelt kritiske til nye bygg i de mest sårbare villreinområdene. Direktoratet ønsker også mer presise retningslinjer for tiltak, begrensinger på ferdsel og, for Forvaltningsplanen spesielt, avmerking av verneområder. Kommunene generelt ønsker at planene skal ivareta støler, utmarksnæringer og lokal utvikling, og å omgjøre verne- og hensynssoner for villrein til soner der bygdeutvikling er mulig.

Konflikten berører forholdet mellom naturfaglig kunnskap og politisk skjønn. Ingen av de to planene er utelukkende basert på naturfaglige vurderinger eller politisk skjønn. Dette er i tråd med formålet med Heiplanen, men skapte mye debatt mellom kommunene og Direktoratet i utarbeidelsen av Forvaltningsplanen. Det ble reist kritikk mot Heiplanen fra særlig informanter fra villreinnemnda fordi det er «utilstrekkelige faglige» begrunnelser for planens avgrensing. Direktoratet påpeker også i sin høringsuttalelse at de savner faglige begrunnelse for planavgrensningen. Uklarhet rundt avgrensningen av Heiplanen forsterkes ved at det ikke ble skrevet referater fra de fylkesvise forhandlingsmøtene om planinnhold. Mangel på innsyn har skapt usikkerhet om i hvilken grad villreinfaglige hensyn ble tatt opp i møtene. Denne type kritikk ble ikke fremmet for Forvaltningsplanen der planen ble diskutert i både referansegruppe, planfaglig nettverk og styringsgruppen og der alle referat er offentlige. Det bør imidlertid understrekes at de fleste høringsuttalelsene til Heiplanen er nøytrale eller positive.

Fire fylkesting vedtok utkast til Heiplan uten endringer, mens fylkestinget i Vest Agder vedtok planen der hensynsone for villrein ble trukket tilbake slik at grensene sammenfalt med landskapsvernet. Hensynsonen ble deretter omgjort til Hensynssone for bygdeutvikling. Fylkesmennene i Telemark og Rogaland har innvendinger til planen(sn11) knyttet til retningslinjer for hensynssoner for villrein og grenser for enkelte hensynssoner. Innvendinger mot retningslinjer knytter seg til definisjon av utmarksnæringer som i planen omfatter både landbrukets utmarksnæringer og reiseliv, retningslinjer for fritidsbebyggelse og restaurering/utvikling av støler og tufter i hensynssoner for villrein/nasjonalt villreinområde.  Miljøverndepartementet sluttbehandlet Heiplanen på grunnlag av disse innvendingene og endringsvedtaket i Vest- Agder fylkesting.(sn12)

Sammenligner vi de to planene, så er både tema for og partene i konflikten, langt på veg de samme. Siden Heiplanen innebærer en geografisk utvidelse, så utvides også rommet for uenighet og konflikt. På tross av dette, finner vi en klar vilje til å finne løsninger.  En viktig begrunnelse er at konflikter mellom villrein og lokal utvikling er mange og tidkrevende, og at mange informanter oppgir at de ønsker en avklaring. Dette har gitt et grunnlag for forhandlinger. De underliggende og vedvarende konflikten om bruk og vern mellom fylkesmann og kommuner/fylkeskommuner forhindret ikke at partene kom fram til kompromiss. Vårt inntrykk er at konfliktnivået i arbeidet med Heiplanen er lavere enn i arbeidet med Forvaltningsplanen. En årsak synes å være at nye personer har løst opp gamle konfliktlinjer. Kommunene er positivt avventende til Heiplanen på tross av at de «ikkje har tru på at ein plan som hovudsakleg skal gi bandlegging av areal, vil føre til noko positivt for bygdesamfunna» (Bjørgum 2012,10).

En annen årsak til redusert konfliktnivå, kan naturligvis være at motorferdsel ikke er et tema i Heiplanen. Motorisert ferdsel i utmark er en av de vanskeligste konfliktene i området. Fortsatt eksisterer det også andre uløste konfliktsaker, gjengangere fra arbeidet med Forvaltningsplanen. Dette gjelder særlig for enkeltkommuner i sørområdet. Det er saker spesielt knyttet til utbygging av hytter og anlegg. For eksempel har Bygland kommune støttet et ønske om utbygging av en vindmøllepark som berører Hensynssone villrein/nasjonalt villreinområde (Hongslo og Lundberg 2012).

Planenes funksjon

Vi skiller mellom begrepene «performance» som kan forstås som en retningsgivende planlegging, og «conformance» som kan forstås som styrende planlegging, for å diskutere oppfatninger om planens funksjon. Skillet mellom retningsgivende og styrende planer berører hvordan planen brukes og hva man kan forvente av styringskraft og samsvar mellom plan og resultat (Faludi 2000, Faludi og Korthals Altes 1994). En retningsgivende plan gir grunnlag for ny dialog og forhandlinger, mens en styrende plan oppfattes endelig avklart for arealbruken. Spørsmålet vi stiller er om aktørene er enige om i hvilken grad Forvaltningsplanen og Heiplanen skal være retningsgivende eller styrende. Dette er et tema som først og fremst er aktuelt å vurdere for Heiplanen. Evalueringen av Forvaltningsplanen avdekket ikke spenninger i synet på Forvaltningsplanens funksjon.  Det var mer avklart hvordan denne skulle virke. Det synes å være betydelig enighet om at den planen skulle være styrende: «Gjennom utarbeidelse av en Forvaltningsplan for hele området har kommunene blitt enige om felles overordnede retningslinjer for forvaltningen» (Falleth og Hovik 2006,s 93).

I Heiplanen ble det allerede i planprogrammet bestemt at det ikke skulle fastsettes bindende regionale planbestemmelser for arealbruk (pbl § 8.5). Dette betyr at Heiplanen ikke er formelt bindende for arealbruken. I Heiplanen side 12 står det at: «Rettslig bindende arealbruk for områdene blir først fastlagt gjennom revisjon og vedtak av kommuneplanen i den enkelte kommunen.» Dette må tolkes som at endelig arealbruk skal avklares i kommunale planer. Dermed kan Heiplanen oppfattes som retningsgivende (performance) for kommunal arealplanlegging. Dette synet innebærer at det er et forhandlingsrom for kommunene i oppfølging av Heiplanen. Fylkesmannen synes å ha et annet syn på Heiplanens funksjon. De oppfatter planen som at den ikke gir grunnlag for ny vurdering, eller det som også oppfattes som «omkamp», av noen av informantene. Fylkesmannen og fylkeskommunen kan også bruke Heiplanen som innsigelsesgrunnlag dersom de mener at kommunene ikke tar hensyn til Heiplanen.  Konflikter rundt innsigelser kan knyttes til om Heiplanen oppfattes som styrende eller retningsgivende.

Ulike syn på planens funksjon kommer også til uttrykk i oppfatningen av hva hensynssonene innebærer, spesielt Hensynssoner for bygdeutvikling. Kommunene oppfatter bygdesonene som «avgitt» til bygdeutvikling der de slipper «å kjempe med miljøforvaltning i utbyggingssaker» (fylkesplanlegger). Enkelte kommunale høringsuttalelser gir uttrykk for at disse sonene bør ut av Heiplanen fordi dette er utviklingssoner. Denne uenigheten medførte at Vest-Agder fylkesting vedtok å ta dette ut av Heiplanen i to kommuner. Fylkesmannen oppfatter at i disse sonene skal utviklingstiltak opp til ny vurdering, men at utvikling skal gis prioritet. Dette er to svært ulike perspektiver på planen: om planen har avklart områder for bygdeutvikling eller ei. Direktoratet for naturforvaltning ønsker klarere retningslinjer i disse sonene. Dette er bakgrunnen for at to fylkesmenn hadde innvendinger til Heiplanen som ble vedtatt av fylkestingene.

Aktørene har dermed ulikt syn på planens funksjon. Dette kan få stor betydning på hvordan Heiplanen forvaltes i framtiden og konflikter rundt denne forvaltningen. Det kan fort bli uenighet mellom kommuner og fylkesmenn om hvordan forslag til tiltak i bygdesonene skal håndteres, og handlingsrommet til kommunal planlegging i Heiplanens område. Uklarheter aktualiserer trolig bruk av formelle sanksjonsmuligheter som innsigelser. Selv om det er enighet om det meste i Heiplanen, så viser omgjøringsvedtak i departementet, innvendinger fra fylkesmann og kommunal støtte til utbygging i hensynssoner at det langt fra er full enighet om planen. Det er dermed usikkert om planen vil fungere som et felles handlingsgrunnlag for alle aktørene.

Planlegging som grunnlag for forvaltning av heiområdet

I denne artikkelen har vi fokusert på hvorvidt en har lykkes i å løse konflikter og oppnå enighet gjennom planprosessene gjennom to planprosesser. Vi finner at konflikter rundt kunnskap har endret seg. Ny kunnskap om antall rein har bidratt til å fjerne en viktig konflikt i området. På den andre siden er det sterke konflikter om kart over villreinens leveområde i begge planprosesser. Dette er ikke nødvendigvis en konflikt om kunnskap i seg selv, men heller en bekymring for at kartfestet informasjon av denne typen kan legge faglige rammer for en politisk prosess. Det samme gjelder spørsmålet om reinen i Austheia skal anses som tam eller vill. Det er følgene dette har for retningslinjene for forvaltning av området som er viktig.

Vi ser at noen konflikter knyttet til kunnskapsgrunnlaget er løst over tid, mens andre består og nye kommer til som følge av at planens arealmessige rekkevidde utvides. Vi tror likevel at uenighet om kunnskap om villrein vil bestå, siden det vil være uenighet om hvilke følger denne kunnskapen skal har for arealbruken. Dette henger nøye sammen med hvilket ansvar en myndighet har.  For de som har et avgrenset villreinansvar vil denne kunnskapen oppfattes som avgjørende, for de med et mer generelt samfunnsutviklingsansvar, vil det være ett av mange viktige kunnskapsgrunnlag. Det innebærer også at dersom målet er å sikre en naturverdi uten noe handlingsrom, så gir det liten mening å gi en slik oppgave til en myndighet med et bredere forvaltningsmandat.

Denne grunnleggende konflikten mellom bruk og vern som preget begge planprosessene, får ulikt utslag på grunn av at rammene for planene er forskjellig.  Dette ser vi spesielt på oppfatninger om planens funksjon. Vi skilte mellom planer som styrende eller retningsgivende redskaper – «performance» versus «conformance» (Faludi 2000, Faludi og Korte Altes 1994). Aktørene hadde ulike oppfatninger om hvilken rolle spesielt Heiplanen skal ha. Mens fylkesmannen og villreinforvaltningen så på planen som endelig og forpliktende, så representanter for kommunale myndigheter på planen som en retningsgivende plan. En slik retningsgivende plan åpner i større grad for at det kan gjøres nye politiske avveininger i kommunens arealplanlegging i Heiplanområdet.

På tross av de grunnleggende uløste konfliktene, så var det stor oppslutning om Heiplanen. Vi finner også at konfliktene var mindre betente i Heiplanprosessen enn Forvaltningsplanprosessen. Det var stor vilje til å finne løsninger på konkrete konflikter, og ofte kom partene fram til kompromiss i slike situasjoner, som kan danne grunnlag for kollektiv handling. Flere forhold kan være med å forklare dette. Erfaringene en hadde fra tidligere samarbeid har skapt gjensidig tillit mellom partene. Dette er i tråd med forventningene våre (Sørensen og Torfing 2005; Ostrom 1998; Rydin 2006). De institusjonelle rammene for de to planprosessene kan være en annen forklaring. Forvaltningsplanen var en del av en omstridd vernesak der det ble satt i gang et lokalt forsøk som følge av konflikten.

Konflikten om vern handler blant annet om lokal versus statlig styring. Kommunene ønsker ofte arealplanlegging som alternativ til naturvern (Falleth og Hovik 2006). Heiplanen som er en plan- og bygningslovplan representerer et slikt alternativ som man ønsker lokalt. Vi finner at fylkesmennene i hovedsak er positive til planprosessen. Villreinnemda er imidlertid fortsatt kritiske. Heiplanprosessen var smalere enn Forvaltningsplanprosessen. I Heiplanen dominerte myndighetsaktører, noe som kan ha medført at kritiske røster ikke er artikulert. At motorferdsel ikke var et tema i Heiplanen, kan også ha bidratt til mindre konflikt.

I denne artikkelen har vi reist spørsmålet om hvilken betydning en historie om samarbeid om planprosesser har å si for planlegging som grunnlag for felles forvaltning av heiområdet. Vårt utgangspunkt var at et samarbeid som pågår over tid vil bygge tillit mellom partene og styrke planlegging som handlingsgrunnlag. Vi har skilt mellom planprosessen og planresultat som forhold som påvirker dette. Selv om partene er enige om mye, er sterke konflikter til stede i begge planprosesser. Grunnleggende handler disse fortsatt om bruk versus vern – eller villrein versus lokal utvikling/bruk av heia.

Vår antakelse var, både med utgangspunkt i faglitteraturen og planhistorien i området, en økende vekt på planprosess og deltakelse i kjølvannet av fokus på «governance» og «deliberasjon». Våre funn tyder på en utvikling i den motsatte retning. Planprosessen framstår som mer inkluderende i Forvaltningsplanen enn i Heiplanen. Det var både flere deltakende parter og flere deltakelsesarenaer i Forvaltningsplanen enn Heiplanen. Planprosessen var åpen og alle kunne skaffe seg innsyn i den. Vi mener at det formelle rammeverket rundt de to planprosessene delvis kan forklare denne forskjellen. Planleggingen i Heiplanen er sterkt knyttet opp mot politiske styringssystemet med vedtaksmyndighet i hhv kommunestyrer og fylkesting. Rammen rundt Heiplanen er dermed en hierarkisk styringsmodell. Forvaltningsplanen var knyttet opp mot en faglig statlig styring, der demokratisk deltakelse sikres gjennom medvirkning i referansegrupper. Politisering og sterk politisk styring av Heiplanprosessen, og bred deltakelse gjennom referansegruppe og andre arenaer i Forvaltningsplanen, er to karakteristiske forskjeller mellom planene. 

Siden 1990-tallet har det i forskningslitteraturen vært sterk fokusert på utvikling av offentlig styring mot mer deltakende og samarbeidene styringsformer. Dette er kalt en endring fra «government» til «governance» (Rhodes 1997). Dette innebærer en utvikling fra hierarkisk styring gjennom offentlige forvaltningssystemer til mer nettverks- og samarbeidsstyring på tvers av nivåer og sektorer. Vi finner imidlertid en motsatt utvikling fra «governance» og samarbeid i Forvaltningsplanen til mer «government» og tradisjonell politisk styring i Heiplanen. Heiplanen er trukket inn i en mer formell kontekst knyttet til arealplanlegging enn Forvaltningsplanen. Det har blitt sterkere politisk styring gjennom regional- og lokalpolitikere i styret og der den partssammensatte referansegruppen ikke ble iverksatt. Flere politikere oppgir at de som folkevalgte representerer de ulike interessene, slik at partssammensatte utvalg er mindre viktig med en slik politisk styringsmodell. Dette er en utvikling som styrket det formelle forvaltningssystemet.  Forvaltningsplanen var i større grad en plan som bygget på formell deltakelse fra mange berørte parter i en partssammensatt referansegruppe.

Heiplanens formelle rammer er arealplanlegging som inngår i et nasjonalt plansystem. Fylkeskommunens dominerende posisjon som formell aktører og kunnskapsinstitusjon i arealplanleggingen gjenspeiles i viktige sider ved Heiplanen, både prosess, innhold og funksjon. Fylkesmannens posisjon er også styrket i forhold til Forvaltningsplanen. Vi mener likevel at det er alvorlige mangler i Heiplanen knyttet til horisontal integrasjon av villreinforvaltningen. Villreinforvaltningens synspunkt blir i stor grad ivaretatt av fylkesmannens viltkonsulent, noe som bidrar til å gjøre konfliktdimensjonen håndterlig. Dette har lettet prosessen med å komme fram til kompromiss. Villreinnemnda har en klart defensiv posisjon, de har ingen vetomakt, samtidig som de oppfattes av mange å representere en vanskelig særinteresse. Nemnda kan derfor lett overses eller til og med overkjøres. Fylkesmannen ivaretar vetofunksjonen. Det er et forvaltningsorgan som skal ivareta mange formål, bl.a. å bidra til og å legge til rette for lokal og regional planlegging. For fylkeskommunen og kommunene er det viktig å forhandle fram løsninger med fylkesmannen.

Tvisyn på Heiplanen

Artikkelen har fokus på planlegging som grunnlag for samhandling i Setesdalsheiene. Vår hovedkonklusjon er at det er bred oppslutning om Heiplanen, og vi forventer at planen vil være et grunnlag for felles handling. Planen vil dermed styrke helhetlig planlegging i heia. De fleste involverte parter mener det har vært gode prosesser der alle interesser har tatt og gitt. I tillegg er Heiplanen trukket inn i et robust forvaltningssystem med krav til demokrati, åpenhet og med kontrollmekanismer. Det er viktig å trekke frem at villreinnemnda ikke er fornøyd med den deltakerrollen de var tildelt i noen av prosessene og heller ikke med utfallet av planene. Med andre ord er det ikke enigheten om Heiplanen som handlingsgrunnlag for forvaltning av heia.

Heiplanen har ikke løst alle arealkonflikter i området. Det er heller ikke å forvente at en plan skal løse alle konflikter. De grunnleggende konflikter består over tid. Vi gjenkjenner de sammen uenigheter om kunnskap og arealbruk i både Forvaltningsplanen og Heiplanen. Dette omfatter bruk av temakart over villreinområdet, og vern av områder, spesielt sør i planområdet der villreinen er en mindre del av hverdagen enn nord i planområdet. Vi finner også at det er en grunnleggende uenighet om planens funksjon. Mens viktige aktører i arealplanlegging i hovedsak oppfatter planen som retningsgivende, oppfatter viktige aktører i villreinforvaltningen planen som styrende. Dette kan danne grunnlag for konflikt knyttet til oppfølgingen av planen. Dersom kommunene tolker sitt handlingsrom som større enn fylkesmannen, vil det fort kunne oppstå situasjoner der fylkesmannen har innsigelser til kommunale planer. Hvorvidt de etablerte samarbeidsrelasjonene og gode erfaringer fra Heilplanprosessen vil bidra til at partene finner fram til enighet om hvordan planen skal følges opp, gjenstår å se. 

Heiplanen representerer en styrking av regional arealplanlegging og politisk styring i villreinområder. Lokal- og regionalpolitiske myndigheter har fått en klarere rolle i forvaltningen av villreinens leveområder. I det perspektivet er det kanskje rart at Heiplanen ikke er mer preget av konflikt enn det vi finner. Vi tror at konfliktnivået i fremtidig forvaltning vil avhenge av hvordan villreininteresser håndteres i spesielt kommunene. At lokal- og fylkespolitikerne ønsker sterk politisk styring gjennom folkevalgte organer slik vi finner, er ikke overraskende. Men konfliktene vil ikke løses ved å marginalisere viktige interessegrupper og kunnskapsbesittere. Når det i faglitteraturen argumenteres for at samarbeidsbaserte styringssystemer er bedre egnet til å løse komplekse utfordringer enn hierarkiske styringsstrukturer (Scharpf 1999), så er det nettopp fordi slike systemer evner å utnytte de samlede ressursene best og se på tvers av institusjonelle grenser. Erfaringene fra begge disse to planprosessene viser at staten har lykkes i å engasjere og inkludere politikere og planleggere, men ikke villreininteressene. Sett fra statens side, som har et internasjonalt ansvar for villrein, kan en langsiktig, men mer kontroversiell, villreinforvaltning være viktigere enn en kortsiktig «seier» i form av politisk ro rundt planene.

Referanser

Andersen, R. og Hustad, H. (2004) Villrein og samfunn: en veiledning til bevaring av Europas siste villreinfjell. NINA Temahefte 27. Trondheim; Norsk institutt for naturforskning.

Birnbaum, S. (2013) Fisheries governance, legitimacy and the quest of compliance: Assesing the value of stakeholder participation. Paper presented at the 11th NESS conference (Nordic Environemntal Social Science Conference), Copenhagen June 11th – 13th 2013.

Bjørgum, S. (2012) Regionale planar for villreinfjell. Blir det næring av slikt? Oppgave til SAMPLAN 2012. Bykle kommune.

Bråtå, H.-O. (2008) Partial county development plans as a means for preserving wild reindeer habitats in Norway. Rangifer 28 (1): 89 – 102.

Bråtå, H.-O., Alnes, P. K. og Lerfald, M (2011) Villreinnemndene - en evaluering av deres struktur og funksjon. ØF-rapport nr. 11/2011. Lillehammer, Østlandsforskning.

Dryzek, J. (2010) Foundations and Frontiers of Deliberative Governance. Oxford: Oxford University Press

Falleth, E.I. og Hovik, S. (2006) Lokal forvaltning av store verneområder. En evaluering av lokal forvaltning I Setesdal Vesthei - Ryfylkeheiane. NIBR-rapport 2006:18. Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning.

Faludi, A. (2000) The Performance of Spatial Planning. Planning Practice & Research, 15:4, 299-318

Faludi, A. og Korthals Altes, W. (1994) Evaluating communicative planning: a revised design for performance research. European Planning Studies, 2, pp. 403– 418.

Hanssen, G. S. og I. L. Saglie (2010) Cognitive Closure in Urban Planning. Planning Theory and Practice, 11 (4), 491-513

Healey, P. (1997) Collaborative planning. Shaping places in fragmented societies. London, MacMillan.

Heiplanen (2012) Regional plan for Setesdal Vesthei, Ryfylkeheiane og Setesdal Austhei (Heiplanen). Vedtatt av Aust-Agder fylkesting 24.04.2012, Vest-Agder fylkesting 24.04.2012, Telemark fylkesting 24.04.2012, Hordaland fylkesting 12.06.2012 og Rogaland fylkesting 12.06.2012.

Hongslo, E. og Lundberg, AA. (2012)  Regional planlegging i villreinområder – arealplanlegging som nytt virkemiddel? Kart og Plan (4), 255-265.

Kaltenborn, B.P., Andersen, O. og Gundersen, V. (in prep) The role of wild reindeer as a flagship species in local management. Norsk Geografisk Tidsskrift – Norwegian Journal of Geography (submitted).

Miljøverndepartementet (2007) Bestillingsbrevet fra Miljøverndepartementet til fylkeskommunene om Fylkesdelplaner for bruk og vern av prioriterte fjellområder – fastsetting av nasjonale villreinområder. Datert 8. mai 2007. 

Miljøverndepartementet (2013) Brev fra Miljøverndepartementet til fylkeskommunene om ”Regional plan for Setesdal Austhei, Ryfylkeheiane og Setesdal Vesthei (Heiplanen) - varsel om endringer i planen”. Datert 14.mars 2013.

NOU (1974) Fjellplan for Setesdal Vesthei. Norges offentlige utredninger 1974:39.

Ostrom, E. (1998) A behavioral approach to the rational choice theory of collective action. American Political Science Review 92 (1), 1-22.

Ostrom, E. (1990) Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.

Pateman, C. (1970) Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press.

Peters, B. G. og Pierre J. (2004) Multi-level Governance and Democracy: A Faustian Bargain? In Ian Bache og Mattew Flinders (red): Multi-level Governance. Oxford, Oxford University Press.

Rhodes, R.A. (1997) Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and accountability. Buckingham: Open University Press

Rydin, Y. og E.I. Falleth (2006) (red) Networks and institutions in natural resource management. Cheltenham, UK: Edward Elgar.

Rydin, Y. (2006) Institutions and network: the search for conceptual tools. In Rydin, Y. & E. Falleth (2006): Networks and institutions in natural resource management. Cheltenham UK, Edward Elgar, pp 201 - 216.

Røiseland, A. og S. I. Vabo (2012) Styring og samstyring – governance på norsk. Bergen, Fagbokforlaget.

Scharpf, F. (1997) Games Real Actors Play. Actor-Centered Institutionalism in Policy Reserach. Westview Press, Oxford

Scharpf, F. (1999) Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford: Oxford University Press

St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand.

Strand; O., Panzacchi, M, Jordhøy, P, Van Moorter, B, Andersen, R, og Bay, L.A. (2011) Villreinens bruk av Setesdalsheiene. Sluttrapport far GPS – merkeprosjektet. NINA – rapport 694. Trondheim; Norsk institutt for naturforskning.

Sørensen, E. og Torfing, J. (2005) The Democratic Anchorage of Governance Networks. Scandinavian Political Studies 28 (3): 195-218

Vasstrøm, M. (2010) Lokale prosesser i Heiplanen. Arbeidsrapport Skov & Landskap 118:2010. København universitet; Biovidenskapelig fakultet

Sluttnoter: