UTMARK - tidsskrift for utmarksforskning

http://www.utmark.org | Nummer 1&2&S 2014

Fagfellevurdert artikkel | Peer reviewed article. |                Mottatt 17.03. 2014 - Akseptert 17.12. 2014

Sumverknader av tekniske inngrep i naturmiljøet: kunnskapsstatus og forskingsbehov.

Gjennom det siste tiåret har omsynet til sumverknader av tekniske inngrep i naturmiljøet vorte introdusert i det norske lovverket. Denne utviklinga signaliserer ein overgang frå å vurdere konsekvensane for naturmiljøet av enkelttiltak i isolasjon til å vurdere ulike påverknader og konsekvensar i samanheng med kvarandre. I denne artikkelen summerer vi opp status for arbeid med sumverknader i Noreg, diskuterer utfordringar for sumverknadsvurderingar og skisserer ein agenda for vidare forsking innan feltet. Artikkelen byggjer på gjennomgang av faglitteratur, lovregulering og sakspapir, samt diskusjonar om temaet mellom ei brei gruppe involverte aktørar under eit arbeidsseminar. Vi gir ei innføring i sentrale omgrep, lovverk og metodar knytt til sumverknader, og ser på erfaringar frå innføringa av dei nye lovkrava i Noreg, med fokus på forvaltinga av ny fornybar energi. Funna våre indikerer at sjølv om omsynet til sumverknader er på veg inn i plan- og konsesjonsprosessar, så er analysane enno så avgrensa at det er fare for at faktiske sumverknader fell utanfor.

English summary:

Cumulative effects of technical interventions in the environment: State of knowledge and research needs.

Through the past decade, requirements regarding assessments of cumulative effects on nature diversity have been introduced into Norwegian legislation. This development signals a transition from considering the consequences of each project in isolation toward assessing various impacts and consequences in a broader perspective. In this article we provide a state-of-the-art overview of work on cumulative effects in Norway, discuss challenges for cumulative effects assessments, and suggest an agenda for further research within this field. The article is built on review of scientific literature, legislation and case documents, as well as workshop discussions on the theme within a broad group of actors who in various ways play a role in relation to these assessments. We provide an introduction to key concepts, legislation and methods pertaining cumulative effects, and consider experiences from the implementation of the new law requirements in Norway, with a focus on new renewable energy development. Our findings indicate that even if consideration of cumulative effects is on its way into planning and concession processes, the analyses conducted are still rather limited in extent — a situation which may cause potential impacts to be missed.

Keywords: cumulative environmental effects, technical incursions, new renewable energy, natural resource management

Innleiing

Gjennom det siste tiåret har omsynet til sumverknader av inngrep i naturmiljøet vorte introdusert i det norske lovverket. Den viktigaste endringa i denne samanhengen var vedtaket av naturmangfaldlova i 2009, men ei endring i 2005 i forskrift om konsekvensutgreiingar (KU-forskrifta) til plan- og bygningslova sette også krav om å ta omsyn til verknader frå tiltak av «kumulativ karakter». Denne utviklinga signaliserer ein overgang frå å vurdere konsekvensane for naturmiljøet av enkelttiltak i isolasjon til å vurdere ulike påverknader og konsekvensar i samanheng med kvarandre. Tilsvarande endringar i lovverket har skjedd i fleire andre land, og utviklinga kan sjåast i samanheng med eit aukande fokus på økosystemtenking i naturforvaltinga (Beanlands og Duinker 1983). Likevel viser studiar frå fleire andre land at vegen frå innført lovkrav til eksplisitt å vurdere sumverknader ikkje har vore slett; i land som USA, Kanada og Storbritannia slit ein framleis med å få til gode vurderingar trass i at lovverket har vore på plass i opptil fleire tiår (Baxter mfl. 2001, Bérubé 2007, Cooper og Sheate 2002, Duinker og Greig 2006).

Tolka vidt kan eit system med vurdering av sumverknader føre til svært omfattande utgreiingskrav sjølv for relativt små inngrep, noko som igjen kan medføre store kostnader for både forvalting og utbyggjarar, som igjen kan tenkjast å føre til generell mostand mot det å ha miljøomsyn i plansamanheng. Men, på den andre sida, dersom lovkrava vert tolka svært snevert, kan dette innebere at reelle sumverknader ikkje vert tekne omsyn til. I begge tilfella kan ei uheldig praktisering av lovkrava verke kontraproduktivt i forhold til lova sin intensjon. I samarbeidsavtalen mellom dei fire borgelege partia som blei inngått etter valet hausten 2013 står det m.a. at «Naturmangfoldloven ligger fast, men praktiseringen gjennomgås» (Grande mfl. 2013: 4). Ein slik gjennomgang bør kome fram til ei smidig praktisering av lova som samstundes sikrar at genuint nye problemstillingar vert fanga opp i vurderingsprosessane. Målet med denne artikkelen er å bidra til å auke kunnskapsgrunnlaget for vidare arbeid med implementeringa av sumverknadslovverk i Noreg. Vi gjer dette ved å summere opp kunnskap og erfaringar frå arbeid med sumverknader så langt, og å skissere ein forskingsagenda for å betre vurderingane av sumverknader.

Den siste kartlegginga av inngrepsfrie område i Noreg (INON) viser at presset på norsk natur aukar, og at vassdrags- og energisektoren gjennom dei siste åra har stått for over 40 prosent av tapet av inngrepsfri natur (DN 2010). Kraftliner, utbygging av småkraftverk og vindkraftutbygging har ført til at det er fylke som Finnmark, Nordland, Sør-Trøndelag og Sogn og Fjordane som har hatt størst bortfall i den siste undersøkte perioden (2003-2008). Ingenting tyder på at denne situasjonen vil endre seg i dei komande åra, tvert om er talet på konsesjonssøknader innan både vass- og vindkraft rekordhøgt; tal frå Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) syner at 821 vasskraftsøknader og 84 vindkraftsøknader anten er under eller ventar på handsaming (NVE 2013). Det er difor naturleg å velje utbygging av ny fornybar energi som eksempel i denne artikkelen, og at vi vidare avgrensar oss til småkraftverk (under 10 MW) og vindkraft på land.

Artikkelen er oppbygd på fylgjande måte. Vi startar med å gjere greie for metodane vi har brukt. Vi gir deretter ei innføring i omgrepet sumverknader og andre relaterte omgrep. Vi går vidare gjennom aktuelt lovverk, ved først kort å nemne døme frå andre land, og sidan presentere den norske lovreguleringa. I den neste delen gir vi eit oversyn over retningsliner og metodeutvikling for sumverknadsanalysar i andre land og nasjonalt. Vidare viser vi nokre døme på status for praktisering av lovverk om sumverknader innan den norske forvaltinga av ny fornybar energi. Artikkelen vert avslutta med eit oversyn over utfordringar involverte aktørar har møtt i implementeringa av lovverket, og ein diskusjon av korleis forsking kan styrke grunnlaget for sumverknadsvurderingar basert på desse erfaringane.

Metodisk tilnærming

Til grunn for artikkelen ligg gjennomgang av faglitteratur om sumverknader, gjennomgang av aktuelt lovverk, regulering og planar, og gjennomgang av sakspapir frå konsesjonssøknadsprosessar innanfor ny fornybar energi. I tillegg har vi gjennomført eit arbeidsseminar med tema vurderingar av sumverknader i samband med utbygging av ny fornybar energi.

Gjennomgangen av faglitteraturen har vore retta mot å få oversyn over bruken av omgrep knytt til sumverknader, sentrale trekk innan metodeutvikling for sumverknadsanalysar, samt erfaringar frå implementeringa av sumverknadslovverk.  Medan den norske litteraturen om sumverknader er relativt avgrensa, er der noko meir å finne i land om har noko meir erfaring med innføring av lovverk som set krav om å ta omsyn til sumverknader.

For å få innsyn i korleis sumverknader har vorte handsama i konsesjonsprosessane, har vi gjort ein analyse basert på saksdokument i frå konsesjonssøknader innan vindkraft og småkraft (inkludert mikro-, mini- og småkraftverk, alle under 10 MW) som vart avgjort i perioden 1. januar 2010 fram til  15.oktober 2013. Vi har konsentrert gjennomgangen til saker som resulterte i eit vedtak om avslag, sidan det er berre desse der sumverknader kan ha påverka det endelege utfallet av handsaminga. Biletet vi får frå denne analysen er altså ikkje gjeldande for heile saksomfanget, men berre for eit underutval der det er meir sannsynleg at sumverknader har vorte vurderte enn i resten av sakene. Dette vil likevel kunne gi eit overordna inntrykk av dagens status når det gjeld handsaming av sumverknader i forvaltinga. Som kjelde for analysen har vi brukt NVE sine vedtaksdokument, ofte kalla «Bakgrunn for vedtak», tilgjengelege på NVE sine nettsider (NVE 2013). Vi har gått systematisk gjennom sakene for å kartlegge i kor stor grad sumverknader er tekne inn i prosessen bak vedtaka, og kva slags vurderingar som i tilfelle er gjort. Vi supplerer med døme frå enkeltsaker for å betre belyse fleire sider av situasjonen og problematiske punkt i praktiseringa av lovverket. Ei detaljert skildring av prosedyren for gjennomgangen er gjeve i kapitlet  ”Status for praktisering av lovverk om sumverknader”.       

I identifikasjonen av utfordringar for gjennomføring av sumverknadsanalysar, dreg vi særleg på diskusjonar om temaet mellom representantar for forvalting på nasjonalt og regionalt nivå, utgreiing, interesseorganisasjonar og fagfolk frå universitet-, høgskule- og instituttsektoren under eit arbeidsseminar arrangert i Oslo i mars 2013. På seminaret deltok 35 representantar for ei brei gruppe på til saman 20 aktørar som på ulike måtar spelar ei rolle i høve til sumverknadsvurderingar i samband med utbygging og forvalting av ny fornybar energi - sjå tabell 1 for ei komplett liste over dei deltakande aktørane.

Tabell 1. Aktørar som spelar ei rolle i høve til sumverknadsvurderingar i forvalting av ny fornybar energi og kort skildring av ulike roller. Aktørar merka med * var med i arbeidsseminaret.

Seminaret var sju timar langt, og omfatta førebudde innlegg som tok føre seg ulike problemstillingar relaterte til temaet frå fleire av deltakarane,  så vel som rundebordsdiskusjonar. Dei tre forfattarane samt ein seminardeltakar frå Høgskulen i Sogn og Fjordane rullerte på å ta notatar gjennom diskusjonane. Seminaret løfta fram ei rekke utfordringar for arbeidet med vurdering av sumverknader som vert trekte fram i det neste siste kapitlet.

Sentrale omgrep

Omgrepa sumverknader, sumeffektar og kumulative effektar, brukt om dei samla verknadene av forstyrringar og inngrep i naturmiljøet, er ikkje klart definerte og vert ofte brukt om kvarandre. Tilsvarande engelske termar er cumulative effects og cumulative impacts. I norsk samanheng vert også omgrepet samla belastning brukt med ei relatert meining. I denne artikkelen vel vi å bruke omgrepet sumverknader som eit samleord for desse omgrepa.

Innføringa av regelverk om å vurdere sumverknader av tekniske inngrep på naturmiljøet heng saman med framveksten av det vi gjerne nemner som økosystemtilnærming i naturforvaltinga. I odelstingsproporsjonen om den norske naturmangfaldlova blir det forklart at ei økosystemtilnærming vil si at både påvirkningene og elementene i økosystemene ses i sammenheng. F.eks. vil et økosystem som allerede er under press på grunn av klimaendringer, ofte tåle færre inngrep enn et økosystem som ikke har slikt stress. Og ved beslutninger om påvirkninger av et element i et økosystem, f.eks. høsting av en art, skal det vurderes hvilken betydning denne arten har i økosystemet, og dermed om høsting vil påvirke flere arter enn den arten som er målet for høstingen (MD 2009: 51).

Dette perspektivet fører til at naturmiljøet eller økosystemet står i sentrum for analysar og vurderingar (Beanlands and Duinker 1983). I utforminga av sumverknadsanalysar skal ein altså ta utgangspunkt i økosystemet som vert råka av tiltaka – ikkje i tiltaka.

Det fins mange typar sumverknader. Ein kan sjå på sumverknader frå fleire ulike påverknadsfaktorar frå eitt enkelt tiltak, eller på summen av verknadene frå fleire like eller ulike tiltak. Det kan også skiljast mellom additive og interaktive sumverknader (CEQ 1997). Med additive tenkjer ein seg prosessar der summen av fleire påverknader aukar lineært («2+2=4»). Med interaktive er det meint prosessar der sumverknadene anten blir større (synergi, «2+2=5») eller mindre (kompensasjon, «2+2=3») enn ein additiv sumverknad. Eit eksempel på synergi er dersom ulike kjemiske sprøytemiddel reagerer med kvarandre slik at ei ny sambinding med andre og giftigare effektar vert produsert. Eit eksempel på kompensasjon er dersom ei kraftline vert bygd langs ein veg slik at den samla negative effekten på naturmiljøet vert mindre enn dersom lina og vegen vart lagde langs ulike trasear. Det fins mange delvis overlappande typar sumverknader. Dei kan for eksempel involvere habitatfragmentering, overskriding av tersklar eller tolegrenser, tidsforskyvingar mellom påverknad og konsekvens eller ulike indirekte verknader (sjå tabell 2).

Tabell 2. Eksempel på ulike typar sumverknader. Basert på Smit og Spaling (1993).

Mange omgrep er i bruk i diskusjonar om sumverknader og dei vert brukte med noko ulik meining i ulike samanhengar (f. eks. Masden mfl. 2010, Spaling og Smit 1993). I det fylgjande vil vi presisere bruken av omgrep i denne artikkelen. Vi byggjer spesielt på bruken av omgrep i Karman og Jongbloed (2008), Masden mfl. (2010) og May mfl. (2010).

• Tiltak: Med tiltak meiner vi prosjekt som vil innebere inngrep i naturmiljøet. Tiltak kan vere fortidige, samtidige, eller framtidige.
• Aktivitet: Eit tiltak kan bestå av ein enkelt aktivitet (bygging av ein skogsveg) eller vere samansett av fleire aktivitetar (ei kraftutbygging som vil innebere vegbygging, regulering av elv, konstruksjon av bygningar, og oppsett av kraftliner).
• Påverknadsfaktor: Ein aktivitet kan verke inn på naturmiljøet gjennom ein eller fleire påverknadsfaktorar (endring i vilkår). Desse kan vere direkte (bortfall av fossesprøytsoner) eller indirekte (auka fotturisme i området som fylgje av vegbygging).
• Respons: Påverknadsfaktorane vil føre til responsar frå naturmiljøet sine komponentar (auka dødelegheit, migrasjon).
• Konsekvens: Den endelige verknaden er konsekvensane av desse responsane. For ein art kan dette vere endringar i bestandsstorleiken som fylgje av for eksempel auka dødelegheit eller lågare reproduksjon. Innanfor økosystemet kan endringar i bestandsstorleiken av ein art påverke levegrunnlaget og bestandsstorleiken av andre artar gjennom for eksempel endringar i predator-byttedyr-relasjonar eller konkurranseforhold (slike prosessar blir også kalla dominoeffekt).

Vi kan tenkje oss ei framstilling av sumverknader på eit økosystem, der tiltak, aktivitetar og påverknadsfaktorar på den eine sida utgjer eit eksternt generert press, medan responsar og konsekvensar er den innverknaden dette presset har i økosystemet. Ei tilnærming kunne vere å kalle det eksterne presset eller påverknaden for samla belastning, medan responsen og konsekvensane i økosystemet blir dei kumulative effektane eller sumverknadene. Vi vel likevel å bruke sumverknader som eit samleomgrep for heile prosessen.

Som det går fram av sitatet frå odelstingsproporsjonen over, kan sumverknader også omfatte påverknad frå prosessar som ikkje direkte er knytt til menneskeleg aktivitet og utbygging i eit område. Aktuelle påverknadsfaktorar kan dermed også vere klimaendringar, sur nedbør og andre miljømessige endringar.    

To sentrale dimensjonar når det gjeld sumverknader er rom og tid. Eit sumverknadsperspektiv inneber at ein ser ulike påverknader på naturmiljøet gjennom utstrekking i tid og rom i samanheng (Ball mfl. 2012, Therivel og Ross 2007). Men om ein skal klare å gjere ei meiningsfylt analyse av sumverknader på naturmiljøet så er ein nøydd til å setje grenser i tid og rom både når det gjeld tiltak, aktivitetar, påverknadsfaktorar og så vel som økosystem, responsar og konsekvensar. Fastsetjinga av ei vurdering sine grenser i tid og rom er ei metodisk utfordring som vi vil kome tilbake til.

Lovverk om sumverknader

USA var det første landet der analysar av sumverknader kom inn i lovverket, gjennom vedtaket av National Environmental Policy Act i 1969. I Kanada har utgreiinga av sumverknader vore eit krav i lova om miljøkonsekvensutgreiingar (Environmental Assessment Act) sidan 1995, der det heiter at ein skal vurdere «any cumulative effects that are likely to result from the project in combination with other projects or activities that have been or will be carried out». I EU kom sumverknader inn i regelverket i 1985 gjennom EU-direktiv 85/337/EEC, det såkalla Environmental Assessment Directive [sluttnote 1]. I dette direktivet er det sett krav om at ein i konsekvensutgreiingar skildrar dei sannsynlege signifikante miljøverknadene av omsøkte prosjekt, som «should cover the direct effects and any indirect, secondary, cumulative, short, medium and long-term, permanent and temporary, positive and negative effects of the project» (vår utheving). I tillegg til desse krava på prosjektnivå, er det seinare blitt innført krav om sumverknadsvurderingar i planlegging på eit overordna (kommunalt, regionalt, nasjonalt) nivå. I EU set direktiv 2001/42/EC om strategiske miljøutgreiingar (Strategic Environmental Assessments; SEA) krav om mellom anna at sumverknader skal kome inn som ein del både av utgreiingar som har hovudfokus på miljø og i anna arealplanlegging.

Den nye norske naturmangfaldlova frå 2009 har som formål «at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur» (Naturmangfaldlova § 1). Krav om omsyn til sumverknader kjem inn gjennom § 10 som slår fast at «En påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastning som økosystemet er eller vil bli utsatt for». Omgrepet samla belastning vart også brukt i svalbardmiljølova som kom allereie i 2002, der det i § 2 heiter at «Enhver virksomhet som iverksettes på Svalbard, skal vurderes ut fra den samlede belastning som naturmiljø og kulturminner da vil bli utsatt for». Samla belastning vert ikkje definert i nokon av lovene, men i Miljøverndepartementet sin rettleiar til naturmangfaldlova kapittel II (T-1514) heiter det at formålet til § 10 er å «hindre gradvis forvitring eller nedbygging av landskap, økosystemer, naturtyper og arter ved å se summen av tidligere, nåværende og framtidig påvirkning på dette naturmangfoldet i sammenheng» (MD 2012: 34-35).

Plan- og bygningslova er også aktuell i samband med sumverknader, då forskrifta om konsekvensutgreiingar (KU-forskrifta) sidan 2005 har sett krav om vurdering av den kumulative karakteren til utbyggingstiltak. I forskrifta, igjen endra i 2009, står det at (FOR 2009-06-26 nr. 855, Vedlegg III):

Når flere utbyggingstiltak i et område samlet kan få vesentlige virkninger skal tiltakets kumulative karakter i forhold til andre gjennomførte og planlagte tiltak i utbyggingstiltakets influensområde vurderes. Der hvor reindriftsinteresser blir berørt skal de samlede effektene av planer og tiltak innenfor det enkelte reinbeitedistriktet vurderes.

Sjølv om både KU-forskrifta og naturmangfaldlova krev vurderingar av sumverknader, er ikkje krava like. For det første er naturmangfaldlova tverrsektoriell, og gjeld i prinsippet alle tiltak og planar som kan påverke naturmangfaldet. KU-forskrifta gjeld berre utbyggingstiltak, og dessutan berre eit utval av desse, lista opp i forskrifta sitt vedlegg II. Når det gjeld ny fornybar energi, gjeld ho anlegg for produksjon av elektrisk energi med ein installert effekt på minst 25 MW, vindkraftverk med ein installert effekt på meir enn 5 MW, utbygging av vasskraft med ein produksjon større enn 30 GWh og kraftliner med ei spenning på minst 66 kV og ei lengd på meir enn 20 km. KU-forskrifta gjeld altså ikkje for mikro-, mini- og småkraftverk, som alle har ein installert effekt på mindre enn 10 MW. Men, her gjeld likevel kravet om sumverknadsvurdering i naturmangfaldlova, sidan ho krev ei vurdering av samla belastning i alle saker som vedkjem naturmangfaldet.

Ein annan skilnad er at naturmangfaldlova tek utgangspunkt i økosystemet, og påverknad på dette på ein meir generell basis, medan KU-forskrifta sitt aktuelle krav tek utgangspunkt i eit omsøkt tiltak og ser på konsekvensane av dette tiltaket. Vurderingar i kraft av naturmangfaldlova skal såleis i prinsippet ta omsyn til alle typar påverknader, medan vurderingar i høve til KU-forskrifta vil fokusere på påverknad frå eit utbyggingstiltak saman med andre tiltak.

Ein tredje skilnad er at naturmangfaldlova konsentrerer seg om påverknad på økosystem og naturmangfald, medan KU-forskrifta gjeld for breiare miljø- og samfunnsområde. I naturmangfaldlova § 3 blir eit økosystem definert som «et mer eller mindre velavgrenset og ensartet natursystem der samfunn av planter, dyr, sopp og mikroorganismer fungerer i samspill innbyrdes og med det ikke-levende miljøet». KU-forskrifta omfattar derimot konsekvensar for fleire tema; i tillegg til naturens mangfald er i vår samanheng er dei viktigaste ureining, kulturminne og kulturmiljø, landskap, tilgjenge til uteområde, og samisk natur- og kulturgrunnlag (for den fulle lista, sjå FOR 2009-06-26 nr. 855, Vedlegg III, bokstav b). Forskrifta påpeikar at det også skal gjerast greie for samverknader på tvers av dei ulike tema.

Metodar og retningsliner for sumverknadsanalysar

Som vist ovanfor kan sumverknadsprosessar vere svært komplekse. Det å skulle utføre ein analyse av moglege framtidige sumverknader på naturmiljøet – som både tek omsyn til tidlegare, noverande og framtidige påverknadsfaktorar, som går tilstrekkeleg utover i landskapet til å fange opp all påverknad, og som femnar om responsar frå dei mange komponentane i naturmiljøet, og dei endelege konsekvensane desse prosessane fører med seg – kan framstå som ei særs krevjande, nærmast umogleg oppgåve. Men gjennom dei siste tiåra har der vore ei utvikling av metodar og retningsliner på dette feltet, og i dette avsnittet skal vi peike på nokre hovudtrekk i denne.

Mykje av metodeutviklinga for sumverknadsanalysar har vore knytt til implementeringa av lovverket i andre land der det har kome krav om slike analysar. I USA, Kanada og EU har myndigheitene utarbeidd retningsliner der ein har prøvd å fokusere og strukturere analysane slik at oppgåva faktisk blir gjennomførbar (CEQ 1997, Hegmann mfl. 1999, Hyder 1999). Rammeverk for sumverknadsanalysar er ofte oppbygd av eit sett påfylgjande trinn eller fasar (sjå tabell 3). Generelt er desse samansett av ein scoping-fase der ein slår fast kva økosystemkomponentar ein skal fokusere på; fastsetjing av grenser for studiet i rom og tid; datainnsamling og analyse av påverknad og respons; analyse av samla konsekvensar; forslag til avbøtande tiltak; og planlegging av oppfylging i form av skjøtsel og vidare forsking.

Tabell 3. Faser i sumvirkningsanalysar. Basert på Connelly (2011).

Ideelt sett burde analysar av sumverknader omfatte konsekvensar for alle komponentane i eit økosystem. Praktisk sett er dette særs vanskeleg å gjennomføre. Omgrepet verdsette økosystemkomponentar (VØK) (engelsk: valued ecosystem components [VEC]) vart lansert i samband med miljøanalysar i Kanada på 1980-talet (Beanlands and Duinker 1983) og er etter kvart blitt innført som eit grunnleggjande verkty i sumverknadsanalysar. Det sentrale her er så tidleg som råd i analysen å identifisere dei økosystemkomponentane ein meiner er spesielt viktige, og la desse få hovudfokus vidare i analysen. Det kan til dømes vere artar, bestandar, naturtypar eller landskapstypar.

Andre viktige spørsmål som må avklarast i ein tidleg fase er analysen sin utstrekning i rom og tid. Ofte vil det geografiske området kvart tiltak verkar inn på (influensområdet) variere mellom ulike økosystemkomponentar (Therivel og Ross 2007, Masden mfl. 2010). Er det for eksempel snakk om påverknad på fugleartar eller rovdyr som flyttar på seg i store område, indikerer dette at analyseområdet bør strekkje seg langt utover nærleiken til eit aktuelt utbyggingstiltak. Sjølv om den ideelle avgrensinga av området ville vere bestanden sitt totale utbreiingsområde, vil dette ofte vere praktisk vanskeleg å gjennomføre, særleg dersom det dreiar seg om artar som kryssar landegrenser. Eit alternativ kan vere å konsentrere seg om mindre biogeografiske regionar (Masden mfl. 2010).

Når det gjeld tidsperspektivet, vil analysen ideelt sett omfatte påverknad og konsekvensar for økosystemkomponentane av både tidlegare, samtidige og framtidige tiltak. I praksis har det vist seg at datamangel ofte eit hinder for å utføre gode analysar av påverknad frå tidlegare tiltak. Særleg kan det vere vanskeleg å skaffe informasjon om økosystemet sin tilstand før tidlegare tiltak (Ball mfl. 2010). Det kan også vere problematisk å få innsyn i andre sine framtidige utbyggingsplanar for området (Duinker og Grieg 2006). Tidsramma for datainnsamling før og eventuelt etter utbyggingar bør elles vere tilpassa økologiske og biologiske forhold (Masden mfl. 2010, Ball mfl. 2010). For eksempel er det viktig å få med årstidsvariasjonar og andre syklusar i bestandsstorleikar og utbreiingar. Det kan også førekome tidsforskyvingar mellom ein påverknad, responsar frå økosystemkomponentar og dei endelege konsekvensane (Stenseth 2011). Til dømes kan ein få seinverknader på artar som har lengre levetid, der ei endring i reproduksjon først får utslag på populasjonen etter fleire år.

Utifrå eit økosystemperspektiv skal analysen av sumverknader ta utgangspunkt i økosystemet, og ikkje i enkelttiltak; alle tiltak og andre påverknader på økosystemet er i prinsippet relevante og skal takast med i analysen. Men i praksis vert analysar ofte snevra inn til eit mindre sett påverknadsfaktorar, frå eit mindre sett aktivitetar og tiltak, slik at dei vert moglege å gjennomføre.

Ei rekkje ulike metodar kan nyttast i ein sumverknadsanalyse. Desse inkluderer spørjeundersøkingar, intervju og gruppediskusjonar, sjekklister, matriser, nettverk- og systemdiagram, modellering, trendanalysar, og kartlegging og geografiske informasjonssystem (GIS)(CEQ 1997). Utviklinga av dataverkty og GIS gir spesielt rom for å handsame større mengder med data, og desse verktya kan vere aktuelle å bruke både når det gjeld fokusering og avgrensing av analysen og gjennomføringa av ulike analysetrinn (Atkinson og Canter 2011).

Dei endelege konsekvensane for økosystemet vert kalkulerte utifrå analyseresultat når det gjeld responsar frå dei ulike økosystemkomponentane. Denne informasjonen vert så nytta i vurderingar av føreslåtte tiltak og prosjekt og vidare utarbeiding av planar. Ein kan vidare nytte informasjonen til å lage forslag for tiltak som kan vege opp for eller avbøte eventuelle negative konsekvensar. Endeleg er det viktig å, basert på resultata, identifisere krav om oppfylgingsarbeid og etterundersøkingar.

I norsk samanheng er sumverknader og samla belastning altså relativt nyinnførte omgrep, og vi har ikkje lang praksis på området. Det fins likevel eksempel på vitskaplege arbeid der ein i realiteten har vurdert sumverknader utan å nytte dette omgrepet, slik som Rolstad mfl. (1991) sin analyse av effektane av skogbruk og habitatfragmentering på storfugl og NOU 1999:9 som ser på årsakene til nedgangen i den norske villaksbestanden. Når det gjeld spesifikk forskingsinnsats på metodeutvikling for sumverknadsvurderingar, har tilsette ved Norsk institutt for naturforsking (NINA) gjennom dei siste åra arbeidd noko med dette innan småkraft og vindkraft. Erikstad mfl. (2009) nyttar kartverkty og GIS til å analysere, på eit overordna nivå, korleis utbygging av småkraft kan påverke utvalde naturtypar, mellom anna urørte dal- og fjordsider. Dei byggjer analysen på ei kartlegging av modellerte småkraftressursar i Nordland utarbeidd av NVE, og vurderer desse moglege inngrepa i forhold til eigen modellert førekomst av spesielle naturtypar. May mfl. (2010) rapporterer frå arbeid med å utforme metodar og standardar for før- og etterundersøkingar i samband med utbygging av vindkraftverk på land og til havs. Retningslinene utarbeidde i prosjektet omfattar vilkår for identifisering av VØK og influensområde, og forslag til standardar for datainnsamlinga sin metodikk, omfang og varigheit. Dei inneheld tilrådingar både for konsekvensutgreiingar (faktagrunnlag i konsesjonsprosess) og eventuelle før- og etterundersøkingar etter at konsesjon eventuelt er innvilga. Begge desse arbeida nyttar ei faseinndeling i analysane tilsvarande det som er skissert i tabell 3 ovanfor.

Også i Noreg har det vorte utarbeidd rettleiingsmateriale i samband med lovverk om sumverknader. Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet har oppfordra fylka til å utarbeide regionale planar for vindkraft og småkraft, og gitt ut rettleiarar for dette arbeidet som gjer det klart at planane bør omtale potensielle sumverknader (MD og OED 2007a, 2007b; OED 2007). Det heiter at omtalen av sumverknader i dei regionale planane har som mål å identifisere den potensielle samla verknaden dersom fleire utbyggingsprosjekt blir realiserte innanfor dei same planområda (MD og OED 2007b: 19, OED 2007: 34). Dette rettleiingsmaterialet vart utarbeidd før den nye naturmangfaldlova kom, og tek dermed utgangspunkt i forskrift om konsekvensutgreiingar. Sumverknader blir definerte på same måte i dei to rettleiarane og knytte til ein avgrensa tiltakstype: (1) dei samla konsekvensane av høvesvis fleire vindkraftanlegg eller små vasskraftanlegg innanfor eit geografisk avgrensa område, eller (2) dei systematiske verknadene desse vindkraftanlegga eller små kraftanlegga har på eitt tema, til dømes ein art eller ein naturtype, innan eit større geografisk område. Dette er ei nokså spissa og snever tilnærming til sumverknader, som konsentrerer seg berre om påverknad frå andre vind- eller små kraftverk, og utelet såleis påverknad frå andre tiltak og aktivitetar. Det heiter vidare at sumverknadsvurderingar skal gjerast både for kvart enkelt tema og samla for all fagtema, og det heiter at vurderingane bør gjerast opp mot tolegrenser, så sant dei er moglege å fastsetje. Dei regionale planane skal òg identifisere tema og område der sumverknadsvurderingar vil strekke seg ut over planane sine verkeområde. Samstundes føreslår departementa at potensialet for sumverknader inngår som ein «skjønnsmessig omtale», fordi kunnskapen om og metodane for vurdering av sumverknader er svakt utvikla (MD og OED 2007b: 19, OED 2007: 34). Sjølv om dette rettleiingsmaterialet krev omsyn til sumverknader, er krava til omtalane altså ikkje svært omfattande; dei er avgrensa til verknader frå einskilde tiltakstypar, og legg opp til skjønnsbaserte vurderingar. 

Miljøverndepartementet sin rettleiar til naturmangfaldlova kapittel II (T-1514) gir føringar for noko meir utførlege vurderingar (MD 2012). Dei «skal som regel omfatte en vurdering av hva slags naturmangfold det er på stedet og tiltakets påvirkning på dette mangfoldet» (MD 2012: 36). For informasjon om bestandssituasjonane til artar og naturtypar vert det vist til Norsk raudliste for artar 2010 og Norsk raudliste for naturtypar 2011, og for informasjon om landskapstypar vert det vist til Naturtypebasen. Det blir vidare peika på at ein skal sjå på situasjonen for dei ulike komponentane av naturmangfaldet både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå. Ein skal gjere ei samla vurdering basert på «kunnskap om påvirkninger fra tidligere inngrep i det aktuelle området, konsekvenser av det omsøkte tiltaket, samt konsekvenser av mulige framtidige tiltak» (MD 2012: 35). Det blir presisert at samla belastning alltid skal vurderast, altså i alle saker som vedkjem naturmangfaldet.

Rettleiaren utdjupar dermed fleire dimensjonar av korleis vurderingar i forhold til samla belastning skal gjerast. Den gjer det klart at ein skal vurdere naturmangfaldet på ulike nivå (frå art til landskap), at ein skal vurdere konsekvensane lokalt i tiltaksområdet, så vel som på regionalt og nasjonalt nivå, og at ein skal ta omsyn til både omsøkte tiltak og andre påverknader på det aktuelle naturmangfaldet  i fortid, notid og framtid.

I tillegg til å teikne opp desse breie føringane, gir rettleiaren noko meir informasjon om detaljeringsgraden innanfor dei ulike dimensjonane. Omsynet til samla belastning skal vektast tyngre viss aktuelle artar, naturtypar, økosystem eller landskap fins færre andre plassar eller fins mange plassar men generelt er i dårleg stand på regionalt eller nasjonalt nivå. Når det gjeld inkludering av andre sine framtidsplanar heiter det at «Dersom det er nødvendig, skal ikke vurderingen av mulige framtidige tiltak begrenses til egen sektor». Det vert også forklart at myndighetene som forvaltar det aktuelle området også skal sjå på planar som ligg under andre forvaltingsmyndigheiter. På den andre sida må moglegheita for framtidstiltak vere realistisk, og ikkje hypotetisk. Endeleg skal ein, etter å ha henta inn kunnskap om situasjonen for det aktuelle naturmangfaldet, vurdere om kunnskapen er mangelfull. Er han det skal ein leggje større vekt på føre-var-prinsippet som er nedfelt i § 9 i den same lova.

I den føregåande gjennomgangen ser vi at sumverknadsanalysar kan operasjonaliserast gjennom å konkretisere og gjere avgrensingar langs ulike dimensjonar. Figuren illustrerer tre dimensjonar av sumverknadsanalysar.

Figur 1: Tre dimensjonar av sumverknadsanalysar.

I figuren har vi skilt mellom:

• Kor mykje påverknad (som igjen omfattar påverknadsfaktorar frå ulike aktivitetar og tiltak) som er teke med i analysen. Aksen går frå ein enkelt påverknadsfaktor frå eit einskild tiltak (t.d. støy frå ei vindkraftutbygging) til alle former for påverknad (t.d. andre påverknadsfaktorar frå den same vindkraftutbygginga, andre vindkraftverk, andre typar tiltak, sur nedbør og klimaendringar).
• Analysen sin utstrekning i tid. Aksen går frå å inkludere påverknad og konsekvensar berre i samtida, og både framover og bakover i tid.
• Analysen sin utstrekning i rom. Aksen går frå eit lite område (t.d. området direkte dekt av ein vindturbin) til eit vidt område (t.d. ein fuglebestand sitt utbreiingsområde).     

I tillegg må ein altså gjere avgrensingar i utvalet av komponentar eller tema ein undersøker. Sidan påverknad vil variere mellom ulike komponentar av økosystemet, kan ein tenkje seg at avgrensingane langs dei tre oppteikna dimensjonane vil avhenge av kva økosystemkomponentar det er snakk om. Ein kan altså teikne opp ein figur for kvar komponent.

Medan sumverknadsanalysar ideelt sett strekk seg langt utover på alle aksane, er avgrensingar naudsynte for at dei skal vere praktisk moglege å gjennomføre. Retningslinene attgjevne ovanfor gir ein viss indikasjon på kor omfattande analysane bør vere. Men sjølv om dei gir ei god overordna skisse av kva som ligg bak krava om vurdering av sumverknader, er likevel relativt mykje opp til tolking og skjønn. Dette gjeld både kva metodar ein skal nytte for å innhente kunnskap og korleis ein skal vurdere og vekte denne kunnskapen. Spørsmål ein for eksempel må stille seg i høve naturmangfaldlova er: Når er moglegheita for eit anna planlagt tiltak realistisk? Når er det naudsynt å inkludere påverknad frå andre sektorar? Kor mykje er nok kunnskap om det aktuelle naturmangfaldet?

Status for praktisering av lovverk om sumverknader

I det fylgjande viser vi nokre døme på i kva grad sumverknader har vorte teke inn i forvaltinga av ny fornybar energi i Noreg, med fokus på vindkraft og småkraft. Vi undersøker først om sumverknader i det heile teke vert omtalt i planarbeid og saksgang. Dersom vi finn ein slik omtale ser vi vidare på kor mykje påverknad, kva slags tidsaspekt og kor vide geografiske område som vert lagt til grunn. Endeleg går vi kort inn på korleis ulike økosystemkomponentar eller relaterte tematiske område vert vurderte i sumverknadssamanheng. Vi startar med situasjonen for aktuelle regionale planar, og går vidare til å sjå på konsesjonssaker.  

Sumverknader innan regional energiplanlegging

Som nemnt over, har fylka blitt oppfordra til å utarbeide regionale planar for vindkraft og småkraft der vurderingar av sumverknader skal inngå (MD og OED 2007a, 2007b; OED 2007). Trass i dei nokså klare føringane i departementa sitt rettleiingsmateriale, hadde berre ein av ni regionale planar for vindkraft per 2011 omtala samla belastning eller sumverknader (May 2011). Vurderingane av sumverknader var mangelfulle både i dei regionale planane isolert sett, og når det gjeld grenseoverskridande konsultasjon og vurdering av samla belastning av vindkraftverk mellom fylka. Seinare har eitt fylke til utarbeidd ein slik regional vindkraftplan (Østfold fylkeskommune 2012). I planarbeidet har omsynet til naturmangfald hatt ein viktig plass, men sjølv om sumverknader blir omtala i planen er diskusjonen av desse nokså avgrensa.

Av dei fire regionale planane for småvasskraft, eller tilsvarande, som har blitt utarbeidde, er det tre som omtalar sumverknader (Brevik mfl. 2013). Omfanget av omtalen varierer mykje. Planen for Nordland (Nordland fylkeskommune 2012) har den mest fyldige omtalen, og er basert mellom anna på ein analyse av potensielle sumverknader på overordna, regionalt nivå på utvalde naturtypar, primært bekkekløfter og bratte elveløp og dalsider (Erikstad mfl. 2009). Dei to andre (Nord-Trøndelag fylkeskommune 2010, Sogn og Fjordane fylkeskommune 2011) har kortare omtalar av sumverknader, men gjer få eller ingen vurderingar eller prioriteringar av utbyggingsområde basert på desse omtalane.

Denne gjennomgangen viser at så langt har dei regionale planane for vind- og små vasskraftverk i liten grad vurdert sumverknader. Dei rettleiande dokumenta slår fast at slike vurderingar bør gjerast, men dei spesifikke føringane er ikkje svært ambisiøse, og legg opp til heller avgrensa og skjønnsmessige vurderingar. Denne tilnærminga må forståast i lys av at materielet vart utarbeidd før naturmangfaldlova vart vedteken, og peikar i retning mot at rettleiingsmaterialet treng ein revisjon. Også Energiutgreiinga frå 2012 er tydeleg på at omfanget av tiltak som må inkluderast i vurderingar av sumverknader går ut over tiltak innanfor eigen sektor, og viser til naturmangfaldlova på denne måten: «Loven krever blant annet en omfattende vurdering av sumvirkninger; nye tiltak skal vurderes i lys av inngrep innenfor alle sektorer i det aktuelle området – også mulige inngrep som ennå ikke er foretatt» (NOU 2012: 83). Men sjølv i høve til dei avgrensa krava i retningslinene, er der så langt manglande oppfylging i planarbeidet. Det er spesielt i vindkraftplanane at sumverknadsvurderingar knapt er tekne med. I småkraftplanane er situasjonen noko betre, men også der ligg enno eit stort potensiale for meir utførlege vurderingar.

Sumverknader i konsesjonshandsaming

For å undersøke i kva grad og på kva måte sumverknader har blitt tekne omsyn til i konsesjonsprosessane for ny fornybar energi, har vi som forklart i metodekapitlet gjennomgått sakspapir frå søknader om konsesjon til vindkraft på land og småkraftverk. Som skildra over har avgrensa oss til å sjå på avslagssaker, og nytta avgjerdsdokumenta gjerne nemnt som ”Bakgrunn for vedtak” som kjelde. Desse dokumenta er først gjennomgått for å finne referansar til naturmangfoldlova § 10 og vurderingar av samla belastning eller sumverknader. I gjennomgangen har vi registrert (a) om naturmangfaldlova § 10 blir nemnd, (b) om samla belastning eller sumverknader blir tillagt vekt i NVE sine vurderingar, og (c) om samla belastning eller sumverknader har avgjerande påverknad på konklusjonen om å avslå konsesjonssøknaden. For å få innsyn i kva slags vurderingar som er gjort har vi vidare sett på kva type tiltak og inngrep vurderingane inkluderer: først (d) om det er like tiltak som inngår (det vil seie andre kraftrelaterte tiltak) eller om òg andre tekniske inngrep er omtala, og deretter (e) om vurderingane inkluderer samtidige, fortidige og framtidige inngrep. I tillegg til denne systematiske gjennomgangen av ein avgrensa del av saksomfanget nyttar vi døme frå enkelte konsesjonssaker for å betre belyse fleire sider av dagens situasjon og problematiske punkt i praktiseringa av lovverket om sumverknader. 

I perioden 1. januar 2010 fram til analysen vart avslutta i 15. oktober 2013 fatta NVE vedtak i 51 konsesjonssøknader innan vindkraft og 318 innan småkraft. Avslag vart vedteke i 16 vindkraftsøknader og 88 småkraftsøknader, til saman 104 søknader (28 prosent). Tabell 4 viser utviklinga over tid når det gjeld omtale av sumverknader handsaminga av desse konsesjonssakene. Resultata viser at det blir referert til naturmangfaldlova § 10 i 74 prosent av sakene. Omfanget av saker der sumverknader blir nemnde varierer mellom åra, men der er ikkje ein systematisk trend. Likevel er det ikkje i meir enn i 54 prosent at sakshandsaminga faktisk inneheldt ei vurdering av sumverknader som har blitt tillagt vekt av NVE. Her er variasjonen mellom åra mindre. Endeleg så har vurderingar om sumverknader hatt ein påverknad på konklusjonen om avslaget i 32 prosent av dei 104 sakene. Denne figuren svingar mellom 17 og 50 prosent i dei ulike åra.

Tabell 4. Kor ofte sumverknader er nemnde, vurderte, og har hatt innverknad på konklusjonen i konsesjonssaker som enda i avslag.

Kjelde: NVE sine vedtaksdokument, forfattarane sin analyse.

Vi ser altså at sjølv om det i omlag tre firedelar av sakene vert referert til naturmangfaldlova § 10, så er delen saker der sumverknadsvurderingar er utførte, slik naturmangfaldlova krev, ikkje meir enn rundt halvparten. Noko av denne mangelen kan skuldast at ein del av desse sakene fekk avslag utan at NVE måtte gjere ei grundig vurdering av søknadene (t.d. på grunn av at utbyggingane skulle finne stad i verna vassdrag), men vi identifiserer likevel eit behov for å auke innsatsen på sumverknadsvurderingar. Sett i lys av at sumverknader ikkje er vurderte i alle sakene, så er delen saker der sumverknader vert tekne med i konklusjonen, på om lag ein tredjedel, relativt høg. Vi merkar oss til slutt at der ikkje synest å vere ei utvikling i retning av at samla belastning oftare blir nemnd, vurdert eller påverkar konklusjonen gjennom desse åra.

Påverknadsdimensjonen 

I gjennomgangen av avslagssakene i perioden 2010–2013 har vi sett nærmare på typen tiltak som var tekne med i dei 55 sakene der det faktisk vart gjort ei vurdering av sumverknader. Resultata viser at dei aller fleste vurderingane (98 prosent) omfatta andre tiltak av same type, medan ein mindre del (42 prosent) inkluderte ein omtale av andre typar tiltak (Tabell 5). I dei høva andre typar tiltak var tekne med i vurderinga, gjaldt dette i hovudsak andre energirelaterte tiltak, men også for eksempel infrastruktur som vegar. Tala svingar mykje mellom åra, og der er ikkje ein klar trend over tid. Vi noterer likevel ein stor auke i delen saker der påverknad frå andre tiltakstypar vart teke med frå 16 prosent i 2012 til 71 prosent i den undersøkte perioden i 2013. 

Tabell 5. Korleis belastningsdimensjonen er inkludert i saker der sumverknader er vurderte.

Kjelde: NVE sine vedtaksdokument, forfattarane sin analyse.

Som det vart peika på i den førre delen, er mykje av rettleiingsmaterialet for vindkraft og småkraftplanar bygd på ei forståing av sumverknader som den samla verknaden av fleire tiltak av same type. Gjennomgangen av avslagssakene tyder på at direktoratet ofte har lagt den same oppfatninga til grunn for kva typar tiltak det er relevant å inkludere vurderingar av sumverknader. I NVE sine rutinar for handsaming av søknader om konsesjon for småkraft vert det lagt opp til handsaming i grupper, men desse gruppene omfattar berre små kraftverk (NVE 2012a), noko som bidreg til fokuset på verknader frå same type tiltak. Eit døme på ei sak der NVE ikkje ser det som relevant å inkludere andre typar tiltak, inkludert andre energiproduserande tiltak, i avgjerdsprosessane kan illustrere dette. I samband med konsesjonshandsaminga av Mørkedalselva kraftverk i Bremanger såg ein av høyringsinstansane det som naudsynt å «oppmode NVE om å sjå vindkraftutbygginga og dei mange vasskraftutbyggingane i samanheng», og at ein også måtte ta med andre arealinngrep i vurderinga (Sogn og Fjordane Turlag 2011). I NVE si avgjerd og skildring av samla belastning er dette likevel ikkje teke med (NVE 2012b).

I tillegg til type tiltak, så omfattar påverknadsdimensjonen også kva aktivitetar og påverknadsfaktorar frå kvart tiltak som vert teke med i analysar og vurderingar. Vi har ikkje gjort ein systematisk gjennomgang av kva aktivitetar og påverknadsfaktorar som har vorte tekne med i vurderingar, men enkeltdøme kan tyde på at omfanget av desse også er avgrensa. Sidan det ikkje finst fastlagde, detaljerte metodar for korleis slike utgreiingar skal gjennomførast er det i praksis ofte opp til utgreiaren korleis dette vert avgrensa og kartlagt innanfor gitte økonomiske og tematiske rammer. Eit eksempel på dette finn vi i analysen av sumverknader på landskap i samband med konsesjonshandsaminga av ti småkraftverk i Sørfjorden. Utgreiaren skriv i sin rapport: «Selv om små vannkraftverk også medfører andre inngrep i landskapet enn vannføringsreduksjonen mellom inntak og utslipp, er sumvirkningsvurderingen konsentrert om denne effekten og dens betydning for landskapet og landskapets potensiale for opplevelse» (Melby 2010: 6). Ein ekskluderer altså eventuelle påverknadsfaktorar som fylgje av utbyggingsarbeidet eller den vidare drifta av anlegga (rørgater, nett, vegar, m.m.). Det vert vidare peika på at det til grunn for oppdraget ikkje ligg metodiske tilrådingar frå tiltakshavar eller konsesjonsmyndigheitene. I høyringsrunden peika mellom andre Fylkesmannen i Hordaland på at samla belastning var dårleg dokumentert; Sørfjorden sin nasjonale og internasjonale verdi som landskapsområde var undervurdert, arealinngrepa dårleg dokumenterte og vassdragsnaturens eigenverdi ikkje vektlagt (NVE 2012c). På dette grunnlaget reiste Fylkesmannen motsegn mot seks av dei ti søknadane. Dette enkeltdømet illustrerer at sjølv om sumverknader frå ein tiltakstype er analyserte, så gir dette ingen garanti om at alle sumverknader frå denne tiltakstypen er tekne omsyn til. 

Tidsdimensjonen

Når det gjeld tidsdimensjonen i vurdering av sumverknader, så går det altså fram av både lovregulering og rettleiingar at ein bør ta med påverknad både framover og bakover i tid. I gjennomgangen av dei 55 avslagssakene som inneheldt ei vurdering av sumverknader, fann vi at nesten alle sakene (96 prosent) omtalte påverknad frå samtidige tiltak, tre fjerdedelar (77 prosent) inneheldt ein omtale av påverknad frå fortidige tiltak, medan berre vel ein fjerdedel (27 prosent) i nokon grad omtalte påverknad frå moglege framtidige tiltak (Tabell 6). Vi ser dermed at samtidige tiltak er godt ivaretekne i desse vurderingane, fortidige tiltak nokså godt inkluderte, medan eventuelle framtidige tiltak i liten grad er tekne med.  

Tabell 6. Korleis tidsdimensjonen er inkludert i saker der sumverknader er vurderte. 

Kjelde: NVE sine vedtaksdokument, forfattarane sin analyse.

NVE sin praksis har i stor grad vore å krevje vurdering av sumverknader for tiltak som får behandla konsesjonssøknader saman. Dette er i tråd med retningslinene for småkraft (OED 2007). Ei slik samansetjing av søknader i pakkar har etter kvart blitt praksis både innanfor vindkraft og småskala vasskraft, og den store graden av inkludering av samtidige tiltak i vurderingane vi ser i analysen vår reflekterer dette. Den låge graden av omsyn til framtidige tiltak tyder derimot på at desse ofte fell utanom dagens vurderingsrutinar. For vindkraft har NVE gitt uttrykk for at det ikkje er relevant å inkludere søknader som er på meldingsstadiet (Winge 2013: 163), som er det første steget i NVE si sakshandsaming [sluttnote 2]. NVE har med dette etablert ein praksis som tolkar «planlagde» tiltak relativt smalt.

Romdimensjonen

Ein tredje dimensjon i sumverknadssamanheng er det geografiske området som vurderingane strekkjer seg over. Vi har ikkje gått systematisk gjennom saksdokumenta for å dokumentere denne dimensjonen i konsesjonshandsaminga, men dersom vi ser på enkeltdøme, viser det seg at det ofte er snakk om nokså avgrensa geografiske område. Som nemnt i førre avsnittet, så organiserer NVE som regel konsesjonshandsaminga av småkraftsøknader i mindre geografiske regionar, som til dømes  ein fjordarm. I vindkraftsaker der det er sett krav om utgreiing av sumverknader er utgreiingsplikta avgrensa til å gjelde det området der fleire vindkraftanlegg har søkt om konsesjon (Winge 2013). Ein kan ikkje forvente at den einskilde tiltakshavar skal gjere greie for konsekvensar langt utanfor det aktuelle utbyggingsområdet, og særskilt om effekten av det aktuelle tiltaket berre utgjer ein liten del av sumverknadene som følgje av ei rekke utbyggingstiltak etablert over lang tid. Ifølgje Winge (2013: 166) gjer ikkje dette at det er mindre grunn til å kartlegge sumverknadene, men at ansvaret for å gjere det kviler på myndigheitene. Av dei sakene vi har gått gjennom har vi berre funne døme på at det er utbyggarane som står for undersøkingane av sumverknader, og at desse er avgrensa til å gjelde utbyggingsområda. Det vi derimot ser døme på er at energimyndigheitene stiller krav om at utbyggarane går saman om å gjere utgreiingar av sumverknader for fleire utbyggingsprosjekt som ligg i nærleiken av kvarandre (sjå t.d. Melby 2010; NVE 2012a; OED 2012).

Som det går fram i kapitlet om metodar og retningsliner ovanfor, vil behovet for geografisk utstrekking av sumverknadsanalysar ofte variere mellom ulike økosystemkomponentar. Men under dei noverande rutinene vert dette i hovudsak ikkje teke omsyn til; utstrekkinga av det vurderte området varierer ikkje mellom økosystemkomponentar, men er det same for alt som vert vurdert for dei ulike grupperingane av søknader. Denne praksisen har vorte problematisert for fleire vindkraftsøknadsprosessar. For eksempel kom det i konsesjonshandsaminga av sju vindkraftsøknader i Rogaland inn høyringsinnspel som peikte på behovet for å vurdere tiltaka si samla belastning på hubroen, ikkje berre innanfor utbyggingsområda men også i eit større område der hubroen har blitt observert (NVE 2009).

Fokus for vurderingane: økosystemkomponentar og utgreiingstema

Ei vidare problemstilling dreiar seg om kva sumverknader vert vurderte for. Som det går fram i avsnittet om lovverk over, er der ein skilnad mellom KU-forskrifta, heimla i plan- og bygningslova, og naturmangfaldlova her. Den første er meir generell og sumverknader er aktuelle for fleire natur- og samfunnsrelaterte tema, medan den andre gjeld spesifikt for naturmangfald og økosystem, i rettleiaren til naturmangfaldlova presisert som landskap, naturtypar, økosystem og artar. Ein gjennomgang av ulike saker tyder på at denne skilnaden ikkje er fullt innarbeidd i forvaltinga; i somme tilfelle vert det vist til naturmangfaldlova når det gjeld samfunnsrelaterte sumverknader som eigentleg er meir aktuelle i lys av KU-forskrifta (Brevik mfl. 2013). Eksempelvis har det vore vist til naturmangfaldlova når det gjeld sumverknader som går utover friluftsliv, noko som strengt tolka høyrer heime under sumverknader i høve til KU-forskrifta.

Som forklart ovanfor, må naturmangfaldet i analysar av sumverknader i praksis delast opp i mindre analyseeiningar eller økosystemkomponentar. Dette er ofte naudsynt for at vurderingane av sumverknader skal kunne gå tilstrekkeleg i djupna. Døme frå konsesjonssaker indikerer at dette i stor grad har blitt praksis; ein nyttar enkelttema og økosystemkomponentar som analyseeiningar, og vurderer sumverknadene for desse (Brevik mfl. 2013). Men både KU-forskrifta og naturmangfaldlova krev vidare at det vert gjort ei vurdering av verknaden på tvers av ulike tema og komponentar. På dette punktet indikerer fleire døme at praksis så langt er meir mangelfull; vurderingar vert gjorde for påverknad på enkelttema og økosystemkomponentar isolert sett, men ikkje samla sett, noko som kan føre til at overordna sumverknader fell utanfor dei endelege vurderingane (Brevik mfl. 2013).

Oppsummering av status for praksis på sumverknadsvurderingar

I det føregåande har vi sett at innan feltet ny fornybar energi, har sumverknader vorte teke inn i den norske forvaltinga sine vurderingar, men til ulik grad. Sumverknader har i liten grad vore omtalte i regionale planar for ny fornybar energi, medan relevante vurderingar meir systematisk har vorte ein del av konsesjonshandsaminga. Men eit nærmare blikk på saker der sumverknader har vorte vurderte tyder på at vurderingane som vert gjorde er bygde på ei nokså snever tolking av lovkrava. Analysane av sumverknader som vert gjort  tek ofte med påverknad som fylgjer frå få tiltakstypar, aktivitetar og påverknadsfaktorar, innanfor nokså avgrensa tidsperiodar og mindre geografiske område.

I og med at det ofte berre er belastning frå like tiltak som vert vurderte saman og utgreiingane i stor grad følgjer den geografiske grensene til utbyggingsprosjekta, kan ein ikkje seie at økosystemtilnærminga som ligg til grunn for naturmangfaldlova til fulle er kome inn i forvaltinga slik intensjonane var; i mange tilfelle er det framleis ikkje økosystema som er utgangspunktet for vurderingane, men tiltaka. Dei faktiske vurderingane som vert gjorde med tilvising til naturmangfaldlova kunne såleis ofte like gjerne ha vore heimla i plan- og bygningslova si KU-forskrift.

Dette tyder på at naturmangfaldlova § 10 enno ikkje har ført til vesentlege endringar i forvaltinga av ny fornybar energi. Ein har i mange tilfelle teke inn ein ny omtale av sumverknader eller samla belastning, men denne omtalen er ofte ikkje knytt til analysar og vurderingar av ein grundig karakter. Under det noverande systemet fell difor sannsynlegvis ein del moglege sumverknader utanfor vurderingane.

Utfordringar for gode analyser

Gjennomgangen i det førre kapitlet tyder på at implementeringa av lovverket om sumverknader enno er noko manglande. I dei fylgjande avsnitta kastar vi lys på grunnar som kan ligge bak dette gjennom å summere opp og kommentere moment som kom fram i diskusjonar under arbeidsseminaret referert til i metodekapitlet over. Dette var altså eit seminar der representantar for ei rekkje ulike aktørgrupper som spelar ei rolle i høve til sumverknadsvurderingar i forvalting av ny fornybar energi var representerte: offentleg forvalting, ulike interesseorganisasjonar og representantar for sivilsamfunnet, private aktørar og fagmiljø (tabell 1). Utfordingane som kom fram på seminaret omfatta fylgjande punkt:

• Mangel på einskapleg forståing av kva omgrepa sumverknader og samla belastning inneber
• Mangel på kunnskap om det norske naturmangfaldet si utbreiing og tilstand
• Mangel på kunnskap om tidlegare og framtidige påverknadsprosessar
• Mangel på kunnskap om effekten av avbøtande tiltak
• Mangel på kunnskap om økologiske og menneskelege/samfunnsmessige tolegrenser for sumverknader
• Mangel på einigheit om kva økosystemkomponentar ein bør prioritere i analysane
• Uklarheiter når det gjeld høyringsrunden sin rolle for å få fram ny kunnskap
• Utfordringar knytte til eit rekordhøgt stort omfang av konsesjonssøknader
• Mangelfulle regionale planar på vind- og vasskraft
• Uklarheiter i ansvarsfordeling på tvers av sektorielle og geografiske grenser  

Under seminaret kom det klart fram at der er uklarheit og usikkerheit knytt til forståinga av sentrale omgrep som sumverknader, sumeffektar, kumulative effektar og samla belastning. Dette var felles på tvers av alle aktørgruppene, og det vart uttrykt ynskje om avklaringar av det eigentlege innhaldet i omgrepa. Det er sannsynleg at dersom ulike involverte aktørar forstår omgrepa på ulike måtar, minskar det sjansane for at ein får til systematisk gjennomførte analysar og vurderingar. Usikkerheit rundt forståinga av sentrale omgrep har også vore trekt fram som eit underliggjande problem i fleire studiar frå andre land (Kennett 1999; Duinker og Greig 2006; Masden mfl. 2010; Gunn og Noble 2011; Cooper 2011).     

Eit anna viktig problem for utføring av gode analysar som kom fram i diskusjonane mellom aktørane, er mangel på grunnleggjande kunnskap om naturmangfaldet i landet vårt. Analysane av sumverknader er i stor grad bygde på tilgjengeleg kunnskap. Dette er i samsvar med naturmangfaldlova. Men når denne kunnskapen er avgrensa, så hemmar det utføringa av grundige analysar. Det er enno mykje vi ikkje veit om utbreiinga og tilstanden til naturmangfaldet i Noreg – både når det gjeld artar, naturtypar og landskapstypar. Til dømes peika ei samanlikning mellom modelleringsresultat og kommunane sine registreringar av artar og naturtypar i Nordland på manglande registreringar, og eit behov for å oppdatere desse for å gi eit betre grunnlag for sumverknadsanalysar (Erikstad mfl. 2009). Under seminaret kom det også fram at ansvar og mekanismar for rapportering av artsfunn ikkje var klart for alle relevante partar.

Vidare vart det peika på at den biologiske og økologiske forståinga av sumverknader enno er avgrensa; der er eit behov for å auke innsikter i korleis ulike aktivitetar og påverknadsfaktorar kvar for seg og samla sett verkar inn på økosystem, og kva konsekvensar dette har for naturmiljøet på kort og lang sikt. Det manglar kunnskap om årsak-verknad samanheng mellom tekniske inngrep og naturmangfaldet i form av summen av éin type tekniske inngrep (t.d. kor mange vassdragsreguleringar ein fjord kan tole) og på tvers av fleire typar tekniske inngrep (t.d. sumverknaden av treslagskifte, skogsvegbygging, hyttebygging og vassdragsregulering) og korleis dette kan påverke ulike typar økosystem. Nybrottsarbeidet på NINA nemnt ovanfor (Erikstad mfl. 2009, May mfl. 2010) er eit steg i denne retninga, men mykje står att.

På seminaret vart det også understreka at kunnskapsgrunnlaget når det gjeld effekten av tidlegare inngrep er svakt. Det same gjeld den faktiske effekten av avbøtande tiltak; sjølv om det vert sett krav om slike tiltak for å minimere skadeverknader som fylgje av ulike tiltak er der ofte ikkje brei fagleg innsikt i effektane desse vil ha. Ein treng difor også metodisk utvikling for å estimere tilstanden til naturmangfaldet før og etter tidlegare påverknadsprosessar, så vel som forsking på avbøtande tiltak.

Eit anna moment som vart diskutert på seminaret var tolegrenser. På den eine sida har ein avgrensa innsikt i kvar dei biologiske og økologiske tolegrensene for ulike typar påverknad ligg. På den andre sida treng ein også å vite meir om menneskelege tolegrenser for inngrep i naturmiljøet, til dømes i høve til landskapsinngrep i samband med vindmølleutbyggingar. Spørsmålet om tolegrenser krev såleis både ei naturvitskapleg og ei samfunnsvitskapleg tilnærming.

Eit anna spørsmål som vart reist i seminardiskusjonane gjeld kva økosystemkomponentar som skal vektleggast i analysar og vurderingar. Bør ein fokusere på dei som er sjeldne eller trua, eller bør ein sjå på kva artar som har nøkkelfunksjonar i aktuelle økosystem, eller på kva komponentar som er viktige for menneskeleg verksemd og oppleving? Dette er eit spørsmål som både har naturfaglege og normative aspekt, og som difor krev ein brei tverrfagleg diskusjon der både naturvitarar, samfunnsvitarar og andre samfunnsaktørar bidreg.

Seminaret løfta også fram fleire utfordringar som går direkte på den forvaltingsmessige handteringa av sumverknader. Eit spørsmål gjeld kor mykje av sumverknadsanalysar og tilhøyrande faglege innspel som skal bakast inn i konsesjonsprosessen før høyringa, og kor mykje som kan overlatast til deltakarane i høyringsprosessen. Det kom fram at innanfor dagens praksis i konsesjonshandsaming for småkraft vert høyringsprosessen sett på som eit viktig verkty for å få fram nye moment når det gjeld sumverknader på naturmangfaldet så vel som på andre tema. Men høyringsinstansar peika på at dei manglar ressursar til å gjere eit omfattande arbeid innanfor sumverknadsanalysar, særleg i forhold til den store mengda konsesjonssøknader som ein forventar skal bli avgjort i løpet av dei neste åra.

Det store omfanget søknader om vind- og vasskraftutbyggingar har implikasjonar for konsesjonsforvaltinga. Det var i diskusjonen einigheit mellom både utbyggjarar og forvaltarar om at søknadsomfanget, særleg på vindsida, ligg langt over det som er realistisk å byggje ut. På den eine sida vart det peika på at eit stort omfang gir forvaltinga eit breitt og godt utgangspunkt når det gjeld å identifisere gode alternativ for utbygging. På den andre sida vart det trekt fram at det store omfanget ikkje svarar til arbeidsressursane i forvaltningsapparatet, slik at det blir vanskeleg å gjennomføre gode, heilskaplege vurderingar av kva som bør og ikkje bør byggast ut.

Det vart også avdekt eit forbetringspotensiale når det gjeld sumverknader i regional planlegging. Dagens forvaltingsapparat nyttar dei føreliggjande fylkesdelplanane på vindkraft og vasskraft som verkty i konsesjonshandsaminga, og det skulle i utgangspunktet føre til ei sterkare og meir gjennomført tilnærming til sumverknader. Men, som det går fram av gjennomgangen over, så er dei planane som til no har vorte utarbeidde nokså lite utvikla når det gjeld sumverknader, noko som gir eit svakt grunnlag for å setje moglege sumverknader inn i eit større perspektiv.

Seminaret trakk også fram noko uklarheit omkring kva sektormyndigheit som har ansvaret for at sumverknadsvurderingar vert utførte i ulike samanhengar. Eksempelvis viser analysen som vart gjort av småkraftutbygging i Nordland (Erikstad mfl. 2009) at det er vegbygginga i samband med utbygginga som vil stå for den største påverknaden på dei undersøkte naturtypane. Men vegbygging høyrer vanlegvis inn under andre forvaltingsinstansar enn vass- og energimyndigheitene som har ansvaret for vurderingar i samband med kraftutbygging. Dette peikar mot eit behov for ei betre samordning av vurderingar på tvers av forvaltingssektorar.

Generelt viste seminaret at der er stor usikkerheit når det gjeld korleis sumverknader best skal taklast mellom alle partar – forskarar, utgreiarar, forvalting, utbyggjarar og interesseorganisasjonar for naturvern og friluftsliv. Samstundes uttrykte alle aktørane stor interesse for å få framgang i denne prosessen. Slik som systemet fungerer i dag, sit forvaltingsmyndigheitene med ansvaret for å leggje føringar for sumverknadsanalysar si utstrekking langs ulike dimensjonar utan å ha eit godt kunnskapsgrunnlag å ta utgangspunkt i. På seminaret vart det på den eine sida uttrykt eit ynskje frå utgreiarhald om klarare føringar når det gjeld analysane si utforming og utstrekking i frå myndigheitene, medan representantar frå forvaltinga på den andre sida ynskte fagfolks innspel på kva som kan vere dei mest hensiktsmessige avgrensingane av slike analysar. Det vart vidare til dømes fremja spørsmål om ein bør ha eit forvaltingsmessig mål om å spreie inngrep tynnast mogleg over eit stort område, eller om ein heller bør konsentrere dei mest mogleg i mindre område. Men dette er problemstillingar som sjølv fagekspertar ikkje utan vidare kan svare på. Der er fleire aspekt som bør inngå når ein søkjer å finne svar her: dels er det faglege spørsmål som kan danne grunnlag for forsking, og dels er det snakk om normative og politiske prioriteringar.  

Vår tolking av hovedbudskapen frå seminaret er at alle partar, både utbyggjarhald, vernehald og styresmakter, er einige i at det er viktig å vurdere sumverknader av tekniske inngrep i naturen men at det er viktig å få ei nærare avklaring av vilkår for når karlegging av sumverknader skal gjerast, korleis dette bør gjerast og kva påvising av slike verknadar bør ha av konsekvensar for utbyggingsplanar. Vi sluttar oss til desse påpeikingane.

Forslag til vidare forsking

Situasjonen i Noreg er ikkje unik; som nemnt i innleiinga implementeringa av nytt sumverknadslovverk vore problematisk i fleire land (Baxter mfl. 2001, Bérubé 2007, Cooper og Sheate 2002, Duinker og Grieg 2006). Nokre av utfordringane identifiserte ovanfor har også vorte trekte fram i studiar frå andre land. Spesielt vert det i fleire studiar peika på store variasjonar i forståinga av sumverknadsomgrepet, usikkerheit i forhold til krav og metodebruk, og mangel på grunnleggjande data om naturmangfaldet, og tåle- og terskelverdiar (Cooper 2011, Duinker og Grieg 2006, Gunn og Noble 2011, Kennett 1999, Masden mfl. 2010). 

Ingen sit med fasiten for korleis sumverknadsanalysar- og vurderingar best kan utførast. Derimot sit mange med bitar av relevant kunnskap og erfaring for å kunne bidra til utviklinga av nye metodar og system for kunnskapsinnhenting, analysar og innarbeiding av denne kunnskapen i forvaltingsmessige vurderingar. Vi foreslår difor at for å kome vidare, så trengs det eit breitt transfagleg og tverrsektorielt samarbeid, der både naturvitskaplege og samfunnsvitskaplege forskingsmiljø arbeider tett med ulike forvaltingsorgan og andre samfunnsaktørar.

Det generelle kunnskapsgrunnlaget om tilstanden til og utbreiinga av det nasjonale naturmangfaldet kan styrkast gjennom betre system for registrering og breiare overvakingsprogram. Dette arbeidet kan støttast ved å vidareutvikle system for rapportering, systematisering og analyse av data som vert samla inn i samband med konsekvensutgreiingar. I tillegg til direkte forskingsinnsats på påverknadsprosessar, kan eit grep for å auke innsikta i slike prosessar vere å få på plass gode rutinar for før- og etterundersøkingar i samband med utbyggingar. Slike undersøkingar har allereie i fleire høve vorte utførte etter krav frå NVE (Bevanger mfl. 2010, Frilund 2010, Ihlen mfl. 2012), men eit steg vidare vil vere å opprette eit system for systematisering av denne prosessen og analysar av data som vert samla inn. Dette vil kunne fange opp kvalitativt nye sumverknader som kan vere vanskelege å føresjå, samt registrere effekten av utførte avbøtande tiltak.

Å få i stand grundigare analysar vil vere ressurskrevjande, særleg i ein første fase der ein byggjer opp kunnskapsbasen om sumverknader. Eit forslag kan vere å samordne undersøkingar over eit større geografisk område, for å få til større, grundigare og samla sett rimelegare analysar i forhold til dagens praksis. Dersom ein lyfter vurderingane opp på eit meir overordna nivå og samstundes får sett inn fleire ressursar til dette, så vil ein kunne få eit betre analysegrunnlag. Eit døme er arbeidet med regional plan for småkraft i Nordland, omtalt over. I planprosessen vart det samarbeidd med fagfolk frå NINA, slik at ein også bidrog til vidare metodeutvikling på feltet. Men som vist i gjennomgangen av regionale planar, så ligg der eit stort potensiale i å forbetre arbeidet med sumverknader i dei regionale planane – prosessen i Nordland er meir unntaket enn normalen. Sidan det i dagens konsesjonssaksgang er utbyggarane som får ansvar for at konsekvensutgreiingar vert utførte, kan det også vere lettare å setje inn ekstra ressursar til dette arbeidet på eit meir overordna nivå til dømes innan fylkeskommunen, Fylkesmannen, NVE og Miljødirektoratet. Gjennom ei slik kanalisering vil ein også kunne auke sjansane for at analysane tek økosystema som utgangspunkt, i staden for å fokusere på verknader av ein bestemt tiltakstype. Vi vil med dette på ingen måte signalisere at sumverknadsvurderingar bør takast ut av konsesjonssakshandsaminga, men heller at vurderingar på andre nivå betre bør supplere denne. Dei føreliggande regionale planane for ny fornybar energi vert allereie nytta av konsesjonsmyndigheitene, og ei forbetring av slike overordna planar med gode og grundige vurderingar vil kunne bidra til ei betre og meir heilskapleg vurdering av enkeltsøknader.

I tillegg til naturvitskapleg forskingsinnsats, treng ein også tverrfaglege og transfaglege undersøkingar og diskusjonar som omfattar meir normative og politiske aspekt av sumverknadsvurderingar. Ovanfor har vi vist at der er mange problemstillingar som ein enkeltaktør ikkje kan svare på. Spørsmål som gjeld tolegrenser, kva økosystemkomponentar ein skal ta med i analysane, grenser for analysane i tid og rom, og ikkje minst kvar ein skal leggje grensa for kva som utgjer nok kunnskap til å gjere ei vurdering, er alle dels naturvitskaplege spørsmål, samstundes som dei krev samfunnsvitskaplege, forvaltingsmessige, normative og politiske diskusjonar. For å kome vidare med å finne gode svar på desse spørsmåla, så trengs det difor prosessar der fleire involverte partar bidreg på ein konstruktiv måte. Ei løysing her kan vere transfagleg forsking med ein høg grad av brukarinvolvering, der ein opprettar fora for diskusjonar mellom forskarar frå ulike felt, utgreiarar, forvaltarar, utbyggjarar og representantar for ulike interesseorganisasjonar, inkludert friluftsliv og naturvern. I slike fora, der alle relevante partar er til stades, kan ein også ta opp og kome fram til praktiske løysingar på problemstillingar forvaltinga står ovanfor, som til dømes i kor stor grad ein kan lite på at høyringsprosessane fangar opp sumverknader, og ansvarsfordeling mellom ulike forvaltingssektorar og -nivå. På denne måten kan ein spisse forskinga inn mot forvaltingsrelevante problem, og lettare setje resultata ut i praksis.

Takkseiing

Artikkelen er basert på arbeid i «Forprosjekt for utvikling av en metodikk for vurdering av sumeffekter av tekniske inngrep i utmark» som vart gjennomført på oppdrag frå Friluftslivets fellesorganisasjon (FRIFO) og finansiert av Finsefondet.

Referanseliste

Atkinson, S.F. & Canter, L.W. 2011. Assessing the cumulative effects of projects using geographic information systems. Environmental Impact Assessment Review 31: 457- 464.

Ball, M., Somers, G., Wilson, J. E., Tanna, R., Chung, C., Duro, D. C., & Seitz, N. 2012. Scale, assessment components, and reference conditions: Issues for cumulative effects assessment in Canadian watersheds. Integrated Environmental Assessment and Management doi: 10.1002/ieam.1332.

Baxter, W., Ross, W. A. og Spaling, H. 2001. Improving the practice of cumulative effects assessment in Canada. Impact Assessment and Project Appraisal 19: 253-262.

Beanlands, G., Duinker, P. 1983. An Ecological Framework for Environmental Impact Assessment in Canada. Halifax, NS: Institute for Resource and Environmental Studies.

Bérubé, M. 2007. Cumulative effects assessments at Hydro-Québec: What have we learned? Impact Assessment and Project Appraisal 25(2): 101-109.

Bevanger, K., Dahl, E.L., Gjershaug, J.O., Halley, D., Hanssen, F., Nygård, T., Pearson, M., Pedersen, H.C. & Reitan, O. 2010. Ornitologisk etterundersøkelse og konsekvensutredning i tilknytning til planer for utvidelse av Hitra vindkraftverk. NINA Rapport 503. Norsk institutt for naturforskning.

Brevik, R., Skarbø, K., Aall, C., Heiberg, E. Sumvirkninger av tekniske inngrep i utmark. Kunnskapsstatus. VF-rapport nr. 7/2013. Sogndal: Vestlandsforsking.

Connelly, R. 2011. Canadian and international EIA frameworks as they apply to cumulative effects. Environmental Impact Assessment Review 31: 453-456.

Cooper, L.M. 2011. CEA in policies and plans: UK case studies. Environmental Impact Assessment Review 31: 465-480.

Cooper, L.M. & Sheate, W.R. 2002. Cumulative effects assessment: A review of UK environmental impacts statements. Environmental Impact Assessment Review 22: 415-439.

Council of Environmental Quality. 1997. Considering cumulative effects under the National Environmental Policy Act. Washington, DC: US Executive Office of the President.

Direktoratet for naturforvaltning. 2010. Energisektoren gir størst tap av inngrepsfri natur. Pressemelding fra Direktoratet for naturforvaltning 23.10.2010. Henta 09.09.2013, frå http://www.dirnat.no/content/489/Energisektoren-gir-storst-tap-av-inngrepsfri-natur.

Duinker, P. N. & Greig, L.A. 2006. The impotence of Cumulative Effects Assessment in Canada: Ailments and ideas for redeployment. Environmental Management 37(2): 153-161.

Erikstad, L., Hagen, D., Evju, M., Bakkestuen, V. 2009. Utvikling av en metodikk for analyse av sumvirkninger for utbygging av små kraftverk i Nordland. NINA Rapport 506. Oslo: Norsk institutt for naturforskning.

Frilund, G.E. (red). 2010. Etterundersøkelser ved små vannkraftverk. Rapport, Miljøbasert vannføring, nr. 10, 2010. Oslo: Norges vassdrags- og energidirektorat.

Grande, T.S. mfl. 2013. Avtale mellom Venstre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Høyre. Henta 05.10.2013, frå: http://www.hoyre.no/filestore/Filer/Politikkdokumenter/Samarbeidsavtale.pdf

Gunn, J. & Noble, B.F. 2011. Conceptual and methodological challenges to integrating SEA and cumulative effects assessment. Environmental Impact Assessment Review 31: 154-160.

Hegmann, G., C. Cocklin, R. Creasey, S. Dupuis, A. Kennedy, L. Kingsley, W. Ross, H. Spaling & Stalker, D. 1999. Cumulative Effects Assessment Practitioners Guide. Prepared by AXYS Environmental Consulting Ltd. and the CEA Working Group for the Canadian Environmental Assessment Agency, Hull, Quebec.

Hyder. 1999. Guidelines for the assessment of indirect and cumulative impacts as well as impact interactions. EC DGX1 Environment, Nuclear Safety and Civil Protection.

Ihlen, P.G., Bjelland, T., Vaskinn, K. & Johnsen, G.H. 2012. Virkninger av små vannkraftverk på lav- og mosefloraen – en forundersøkelse. Rapport, Miljøbasert vannføring, nr. 9, 2012. Oslo: Norges vassdrags- og energidirektorat.

Karman, C.C. & Jongbloed, R.H. 2008. Assessment of the cumulative effect of activities in the maritime area. Overview of relevant legislation and proposal for a harmonized approach. Rapport nr. C018/08. Wageningen, NL: Wageningen Institute for Marine Resources and Ecosystem Studies.

Kennett, S. A. 1999. Towards a new paradigm for cumulative effects management. CIRL Occasional Paper #8, Canadian Institute of Resources Law, Calgary, Alberta.

Manzetti, S. & Stenersen, J.H. 2010. A critical view of the environmental condition of the Sognefjord. Marine Pollution Bulletin 60(12): 2167-2174.

Masden, E. A., Fox, A. D., Furness, R. W., Bullman, R., & Haydon, D. T. 2010. Cumulative impact assessments and bird/wind farm interactions: Developing a conceptual framework. Environmental Impact Assessment Review 30(1): 1-7.

May, R., Dahl, E.L., Follestad, A., Reitan, O. & Bevanger, K. 2010. Samlet belastning av vindkraftutbygging på fugl – standardvilkår for for- og etterundersøkelser. NINA Rapport 623. Norsk institutt for naturforskning.

May, R. 2011. Strategisk konsekvensutredning for landbasert vindkraft. En evaluering av regionale planer for vindkraft. NINA Rapport 746. Norsk institutt for naturforskning.

Melby, M.W. 2010. Samlet virkning av småkraftverk. Vurdering av 10 planlagte prosjekt langs Sørfjorden i Odda og Ullensvang kommuner. Tema: Landskap, friluftsliv og reiseliv. Miljøfaglig Utredning-rapport 2010-38.

Miljøverndepartementet. 2009. Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven). Ot.prp. nr. 52 [2008-2009].

Miljøverndepartementet. 2012. Veileder naturmangfoldloven kapittel II. Alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk– en praktisk innføring. T-1514. Henta 08.03.2013, frå: http://www.regjeringen.no/pages/36850908/T-1514.pdf

Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet. 2007a. Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftverk. T-1458. Henta 10.03.2013, frå: http://www.regjeringen.no/Upload/MD/Vedlegg/Retningslinjer/T-1458.pdf

Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet. 2007b. Veileder for regionale planer for vindkraft. Høringsutkast, vedlegg til Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg. Henta 15.10.2013, frå http://www.regjeringen.no

Nord-Trøndelag fylkeskommune. 2010. Strategi for små vannkraftverk i Nord-Trøndelag. Henta 23.03.2013, frå: http://www.ntfk.no/.

Nordland fylkeskommune. 2012. Regional plan om små vannkraftverk i Nordland. Arealmessige vurderinger (del 1 og 2). Henta 23.01.2013,frå: http://www.nfk.no.

Norges offentlige utredninger. 1999. Til laks åt alle kan ingen gjera? Om årsaker til nedgangen i de norske villaksbestandene og forslag til strategier og tiltak for å bedre situasjonen. NOU 1999: 9.

Norges offentlige utredninger. 2012. Energiutredningen – verdiskaping, forsyningssikkerhet og miljø. NOU 2012: 9.

Norges vassdrags- og energidirektorat. 2009. Bakgrunn for vedtak. Syv vindkraftverk i området Høg-Jæren/Dalane og Bjerkreim transformatorstasjon. Bjerkreim, Time, Hå og Gjesdal kommuner i Rogaland. Henta 08.03.2013,frå: http://skjema.nve.no/.

Norges vassdrags- og energidirektorat. 2012a. Nye rutiner for behandling av søknader om konsesjon for småkraft. Datert 21.3.12.

Norges vassdrags- og energidirektorat. 2012b. Bakgrunn for vedtak. Søknad om tillatelse til bygging av Mørkedalselva kraftverk i Bremanger kommune, Sogn og Fjordane fylke.

Norges vassdrags- og energidirektorat. 2012c. Bakgrunn for vedtak. Søknad om tillatelse til bygging av 10 småkraftverk i Odda kommune og Ullensvang herad, Hordaland.

Norges vassdrags- og energidirektorat. 2013a. Konsesjonssaker på høyring. Database. Henta 16.10.2013, frå: http://www.nve.no

Olje- og energidepartementet. 2007. Retningslinjer for små vannkraftverk – til bruk for utarbeidelse av regionale planer og i NVEs konsesjonsbehandling. Publikasjonskode Y-0112 B.

Olje- og energidepartementet. 2012. 7 vindkraftverk i Rogaland. Bjerkreim, Time, Hå og Gjesdal kommuner. Klager på NVEs konsesjonsvedtak. Endelig vedtak. Datert 5.7.2012.

Rolstad, J., Wegge, P. & Gjerde, I. 1991. Kumulative effekter av habitatfragmentering: Hva har 12-års storfuglforskning på Varaldskogen lært oss? Fauna 44: 90-104.

Sogn og Fjordane fylkeskommune. 2011. Regional plan med tema knytt til vasskraftutbygging. Henta 23.01.2013,frå: http://www.sfj.no/

Sogn og Fjordane Turlag. 2011. Høyringsfråsegn: Svelgen Kraft AS: Søknad om løyve til å bygge Mørkedalselva kraftverk i Sørgulen, Bremanger kommune, Sogn og Fjordane. Brev, datert 17.6.11.

Spaling, H. & Smit, B. 1993. Cumulative environmental change: Conceptual framework, evaluation approaches, and institutional perspectives. Environmental Management 17(5): 587-600.

Stenseth, N.C. 2011. Økologisk funksjon og robuste økosystemer i skog: Kunnskap og utfordringer. Innlegg på seminaret Fra Naturmangfoldåret 2010 til Skogens år 2011. Henta 07.03.2013,frå: http://www.uio.no/

Therivel, R. & Ross, B. 2007. Cumulative effects assessment: Does scale matter? Environmental Impact Assessment Review 27: 365-385.

Winge, N. K. 2013. Kampen om arealene. Rettslige styringsvirkemidler for en helhetlig utmarksforvaltning. Oslo: Universitetsforlaget.

Østfold fylkeskommune. 2012. Vindkraft i Østfold. Regional plan vedtatt i Fylkestinget 25. oktober 2012. Henta 16.10.2013, frå: http://www.ostfoldfk.no.

Lover og forskrifter referert til i denne artikkelen

EU: Council Directive of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (85/337/EEC) [elektronisk] http://eur-lex.europa.eu

Council Directive 97/11/EC of 3 March 1997 amending Directive 85/337/EEC on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment [elektronisk] http://ec.europa.eu;

Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment [elektronisk] http://eur-lex.europa.eu

Kanada: Canadian Environmental Assessment Act [elektronisk] http://laws-lois.justice.gc.ca

Norge: Lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven), LOV-2009-06-19-100 [elektronisk] http://lovdata.no/; Lov om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven), LOV-2001-06-15-79 [elektronisk] http://lovdata.no; Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven), LOV-2008-06-27-71 [elektronisk] http://lovdata.no; Forskrift om konsekvensutredninger, FOR-2009-06-26-855 [elektronisk] http://lovdata.no

USA: The National Environmental Policy Act of 1969, as amended [elektronisk] http://energy.gov

Sluttnoter