UTMARK - tidsskrift for utmarksforskning
http://www.utmark.org | Nummer 2 2013
Marit Anne Bongo
UTMARK - tidsskrift for utmarksforskning |
||
http://www.utmark.org | Nummer 2 2013 |
||
Marit Anne Bongo |
|
|
(tidligere publisert på http://masterbloggen.no, 18.09.2013)
Arealplanprosessen til Alta kommune er blitt omtalt som “en god Finmarksmodell med gjensidig respekt og harmoni” og bruke som et eksempel på beste praksis. Masteroppgaven min viser at i planprosessen til kommunen har reineierne i liten grad medvirket i prosessen og planene
Reindriftsnæringen blir ofte sterkt berørt av areal- og andre planer og for å oppnå reel medvirkning må planprosessene tilrettelegges. Det er flere sammensatte faktorer som gjør det nødvendig å tilrettelegge planprosesser for at det skal være muligheter til medvirkning. Språkutfordringene er kun en av mange faktorer som påvirker medvirkninga.
Reindrift
(siidaer).
|
Det at ” alle parter skal medvirke” er et sentralt og styrket punkt i den nye plan og bygningsloven av 2008. I masteroppgaven min ville jeg undersøke om reineierne og reinbeitedistriktene har blitt sikret aktiv medvirkning i denne prosessen (Bongo 2012). De kan til tider trenge spesiell tilrettelegging for å ha muligheten til å delta i prosessen. I oppgaven har jeg også lagt stor vekt på å undersøke prosessforløpet, samt å belyse utfordringene for reindrifta i planprosessen.
En kommuneplanprosess har vanligvis tre faser, og i alle tre fasene er det medvirkningsmuligheter for organisasjoner og private.
Første fasen handler om målsetningene til kommunene og hvordan få inn solid kunnskapsgrunnlag for planene, samt hvordan medvirkningsopplegget vil bil lagt opp.
I andre fasen utredes konkrete løsninger til tiltak og planer, mens planene blir foreslått og lagt ut på høring i tredje og siste fasen. Involvering tidlig i prosessen gir bedre muligheter for berørte parter til å medvirke i planarbeidet, som igjen fører til bedre planer.
For at reinbeitedistriktene skal stå på lik linje med den øvrige befolkingen, så vil de til tider trenge tilrettelegging av møter, høringer etc. for og i det hele tatt ha mulighet til deltakelse og dermed også medvirkning. Kommunene har jf. Plan og bygningsloven (2008) særlig ansvar for å tilrettelegge for aktiv medvirkning av spesielle grupper, som reindriftsnæringen, men det er opp til enhver kommune hvordan de legger opp prosessen.
For å vurdere grad av deltakelse brukte jeg medvirkningsstigen ” A ladder of Citizen Participation” av Sherry Arnstein(1969).
Figur: Medvirkningsstigen (Arnstein 1969)
I følge Arnstein(1969) er det i de øverste trinnene hvor det er mest medvirkning eller muligheter for å innvirke i planarbeidet, mens i det nederste trinnet er minst muligheter for reel medvirkning. Nederste trinnene står for ”ingen - deltakelse”, mens trinn 3-5 er definert som ”alibi deltakelse”. I de øverste trinnene er medvirkninga definert som ”borgermakt”, da har borgerne makta og setter premissene. Med andre ord, det er ikke nok å sende informasjon og saker på høringer, hvis medvirkning skal oppnås, fordi dette ofte fører kun til lite deltakelse og innvirkning i prosessen og planene.
I Alta kommunes planprosess var reineiernes deltakelse på informasjons- og konsultasjonsnivå, trinn tre og fire i medvirkningsstigen. Dette på grunn av at reindrifta først ble aktivt inkludert i fase to hvor de hadde flere møter. På de møtene gikk mesteparten av tiden til diskusjoner om målsetningene til kommunen, noe som kommunen allerede hadde diskutert og vedtatt i første fasen. Reineierne var ikke aktivt inkludert i første fasen, noe som hemmet medvirkninga og reel deltakelse i prosessen videre i andre og tredje fasen. I tillegg ble verdigrunnlaget diskutert i møtene. Er det slik at reindrifta ikke kan klassifisere arealer etter hva som er viktigst til lite viktig? En verdikonflikt er ikke å foretrekke og vil ikke bidra til noe fremgang i prosesser. Verdier til en gruppe eller kultur er grunnlaget og blir stående Disse tingene kunne vært avklart i begynnelsen av prosessen, slik at det ikke var noe som det ble brukt veldig mye tid på, og dermed hemmet hele prosessen.
Minstekravet i plan og bygningsloven pålegger at planene varsles ved oppstart og at planen settes til høring og offentlig ettersyn. Minstekravet dekkes fra de nederste trinnene i medvirkningsstigen, det vil si at det er lite muligheter for reel medvirkning og deltakelse. Samtidig oppfordrer loven til tilretteleggelse for aktiv medvirkning. Planopplegget må opp til trinn fire eller helst til trinn seks og oppover for å oppnå deltakelse og toveis kommunikasjon, som også er avgjørende for å oppnå reel medvirkning. Men det er likevel ikke det viktigste at deltakelse er på de høyeste trinnene Det viktigste er partene er blitt enige og har avtalt på forhånd om hvilket trinn deltakelsen skal være på.
Det er flere grunner til at prosessen hadde liten grad av reel medvirkning av reindrifta, blant annet var organiseringa av prosessen avgjørende for om det var aktiv deltakelse i prosessene.
Én av hovedutfordringene var at når reineierne kun skal fortelle sitt perspektiv på reinbeitearealene i ett møterom langt fra sine fysiske reinbeitearealer, kunne det til tider være et altfor abstrakt og unaturlig arena for å kunne gi nyansert bilde av bruket sitt.
Reindrift, som andre primærnæringer, domineres av arbeidshandlinger og ikke-verbalt språk som er fysiske og praktiske måter å jobbe på. Mens handlinger som foregår i ett møterom vanligvis er dominert av talehandlinger og verbalt språk. Ikke-verbal kommunikasjon, som er en av hovedkommunikasjonsformene i reindrifta, er sterkt knyttet til en bestemt arena (Bergland 1998), og kan derfor ikke overføres så enkelt direkte til en annen arena, som et møterom er i dette tilfellet. Derfor kan reineiere ha utfordringer med å fortelle om sin daglige bruk i et møterom som er veldig ulik reindriftens egne arenaer. Samtidig er det vanskelig for den andre parten å forstå og forestille seg landskapet i det perspektivet som reineierne har, til dette må det stor vilje til å ville forstå sakene også fra andre partens perspektiv. De to arenaene kan være veldig ulike, og da blir budskapet ikke så nyansert og forståelig som ønskelig fra begge parter. I denne prosessen ble det flere misforståelse om hvordan partene definerer stedene etter stedsnavnene, og dermed ble planene også deretter. Derfor er det viktig at begge perspektiver blir brukt, samt at både tradisjonell kunnskap, som reineierne har, og vitenskapelig kunnskap anerkjennes som gyldig kunnskap i prosessene.
Hvordan kan en prosess da planlegges for å ivareta interessene til reindrifta? Er det ved å ha et overblikk av området og ved hjelp av å lese landskapet i kart, som i et fugleperspektiv? Eller skal planleggingen foregå ved at landskapet leses ved å oppleve den fysisk og med dypere innsikt, som i et reinsdyrsperspektiv? Hvilket kunnskapsgrunnlag og perspektiver som blir gjeldene har mye å si for prosessene og resultatet på planene.
Karter over landskap viser kun et overblikk av landskapet og områdene, som å lese landskapet slik fuglene gjør, de flyr over og ser overflaten. Arbeidsformen for reindrifta er vanligvis slik at landskapet og arealene vurderes sammenhengende ved befaring ute i det fysiske landskapet. Mens planleggere i kommunen stort sett leser landskapet ut i fra kart og andre verktøy. Planlagte arealtiltak vurderes atskilt, og ikke helhetlig i forhold til konsekvensene for reinbeitedistriktenes beiteområder som helhet.
Det blir da to ulike perspektiver med ulik kunnskapsgrunnlag. For å få til best mulig planer, må disse kombineres, og begge formene anerkjennes som gyldig kunnskap. Som oftest er det kommunens perspektiv, vitenskapelig kunnskap, som blir brukt i kunnskapsgrunnlaget i prosessene. Dermed fremkommer ikke alle nyansene og all tradisjonskunnskapen som ofte ikke finnes i skrevne dokumenter. Ved å kombinere både befaringer og møtevirksomhet, vil begge parter ha muligheten til å bidra med sine kunnskaper, som igjen kan føre til bedre planer. Noe å strekke seg etter, eller forblir det bare et urealistisk ideal som ikke samsvarer med virkeligheten?
En av konklusjonene i oppgaven er at medvirkningsopplegg for reindrifta må tilrettelegges mer for å oppnå en aktiv deltakelse og medvirkning. Det må lages prosessforløp som begge parter kan godta, med felles spilleregler som fører til bedre prosesser. I prosessene må det blant annet legges opptil at også arbeidshandlinger og ikke- verbalt språk kan brukes som kommunikasjonsformer. For i dag kan det i flere situasjoner være slik den første samiske forfatteren, Johan Turi skrev for litt over 100 år siden, at et møterom ofte ikke er så egnet for samene i alle saker:
”Når samen kommer inn i et lukket rom, så forstår han nesten ingenting - når vinden ikke får blåse mot nesen hans. Tankene hans flyter ikke når det er vegger rundt han og taket lukket til over hodet på han. Heller ikke er det godt for samen i tette skoger når været er varmt. Men når samen er på høge fjell, så er hans tankeevne ganske klar. Og hvis det hadde vært et møtested der oppe på et eller annet høge fjell, så kunne nok samen ha forklart sine egne tanker helt tydelig” (Turi [1910] 2011:11).
Arnstein, S. (1969): A ladder of citizen partipation in the USA. Journal of the American
Institute of Planners, 35(4).
Bergland, E. (1998): Reindrift, omstilling og identitet. Avhandling (dr.philos). Universitetet i
Oslo.
Bongo, M.A.J. (2012): Reindriftas medvirkning i en kommuneplanprosess – en casestudie av planlegging i Alta. Masteroppgåve i samfunnsplanlegging og leiing, 12/2012. Høgskulen i Volda.
Turi, J. [1910] (2011): Min bok om samene. Norsk oversettelse. ČálliidLágadus. Karasjok